ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2636/2016

Decizia nr. 2636/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2014 la data de 31.03.2014, reclamanta A. Întreprindere Individuală a chemat în judecată pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltarea Rurală și Pescuit din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, solicitând și suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 21.02.2014 privind proiectul Sprijin pentru cererea și dezvoltarea microîntreprinderii A., contract nr. C312M011032300005 din 01 august 2011.

Soluția instanței de fond

Prin încheierea din 23 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca fiind neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. Întreprindere Individuală în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a apreciat că reclamanta nu a dovedit îndeplinirea în mod cumulativ a cerințelor impuse de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării deciziei ce face obiectul litigiului, respectiv existența unui caz bine justificat și pericolul producerii unei pagube iminente, cerințe imperative care denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ.

A reținut prima instanță că reclamanta a avut în vedere considerente cu caracter general, astfel că instanța nu a putut aprecia ca fiind îndeplinită în speță condiția referitoare la cazul bine justificat.

A apreciat prima instanță că, împrejurarea că decizia de obligare la restituire a fost adoptată după 3 ani de la finalizarea proiectului nu este în principiu relevantă, în raport de perioada în care s-a procedat la controlul ex-post și respectiv la controlul efectuat conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, 2013-2014, și care respectă perioada de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăți, în care beneficiarul trebuie să implementeze proiectul conform prevederilor cuprinse în contract dar și cu legislația națională și comunitară în vigoare.

De asemenea, prima instanță a considerat că susținerile reclamantei cu privire la caracterul nelegal al concluziilor pârâtei în raport de noțiunea de „neregulă” astfel cum rezultă din prev. art. 17 din Contractul de finanțare, dar și în sensul că ar fi nelegală și netemeinică constatarea ca și neregulă aceea că „beneficiarul a acționat în vederea creării de condiții artificiale necesare obținerii finanțării nerambursabile, în scopul creării unui avantaj nejustificat”, nu pot fi analizate ca și împrejurări ce ar putea fi subsumate conceptului de caz bine justificat întrucât constituie argumente expuse pe fondul cauzei și în baza cărora reclamanta a solicitat anularea actului administrativ criticat.

Instanța de fond a apreciat ca fiind evident că aceste aspecte, prin trimiterea făcută la cererea în anulare, constituie substanțiale probleme de drept ce pot fi analizate exclusiv cu ocazia soluționării pe fond a pricinii, în cadrul acțiunii în anulare. Dacă s-ar răspunde acestor critici la acest moment, s-ar soluționa fondul litigiului, ceea ce ar fi contrar principiului disponibilității.

În plus față de aceste considerente, prima instanță a mai considerat și că pentru rezolvarea problemelor de drept ridicate de reclamantă este necesară o analiză temeinică a situației de fapt și a normelor de drept incidente, împrejurare care ar presupune o prejudecare a fondului cauzei, iar nu o analiză a aparenței de legalitate a actelor administrative contestate.

Aceste motive nu au putut fi apreciate de către instanța de fond ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului.

Tot astfel, nu a putut fi analizată în acest cadru, întrucât ține de fondul cauzei, susținerea referitoare la caracterul nelegal al modalității în care pârâta a stabilit temeiul și cuantumul pretinsului prejudiciu raportat la prevederile contractuale considerate a fi încălcate, nefiind respectat principiul proporționalității sancțiunii aplicate, fiind declarată eligibilă întreaga sumă acordată din fonduri nerambursabile.

De asemenea, instanța de fond a apreciat de esența cererii în anulare, astfel cum a fost formulată de reclamantă prin cererea introductivă de instanță, dar dezvoltată prin răspuns la întâmpinare și cererea precizatoare, motivul referitor la nerespectarea Hotărârii Curții (Camera a șasea) din 12.09.2013 ce are ca obiect „Politica agricolă comună - FEADR - Regulamentul (UE) nr. 65/2011 - Sprijin pentru dezvoltarea rurală - Ajutor pentru înființarea și dezvoltarea de microîntreprinderi - Noțiunea „condiții create artificial” - Practici abuzive - Elemente de probă”, art. 6 și art. 18 din Regulamentul CE 65/2011.

A apreciat prima instanță că acest aspect constituie în egală măsură motiv invocat de reclamantă în cererea în anulare, neputând fi primit în raport de cadrul procesual în care instanța are a se pronunța în acest moment, pe de o parte, precum și în raport de motivele invocate de pârâtă în procesul-verbal contestat, pe de altă parte.

Tot astfel, constituie o problemă ce ține de fondul raporturilor dintre părți, pretinsa nerespectare a dispozițiilor art. 5 din Norma metodologică din 31.08.2011 de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Referitor la necontestarea achizițiilor de bunuri, servicii pe toată durata implementării proiectului și nici în procesul-verbal atacat, precum și la inexistența de prevederi prin care să fie restricționat împrumutul de la entități nebancare sau care să definească ca și indicatori de fraudă legăturile de rudenie între beneficiar și furnizorii de bunuri sau servicii, a considerat prima instanță că acestea deopotrivă nu justifică admiterea cererii de suspendare, față de motivele de fapt și de drept expuse de pârâtă în procesul-verbal contestat.

Cum niciun alt motiv nu a fost invocat în susținerea cererii de suspendare, care ar putea fi subsumat conceptului de caz bine justificat, instanța a apreciat că nu poate să constate la acest moment decât că această condiție nu este îndeplinită.

Caz bine justificat înseamnă împrejurare legată de starea de fapt și de drept iar nu înseși motivele de nelegalitate/netemeinicie a actului administrativ contestat. Nelegalitatea/netemeinicia actului justifică anularea lui, nu suspendarea în condițiile disp. art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește paguba iminentă, instanța a apreciat de asemenea că nu este îndeplinită nici această condiție, reținând că, din interpretarea logico-gramaticală a prevederilor art. 14 alin. (1) și 15 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la alineatele următoare și la definiția dată de art. 2 lit. ș) din lege, rezultă că măsura suspendării, astfel cum a fost avută în vedere de legiuitor, reclamă un caracter urgent în ceea ce privește prejudicierea persoanei fizice/juridice, însă, din această perspectivă, reclamanta nu a făcut dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci unul eventual.

Astfel, raportat la susținerile reclamantei, în sensul că i-ar fi fost cauzat un prejudiciu prin executarea creanței de 180.601,00 lei fiindu-i cauzate pagube semnificative, dificil de reparat în activitatea asupra contractelor în derulare și că ar interveni falimentul întrucât reclamanta derulează în continuare activitatea începută prin proiectul de finanțare și are de onorat obligații de plată către agenți economici, prima instanță a apreciat însă că nu este suficientă afirmarea prejudiciului ori a perturbării grave ce ar putea fi cauzate în caz de nesuspendare a executării actului administrativ, fiind necesară dovedirea concretă și dincolo de orice dubiu rezonabil a uneia dintre cele două modalități prevăzute de textul de lege și care ar putea afecta societatea reclamantă.

A reținut prima instanță că reclamanta nu depus însă nicio dovadă în acest sens, a situației economice actuale, evoluția în timp a activității, un bilanț eventual pe toată perioada derulării contractului de finanțare încheiat, precum orice alte acte pe care le-ar fi apreciat utile și care ar fi dovedit că prin executarea creanței anterior soluționării cauzei i-ar fi cauzat un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării.

Cu alte cuvinte, din actele de la dosar, nu rezultă cifra de afaceri a societății, cuantumul veniturilor și al datoriilor ce îi incumbă, nivelul profitului de care beneficiază.

În acest context, instanța a concluzionat că și prin executarea creanței anterior litigiului, nicio pagubă nu-i va fi cauzată în mod semnificativ, dată fiind posibilitatea repunerii părților în situația anterioară, în ipoteza admiterii acțiunii și anulării actelor administrative contestate.

Împrejurarea că procesul verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este executoriu nu constituie prin sine un argument pentru admiterea cererii de suspendare întrucât atât timp cât sunt legale atât actul în temeiul căruia se realizează executarea cât și derularea procedurii de executare în sine, aceasta nu constituie un fapt prejudiciabil pentru reclamantă.

Nici eventualul argument că în caz de neplată reclamanta ar putea fi executată silit de organele fiscale, acesta nu a putut fi reținut, având în vedere că, pe de o parte, reclamanta însăși a arătat că ar putea fi executată silit de organele fiscale, fiind vorba prin urmare de un prejudiciu eventual, iar pe de altă parte, aceasta poate parcurge procedurile judiciare ce se impun în cadrul respectivei executări silite.

Tot astfel, instanța de fond a apreciat că reclamanta nu a dovedit dincolo de orice dubiu rezonabil împrejurările invocate precum înregistrarea de pagube grave constând în privarea de venituri, blocarea activității, acestea cu efecte deosebit de grave având în vedere obiectul de activitate.

De asemenea, prima instanță nu a putut reține nici argumentul potrivit căruia prin suspendarea executării nu se produce nicio pagubă iminentă pârâtei, întrucât actul administrativ este executoriu iar măsura suspendării are un caracter excepțional, fiind justificată numai în cazul îndeplinirii condițiilor anume prevăzute de lege. Prin urmare, pretinsa neprejudiciere a pârâtei este irelevantă.

A concluzionat prima instanță că nici această condiție nu este prin urmare îndeplinită.

Față de aceste considerente, nefiind îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, deși îndeplinite celelalte condiții, parcurgerea procedurii prealabile, dovadă fiind pronunțarea deciziei nr. 13639 din 23 aprilie 2014 de respingere a contestației reclamantei, și respectiv achitarea cauțiunii în cuantumul stabilit, 5.418,03 lei, instanța de fond a apreciat că cererea de suspendare formulată de reclamantă este neîntemeiată, motiv pentru care a respins-o.

Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. Întreprindere Individuală a formulat recurs, solicitând admiterea acestuia, anularea Încheierii și admiterea cererii de suspendare.

Prin cererea de recurs, recurenta a invocat generic dispozițiile art. 488 C. proc. civ., fără a încadra criticile formulate în unul sau mai multe din cele 8 motive de nelegalitate prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, susține recurenta că, instanța de fond a apreciat eronat că nu s-au îndeplinit condițiile existenței pagubei iminente și a cazului bine justificat prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, motivând că riscul invocat este unul eventual și nu unul actual și iminent. Astfel, susține recurenta că instanța de fond a ignorat înscrisurile depuse la dosar, respectiv contractele și facturile ce trebuie onorate de persoana juridică și a menționat în Încheiere fără vreo justificare „reclamanta nu a depus nici o dovadă în acest sens”.

Totodată, susține recurenta că instanța a conchis că „prin executarea creanței nici o pagubă nu-i va fi cauzată în mod semnificativ” deși suma executată este în valoare de 180.601 lei; sumă considerabilă pentru o întreprindere individuală care intră în faliment, iar o entitate juridică odată desființată nu mai poate fi rectificată, prin urmare prejudiciul nu va mai putea fi reparat în cazul în care procesul verbal va fi anulat.

Susține în continuare recurenta că, deși a făcut dovada că executarea silită a început și i-au fost poprite conturile, instanța de fond a concluzionat că „împrejurarea că procesul-verbal este executoriu nu constituie în sine un argument pentru admiterea cererii de suspendare”.

În ceea ce privește reținerea instanței de fond în sensul că „caz bine justificat înseamnă împrejurare legată de starea de fapt și de drept”; aceasta constatând în acest sens că motivele invocate sunt motive de legalitate a actului administrativ atacat, susține recurenta că a arătat atât în cererea principală, cât și în răspunsul la întâmpinare că procesul-verbal este nemotivat, iar nemotivarea actului administrativ constituie un caz temeinic justificat.

Recurenta susține în continuare că instanța de fond a ignorat faptul că și modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ, în sensul acestui act este un caz bine justificat.

În susținerea recursului, recurenta-reclamantă invocă și prevederile Rregulamentului 89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională în materie administrativă.

În concluzie, solicită recurenta admiterea recursului și suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 21.02.2014, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii principale.

Apărările intimatei

Împotriva recursului a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit solicitând respingerea acestuia, ca nefondat și menținerea soluției dată de instanța de fond, ca fiind legală și temeinică.

În dezvoltarea întâmpinării, intimata-pârâtă aduce argumente, formulează apărări ce au legătură cu legalitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, implicit cu cererea ce vizează anularea acestui act și nu cu suspendarea executării acestuia, ce face obiectul prezentei judecăți.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din 27 ianuarie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 16 martie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul recurentei ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând încheierea atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că toate criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate, recursul fiind nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Argumentele de fapt și de drept relevante

În prealabil, referitor la concluziile formulate de apărătorul recurentei-reclamante în ședința publică de la acest termen de judecată, în sensul că „în ceea ce privește cazul bine justificat, este de la sine înțeles că, după ce s-a cercetat fondul și s-a constatat că procesul verbal este nelegal întocmit, se impune ca instanța să dispună suspendarea executării acestui proces verbal”, Înalta Curtea reține că hotărârea în discuție - sentința civilă nr. 2371 din 15.09.2014 prin care instanța de fond s-a pronunțat și pe capătul de cerere ce vizează anularea aceluiași procesul-verbal și a deciziei de soluționare a contestației nr. 13639 din 23 aprilie 2014, în sensul admiterii acesteia și anulării acelor două acte administrative nu poate reprezenta prin ea însăși un argument suficient pentru constatarea existenței cazului bine justificat, aceasta deoarece hotărârea respectivă nu este definitivă pentru a se reține cu putere de lucru judecat cele consemnate în cuprinsul acesteia.

Înalta Curtea urmează astfel să analizeze încheierea prin care instanța de fond s-a pronunțat pe capătul de cerere ce vizează suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în raport de momentul pronunțării acesteia, de criticile aduse acesteia prin cererea de recurs și numai sub aspectul verificării condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În fapt, în cauză, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere ce vizează atât anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 21.02.2014 privind proiectul „Sprijin pentru crearea și dezvoltarea microîntreprinderii A.”, contract nr. C312M011032300005 din 01 august 2011 și a sancțiunii aplicate de restituire a sumei de 180.601 lei, cât și suspendarea executării acestuia, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii ce vizează anularea actului, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prezentul recurs vizează soluția dată de instanța de fond cu privire la cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 21.02.2014 privind proiectul „Sprijin pentru crearea și dezvoltarea microîntreprinderii A.”, contract nr. C312M011032300005 din 01 august 2011, cerere soluționată de instanța de fond prin Încheierea de ședință din data de 23 iunie 2014.

Înalta Curte, având în vedere obiectul prezentei judecăți reține că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că, în cauză, argumentele aduse de recurenta-reclamantă în susținerea cererii de suspendare sunt întemeiate pe aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât vizează fondul actului, neputând fi primite în raport de cadrul procesual în care instanța trebuie să se pronunțe în acest moment.

Înalta Curte reține că întotdeauna cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept, care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel, referitor la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că reclamanta nu a expus ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, după cum cer prev. art. 14 alin. (1) și art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Aparența de nelegalitate trebuie să rezulte în urma unei analize sumare a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul, or, astfel cum și instanța de fond a constatat, argumentele invocate de reclamantă sunt în realitate critici de nelegalitate a actului contestat, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun, în mod obligatoriu, administrarea unor probe și o analiză pe fondul cauzei, ceea ce excede obiectului prezentei cereri.

Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în „indicii de nelegalitate” și care rezultă dintr-o simplă analiză, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cazul de față, Înalta Curte constată că, aparent, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a fost emis în forma prevăzută de lege, de autoritatea competentă, cu indicarea temeiurilor de fapt și de drept incidente, fiind amplu și coerent dezvoltat raționamentul avut în vedere de autoritatea publică emitentă, iar măsura dispusă fiind conformă dispozițiilor legale, luând deopotrivă în considerare și situația proprie a reclamantei.

Înalta Curte constată deopotrivă că instanța de fond, în raport de susținerile părților, dar și de înscrisurile depuse la dosar, a realizat o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamantă pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ-fiscal a cărui suspendare a fost solicitată.

În acest sens, în mod corect instanța de fond a reținut că susținerile reclamantei cu privire la caracterul nelegal al concluziilor pârâtei în raport de noțiunea de „neregulă” astfel cum rezultă din prev. art. 17 din Contractul de finanțare, dar și în sensul că ar fi nelegală și netemeinică constatarea ca și neregulă aceea că „beneficiarul a acționat în vederea creării de condiții artificiale necesare obținerii finanțării nerambursabile, în scopul creării unui avantaj nejustificat”, nu pot fi analizate ca și împrejurări ce ar putea fi subsumate conceptului de caz bine justificat întrucât constituie argumente expuse pe fondul cauzei și în baza cărora reclamanta a solicitat anularea actului administrativ criticat; în condițiile în care în acest cadru procesual nu se face decât o cercetare sumară a aparenței dreptului, fără prejudecarea fondului litigiului.

În mod temeinic și legal instanța de fond a apreciat că nu poate fi analizată în acest cadru, întrucât ține de fondul cauzei, susținerea referitoare la caracterul nelegal al modalității în care pârâta a stabilit temeiul și cuantumul pretinsului prejudiciu raportat la prevederile contractuale considerate a fi încălcate. Înalta Curte apreciază că argumentele aduse de recurenta-reclamantă în acest sens necesită o analiză aprofundată ce nu poate fi realizată în acest cadru procesual; acestea neputând fi în mod obiectiv verificate în cadrul judecării cererii de suspendare deoarece sunt aspecte ce antamează fondul cauzei, existând pericolul prejudecării acestuia.

În consecință, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamantă în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Înalta Curte reține că, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i la soluționarea acțiunii în anulare; în acest sens remarcând că, în cauză, s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced analizei sumare ce ar trebui efectuată în acest caz.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că, în esență, criticile recurentei-reclamante vizează îndeplinirea condiției „pagubei iminente”, aceasta rezumându-se a enunța mai multe facturi și 2 contracte încheiate în 2013 și 2014, fără a detalia teza probatorie și a le identifica în cadrul documentației depusă la dosarul de fond, documentație ce a vizat și cererea de anulare a procesului verbal. Astfel cum se poate observa, nici la acest moment recurenta-reclamantă nu a putut argumenta în ce măsură, prin aceste documente, dovedește în concret că, prin executarea creanței anterior soluționării cauzei i-ar fi cauzat un prejudiciu material viitor și previzibil, sau, după caz, s-ar fi produs perturbarea previzibilă gravă a funcționării, imposibil de reparat, dată fiind posibilitatea repunerii părților în situația anterioară în ipoteza admiterii acțiunii și anulării actelor administrative contestate.

Înalta Curte constată deopotrivă și faptul că, deși la dosarul de fond, ce a avut ca obiect atât cererea de anulare a procesului-verbal, cât și cererea de suspendare a executării acestuia, întemeiată pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, ce face obiectul prezentei judecăți, au fost depuse numeroase documente și deși, argumentele formulate de parte în susținerea cererii de suspendare au fost prezentate separat, la punctul II din acțiune, despre aceste înscrisuri (facturile și cele două contracte) reclamanta nu a făcut vorbire în susținerea cererii sale, singurele argumente aduse de parte în dovedirea condiției pagubei iminente constând în prejudiciul ce i s-ar fi produs ca urmare a executării silite a creanței în cuantum de 180.601 lei; combătute pe larg de instanța de fond.

Referitor la condiția cumulativă privind prevenirea procedurii unei pagube iminente Înalta Curte observă că reclamanta a invocat inițial, în susținerea acestui aspect faptul că „pârâta are posibilitatea și obligația legală de a proceda la începerea executării silite în orice moment, a creanțelor bugetare stabilite în favoarea sa prin procesul verbal iar prin executarea silită a creanței în cuantum de 180.601 lei se produc pagube semnificative, dificil de reparat în activitatea sa și asupra contractelor în derulare și ar interveni falimentul acesteia”, iar prin motivele de recurs și, inclusiv prin concluziile orale formulate în ședința de față de apărătorul părții a susținut că executarea silită a început; conturile recurentei au fost poprite; A.N.A.F.-ul dispunând o compensare cu un TVA pe care recurenta o avea de recuperat.

Înalta Curte, privitor la acest aspect, având în vedere și practica judiciară în materie, reține că valoarea și caracterul executoriu al actului administrativ în privința căruia se solicită suspendarea executării nu reprezintă, în sine, un motiv pentru acordarea suspendării și nu fac dovada, prin ele însele, a îndeplinirii cerinței referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente. Dimpotrivă, art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune analizarea cerinței menționate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată.

Or, în speță, recurenta-reclamantă nu a probat astfel de împrejurări concrete care ar justifica concluzia că executarea actului administrativ fiscal anterior soluționării în fond a acțiunii în anularea actului administrativ fiscal ar fi de natură a-i crea o pagubă iminentă, ce nu ar mai putea fi reparată; falimentul invocat de recurenta-reclamantă fiind doar o supoziție.

Este adevărat că, eventuala restituire de către recurenta-reclamantă a ajutorului financiar nerambursabil în cuantum de 180.601,00 lei, afectează patrimoniul acesteia și, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă, însă acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate, astfel că, măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Totodată, Înalta Curte apreciază că, în mod temeinic și legal instanța de fond a reținut că, în ce privește paguba iminentă, nu este suficientă afirmarea prejudiciului ori a perturbării grave ce ar putea fi cauzate în caz de nesuspendare a executării actului administrativ, fiind necesară dovedirea concretă și dincolo de orice dubiu rezonabil a susținerilor sale cu înscrisuri din care să rezulte cifra de afaceri ori nivelul profitului de care beneficiază persoana juridică.

Prin urmare, susținerile recurentei nu sunt suficiente pentru a demonstra existenta acestei condiții, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecință a executării, iar nu însăși executarea actului administrativ atacat.

Instanța de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, reține că argumentul legat de împrejurarea că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este executoriu nu poate constitui prin sine o dovadă pentru admiterea cererii de suspendare întrucât, atâta timp cât sunt legale, atât actul în temeiul căruia se realizează executarea, cât și derularea procedurii de executare în sine, nu poate constitui un fapt prejudiciabil pentru recurenta-reclamantă.

Paguba iminentă nu se analizează în general, prin prisma implicațiilor pe care le-ar putea avea executarea actului administrativ unilateral emis asupra unei categorii nedeterminate, ci, în concret, prin prisma persoanei celui vizat și a situației sale specifice. În plus, pretinsa pagubă iminentă nu se poate limita doar la simpla posibilitate ori chiar iminența executării silite a actului administrativ devenit titlu executoriu, întrucât aceasta este expresia unui drept recunoscut de lege în beneficiul titularului dreptului de creanță reieșit din respectivul titlu.

Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, ceea ce în cauza de față nu s-a configurat la nivel de aparență specifică procedurii de suspendare executare act administrativ unilateral.

Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat inclusiv îndeplinirea condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, prin prisma susținerilor reclamantei, deși aceasta nu se mai impunea a fi analizată, în esență, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Chiar dacă în cauză s-ar fi putut reține existența pagubei iminente (în raport de prejudiciul material viitor și previzibil, greu sau imposibil de înlăturat în cazul în care actul administrativ ar fi pus în executare), Înalta Curtea constată că neîndeplinirea cumulativă a cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 determină caracterul neîntemeiat al cererii de suspendare a executării deciziei atacate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză criticile recurentei sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legală și temeinică, a Încheierii pronunțate de Curtea de Apel București la data de 23.06.2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. Întreprindere Individuală împotriva încheierii din 23 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 octombrie 2016.