ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2814/2015

Decizia nr. 2814/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată, reclamanta SC A. SRL a solicitat instanței suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat la data de 13 ianuarie 2014 și înregistrat la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură sub nr. 1227 la 14 ianuarie 2014, respectiv la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Direcția Antifraudă Control Intern și Supracontrol sub nr. 115 din 14 ianuarie 2014, privind cererea de plată nr. 176 din 23 martie 2007 depusă de reclamantă, proces-verbal prin care s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 276.783,50 RON.

Reclamanta a solicitat și suspendarea actului atacat până la pronunțarea instanței de fond, în baza art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers.

Prin Sentința nr. 98/CA/2014 - PI din 6 mai 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL împotriva pârâtei Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și, în consecință, a dispus suspendarea executării efectelor Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 1227 din 14 ianuarie 2014 întocmit de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Direcția Antifraudă Control Intern și Supracontrol, până la pronunțarea instanței de fond și a obligat pârâta să plătească reclamantei 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că sentința recurată este lipsită de temei legal, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Arată recurenta că în prezenta cauză nu sunt întrunite cele două cerințe esențiale ale suspendării actului administrativ fiscal, prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la cazul bine justificat și la iminența unei pagube.

Astfel, în opinia recurentei, nu se face referire la vreo probă din care să rezulte, pe de o parte, existența unui caz bine justificat, iar, pe de altă parte, nu rezultă că prin executarea actului administrativ fiscal intimata-reclamantă ar suferi o pagubă iminentă.

Recurenta arată că, în ceea ce privește cazul bine justificat, nu există o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ fiscal emis de instituția pârâtă și nu a fost dovedită o astfel de împrejurare, întrucât Procesul-verbal de constatare nr. 1227 din 14 ianuarie 2014 a fost emis în baza actelor normative în vigoare, anume: O.U.G. nr. 66/2011, O.G. nr. 92/2003 privind Codul de Procedură Fiscală, republicată cu modificările și completările ulterioare, Regulamentul CE nr. 1122/2009, O.U.G. nr. 125/2006 etc.

Referitor la această condiție - cazul bine justificat, recurenta arată că instanța de fond nu s-a limitat la verificarea doar a acelor împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci a analizat criticile de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, antamând în acest sens fondul dedus judecății.

În ceea ce privește paguba iminentă, recurenta critică faptul că instanța de fond a reținut că și această condiție este îndeplinită în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, apreciind că din înscrisurile depuse la dosar, respectiv contractele de credit și înscrisurile aferente, rezultă că reclamanta are încheiate mai multe contracte de credit cu mai multe instituții bancare, orice executare silită ducând implicit la posibilitatea declarării scadenței anticipate a creditelor și blocării scontării biletelor la ordin, fapt care ar periclita întreaga campanie agricolă aferentă acestui an.

Apreciază recurenta, în raport de considerentele expuse, că instanța a prezumat iminența producerii unei pagube, intimata-reclamantă nefăcând dovada producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil.

Subliniază recurenta că la dosarul cauzei nu se află nicio dovadă din care să rezulte că intimata-reclamantă, prin executarea măsurilor dispuse prin actul administrativ fiscal, ar suferi o pagubă iminentă, iar simplele afirmații ale acesteia sunt lipsite de relevanță.

În opinia recurentei, executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, iar simplele susțineri făcute în conținutul cererii de suspendare a executării actului administrativ-fiscal nu sunt suficiente pentru înlăturarea prezumției de legalitate de care se bucură actul.

Solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, casarea sentinței recurate și respingerea cererii de suspendare formulată de intimata-reclamantă SC A. SRL și, pe cale de consecință, menținerea ca fiind temeinic și legal a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 1227 din 19 ianuarie 2014.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurenta a invocat în mod generic prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ., fără să-și sistematizeze criticile în raport cu motivele de recurs menționate.

În atare situație, urmează a fi analizate criticile formulate în recursul declarat de pârâtă numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei și deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

Potrivit motivului prevăzut la pct. 6 al art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când „hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”.

Într-adevăr, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Or, în conținutul cererii de recurs nu au fost identificate susțineri referitoare la faptul că hotărârea pronunțată nu ar corespunde cerințelor art. 425 alin. (1) lit. b) din Noul C. proc. civ. sau la existența unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

De asemenea, din analiza considerentelor hotărârii atacate se consideră că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că au fost indicate motivele pentru care au fost admise și cele pentru care au fost respinse susținerile părților.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susținerile recurentei se circumscriu exclusiv motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când „hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul său, pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură arată că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârâtă în susținerea poziției sale.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de intimata-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa cererea referitoare la anularea actului administrativ contestat.

După cum se constată, prima instanță, soluționând cererea de suspendare, a apreciat în mod greșit că în cauză este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat”, întrucât intimata-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte apreciază ca fiind fondate criticile exprimate de recurentă în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Intimata-reclamantă, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod greșit a apreciat prima instanță că a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actului administrativ în cauză.

Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat”, întrucât intimata-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Mai mult, în cauza prezentă, prin Sentința nr. 236/CA/2014-P.I., pronunțată la data de 5 decembrie 2014 în Dosarul nr. x/35/2014, Curtea de Apel Oradea a respins acțiunea reclamantei având ca obiect anularea procesului-verbal care formează obiectul prezentei cereri de suspendare.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actelor administrative, până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în condițiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este netemeinică și nelegală.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Nici cu privire la condiția „pagubei iminente” - astfel cum este definită de art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ reclamanta nu a identificat natura prejudiciului material pe care l-ar putea suferi prin punerea în executare imediată a actului administrativ contestat și nici nu a detaliat acele aspecte ce țin de o eventuală perturbare gravă a activității sale ca și consecință a punerii în executare a actului administrativ contestat.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva Sentinței nr. 98/CA/2014 - PI din 6 mai 2014, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantei SC A. SRL, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 septembrie 2015.

Procesat de GGC - LM