ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2664/2016

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 20.12.2013, sub nr. x/59/2013, reclamanta Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timiș a solicitat în contradictoriu cu pârâta Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Deciziei nr. 292 din 19 august 2013 de soluționare a contestației asupra Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului european de convergență precum și a Procesului-verbal nr. CNDIPT-OT/7739 din 03 iunie 2013 (act administrativ titlu de creanță) în integralitate, în sensul desființării și stingerii debitului prevăzut în valoare totală de 131.591.65 lei (compus din 115.616,42 lei contribuție din fonduri U.E. echivalent a 87,86% și 15.975,23 lei contribuție publică națională echivalent a 12,14%, TVA - NA aferenți cererilor de rambursare nr. 1 în valoare de 7179,02 lei, cererii de rambursare nr. 2 în valoare de 9.432,98 lei, cererii de rambursare nr. 3 în valoare de 42.301,11 lei, cererii de rambursare nr. 4 în valoare de 3.871,84 lei și cererii de rambursare nr. 5 în valoare de 41.244,4 lei, păstrându-se proporționalitatea tipului de contribuții amintită la totalul sumei), eliminând toate sumele încadrate în categoria „nereguli” și pe cale de consecință recalificarea sumelor neeligibile ca fiind eligibile, reparând astfel paguba în sensul stingerii debitului.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 283 din 20 octombrie 2014 a admis în parte acțiunea reclamantei Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timiș, în contradictoriu cu pârâta Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, a dispus anularea deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 292 din 19 august 2013 emisă de pârâtă ca fiind nelegală și a respins cererea privind anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. CNDIPT-OT/7739 din 03 iunie 2013. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că se confirmă nerespectarea dispozițiilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, în forma în vigoare la acel moment, invocate de reclamant, inclusiv în ceea ce privește termenul imperativ prevăzut, de 30 de zile, în condițiile în care contestația administrativă a fost înregistrată la această autoritate, la data de 01.07.2013, iar decizia de soluționare a acesteia a fost emisă la data de 19.08.2013. Cu privire la consecințele anulării deciziei de soluționare a contestației, contrar susținerilor reclamantului, instanța de fond a arătat că acestea nu se extind și asupra procesului-verbal contestat nr. CNDIPT-OT/7739 din 03 iunie 2013, atât timp cât este vorba despre acte administrative distincte - acest proces-verbal constituind de fapt, actul administrativ fiscal principal, producător de efecte juridice în sarcina autorității reclamante, fiind titlu de creanță și devenind titlu executoriu, conform dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, menționate în cuprinsul acestuia.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 283 din 20 octombrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timiș, criticând-o pentru nelegalitate și invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, următoarele: - de vreme ce toate documentele necesare efectuării plăților au fost depuse, iar autoritatea contractantă a efectuat aceste plăți având aceste documente la dispoziție este lipsit de temei legal după trecerea unui timp atât de îndelungat aceeași entitate, ca și instanța de fond, de altfel, să considere propriile plăți suspecte de nelegalitate. Este absolut contradictoriu comportamentul și argumentația potrivit căruia/căreia pe parcursul implementării proiectului au fost validate toate cheltuielile salariale și cele aferente utilităților pentru ca la peste 24 de luni de la finalizarea acestuia, aceleași cheltuieli să fie considerate frauduloase. - niciuna dintre cele trei caracteristici ale suspiciunii de nereguli nu subzistă raportat la condițiile din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 875/2011, situațiile menționate în cuprinsul procesului-verbal ca fiind nereguli nu se regăsesc nici măcar în legislația incidentă în vigoare. - se statuează în cuprinsul sentinței faptul că decontarea cheltuielilor generale de administrație fără ca deciziile de alocare proporțională a acestora pe proiect să aibă la bază un calcul just, echitabil și verificabil. Aprecierea este injustă câtă vreme, la momentul implementării proiectului exista un vid de reglementare legală (inclusiv din partea finanțatorului) asupra modului de calcul și decontare a cheltuielilor administrative. - instanța de fond a înlăturat practic concluziile expertizei pe care a încuviințat-o substituind-o cu concluziile procesului-verbal pe care însă expertul contabil prin concluziile sale îi răstoarnă constatările. Așadar, arată recurenta, instanța de fond s-a substituit unui expert deși nu avea calitatea și dreptul să o facă, procedând chiar la a face calcule matematice, încălcându-și în mod grav atribuțiile.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, menținerea sentinței civile nr. 283 din 20 octombrie 2014 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/59/2013 în ceea ce privește respingerea cererii de chemare în judecată privind procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. CNDIPT/OT/7739 din 03 iunie 2013, casarea în parte a hotărârii prin care s-a dispus anularea deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 292 din 19 august 2013 pentru motivul de nelegalitate stipulat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Procedura de filtrare a recursului raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 19.04.2016, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 14.06.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâtului Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Deciziei nr. 292 din 19 august 2013 de soluționare a contestației și a procesului-verbal nr. CNDIPT-OT/7739 din 03 iunie 2013 în integralitate, în sensul desființării și stingerii debitului prevăzut în valoare totală de 131.591,65 lei eliminând toate sumele încadrate în categoria nereguli și pe cale de consecință recalificarea sumelor neeligibile ca fiind eligibile, reparând astfel paguba în sensul stingerii debitului. Prima instanță a admis în parte acțiunea reclamantului Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timiș, a dispus anularea deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 292 din 19 august 2013 emisă de pârâtă, ca fiind nelegală și a respins cererea privind anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. CNDIPT-OT/7739 din 03 iunie 2013. Reclamanta a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Primul motiv de recurs invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. și are în vedere situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părțile să cunoască temeiurile, fundamentele soluției adoptate de judecător, iar instanța de control judiciar să poată aprecia asupra legalității și temeiniciei soluției. Hotărârea poate fi considerată nemotivată atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază cât și atunci când cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura pricinii, care nu au legătură cu procesul respectiv. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Este însă de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în susținerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată. În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este temeinic motivată atât în fapt cât și în drept. Recurenta susține că hotărârea cuprinde motive contradictorii în ceea ce privește respingerea acțiunii relativ la procesul-verbal. Se invocă netemeinicia contestărilor ulterioare, după finalizarea proiectului, a neeligibilității unor cheltuieli precum cele din procesul-verbal, în condițiile în care toate acestea au fost aprobate pe parcursul derulării proiectului. Susținerea este nefondată având în vedere că potrivit art. 2 din contractul de finanțare orice organism abilitat rămâne competent să efectueze verificări asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile și după expirarea perioadei de implementare. Recurenta mai critică argumentarea privind lipsa de importanță a faptului că pârâta nu a instituit o metodă de alocare proporțională a operațiunii pentru eligibilitatea cheltuielilor. Or, astfel cum în mod corect a reținut și prima instanță, organele de control nu au contestat existența unei decizii interne a reprezentantului legal prin care se stabilește procentul de decontare a respectivelor cheltuieli pe categorii ci doar faptul că, potrivit tabelelor centralizatoare inserate în cuprinsul procesului-verbal contestat, procentul de decontare utilizat de reclamant depășește procentul stabilit prin deciziile interne. Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și are în vedere situația în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, prima instanță a aplicat corect dispozițiile legale. Astfel, Proiectul POSDRU/7/2.1/S/4/2531 - „Schemă inovativă pentru tranziția de la școală la viața activă” a fost implementat de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timișoara - în calitate de beneficiar de fonduri nerambursabile, în parteneriat cu Universitatea de Vest din Timișoara, Universitatea Politehnică Timișoara, Universitatea Babeș Bolyai, Camera de Comerț și Industrie Brașov, SC A. SRL, Camera de Comerț și Industrie a Municipiului București și Camera de Comerț, Industrie, Navigație și Agricultură Constanța. În raportul Autorității de Audit nr. 5391 din 11 septembrie 2012 s-au consemnat disfuncționalități cu implicații financiare în cadrul proiectului menționat, între altele, cu privire la decontarea cheltuielilor generale de administrație de către Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timișoara și partenerii, fără ca deciziile de alocare proporțională a acestora pe proiect să aibă la bază un calcul just, echitabil și verificabil. În urma controlului efectuat, s-a constatat că beneficiarul nu a respectat prevederile Dispoziției cu nr. 1 din 07 ianuarie 2009, prin care beneficiarul - C.C.I.A.T. aloca spre decontare pentru cheltuielile aferente serviciului de pază - 20%. În cadrul cererii de rambursare nr. 1 beneficiarul a solicitat spre decontare pentru acest serviciu 100% din c/val. facturii. Susține recurenta că niciuna din caracteristicile suspiciunii de nereguli nu subzistă raportat la condițiile din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 875/2011. Or, în ceea ce privește îndeplinirea condițiilor de existență a neregulii, în raport de abaterile de la legislația aplicabilă în domeniul achizițiilor publice, contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că în speță, instanța de fond a interpretat corect noțiunea de „neregulă” apărută în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, care, potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constă în „orice abatere de la legalitate, neregularitate și/sau conformitate, în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit”. În sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene „abatere” reprezintă „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”. În mod similar, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 „neregularitate” înseamnă „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”. Ceea ce au în comun aceste definiții este existența prejudiciului - produs sau doar potențial - asupra bugetului Uniunii Europene și/sau asupra fondurilor publice naționale aferente, prin acordarea unor finanțări necuvenite. Cum în cadrul contractului de finanțare nr. 126 din 2 decembrie 2008 se prevede la art. 3 că valoarea cheltuielilor generale de administrație va fi acordată în procent de 7% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile, depășirea acestui plafon maxim constituie o nerespectare a cadrului legal incident. Nemulțumirea recurentei sub acest aspect, ca de altfel și celelalte trimiteri făcute în susținerea acestui motiv de recurs cu privire la interpretarea probelor aflate la dosarul cauzei se referă la o pretinsă stabilire greșită a situației de fapt, ca urmare a interpretării eronate a probelor, însă ele nu mai pot face obiect de analiză al instanței de control judiciar, întrucât în recurs sunt analizate strict motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., nu și motive de netemeinicie. O atare soluție se impune având în vedere că scopul recursului este esențialmente de control al legalității hotărârii atacate, ceea ce înseamnă că orice susținere care relevă pretinse erori ale instanței de fond în aprecierea probelor administrate exced analizei instanței de recurs. Noua formulare a textului art. 488 C. proc. civ. accentuează caracterul nedevolutiv al căii extraordinare de atac a recursului, tocmai pentru faptul că părțile au beneficiat de o judecată în primă instanță, finalizată prin configurarea situației de fapt a dosarului pendinte și cu o rezolvare judicioasă a conflictului existent între părțile cu interese contrare. Nu pot fi reținute ca fondate argumentele reclamantei în justificarea temeiniciei și legalității acțiunii formulate, întemeiate pe concluziile expertizei judiciare întocmită în cauză. Mai susține recurenta că expertiza judiciară contabilă dispusă în cauză contrazice în tot aprecierile instanței în ceea ce privește echitabilitatea, justețea și verificabilitatea calculării și decontării cheltuielilor generale de administrație, a deciziilor interne precum și a respectării contractului de finanțare. Expertiza contabilă dispusă potrivit art. 330 alin. (1) C. proc. civ., are rolul de a oferi instanței o opinie de specialitate asupra documentației financiar-contabile supusă analizei, dar concluziile acesteia pot fi înlăturate, motivat, întrucât în aprecierea probelor intervine raționamentul judecătorului, care o poate corela cu toate celelalte probe administrate și o analizează prin prisma normelor juridice aplicabile în materie. Astfel, raportul de expertiză întocmit în cauză nu poate fi apreciat ca fiind concludent în ceea ce privește situația de fapt și de drept, față de cele reținute de instanța de recurs, în raport de toate celelalte probe administrate. Mai mult, cum s-a statuat, atributul aplicării dispozițiilor legale incidente în cauză, revine instanței de judecată, nu expertului. Pârâtul Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic nu a formulat recurs împotriva sentinței, astfel cum s-a precizat și la termenul de judecată din 19.10.2016, însă pe cale de întâmpinare a solicitat casarea în parte a sentinței pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Având în vedere că, potrivit art. 435 alin. (1), hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora, în mod firesc, în condițiile art. 458, căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes. Cum prin sentința civilă nr. 283 din 20 octombrie 2014 a Curții de Apel Timișoara s-a dispus anularea deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 292 din 19 august 2013 emisă de pârâta Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, această parte putea justifica un interes în formularea unei căi de atac împotriva sentinței primei instanțe. În lipsa acestui demers procedural, susținerile intimatei din întâmpinare privind existența unor motive de casare a hotărârii nu pot fi analizate întrucât ar putea conduce la încălcarea principiului non reformatio in pejus. Acest principiu presupune ca părții care a exercitat o cale de atac să nu i se agraveze, prin soluția dată de instanța de control judiciar, situația stabilită prin hotărârea atacată. Cu alte cuvinte, hotărârea atacată poate fi schimbată numai în favoarea părții care a exercitat calea de atac.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Timiș împotriva sentinței civile nr. 283 din 20 octombrie 2014 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.