ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3158/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal la data de 18.04.2014, reclamantul Composesoratul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură anularea adresei nr. x, raportat la anul 2010, ca fiind netemeinică și nelegală, emisă cu exces de putere, prin care pârâții au comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările susmenționate, cu privire la avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anului 2010, cu consecința obligării pârâtului la: plata sumei de 17.875,80 RON reprezentând contravaloarea produselor de masa lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 33,90 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Iezerul Trascău, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamente silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010 și plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 17.875,80 RON, începând cu cel puțin data de 01.04.2014 - data la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite.

Prin sentința civilă nr. 263/2014 din data de 07.11.2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice; s-a respins excepția prematurității cererii invocată de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultura București; s-a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulata de reclamantul Composesoratul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultura București; au fost obligați pârâții să plătească reclamantului suma de 17.875,80 RON compensații bănești reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă de pe suprafața de 33,90 ha, situata în zona de conservare a sitului Natura 2000 Trascău, pentru anul 2010, precum și dobânda aferentă, începând cu data de 01.04.2014 și până la data plății; s-a respins capătul de cerere privind anularea adresei nr. x.

Totodată, au fost obligați pârâții să plătească reclamantului suma de 1.850 RON cheltuieli de judecata.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat recurs, invocând dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii sale de recurs, în esență, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a arătat că în mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei calității sale procesuale pasive.

Astfel, se arată că rezultă din prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 1 alin. (1), art. 6 alin. (2), alin. (6) din H.G. nr. 428/2013 că Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură are calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor, fiind relevante atribuțiile entității în cauză, neavând relevanță faptul că Departamentul se finanțează de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului, întrucât ministrul delegat al Departamentului îndeplinește atribuțiile ordonatorului principal de credite pe acest domeniu.

Un alt viciu al sentinței recurate îl reprezintă omisiunea instanței în a constata faptul că, raportat la momentul la care a fost promovată acțiunea și anul pentru care reclamantul a solicitat acordarea compensațiilor, a intervenit prescripția dreptului material la acțiune.

Pe fondul cauzei, recurentul a susținut că hotărârea a fost pronunțată prin prisma interpretării eronate a normelor de drept material incidente în speța de față, instanța rezumându-se să stabilească faptul că, prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni compensațiile solicitate în temeiul prevederilor Codului silvic.

Or, din cuprinsul Deciziei Comisiei rezultă și cerințele a căror îndeplinire condiționează acordarea compensațiilor, cât și perioada pentru care a fost emisă respectiva decizie.

În acest sens, recurentul a menționat că la rubrica Durată și buget din cuprinsul Deciziei se arată expres că "Schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României".

Or, în speță, Schema nici nu a fost publicată în Monitorul Oficial și nici nu ne aflăm înăuntrul termenului care a expirat la data de 31 decembrie 2013.

Totodată, recurentul susține că, în ceea ce privește justificarea pretențiilor reclamantului, instanța s-a limitat în a califica prematuritatea invocată de pârât ca fiind o apărare de fond, fără a analiza dacă reclamantul a făcut dovada îndeplinirii cerințelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009. În raport cu dispozițiile art. 6 din Anexa nr. 1 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, acordarea eventualelor compensații este condiționată de îndeplinirea anumitor cerințe prevăzute expres de actul normativ, iar în speță, nu au fost depuse documente care să ateste dreptul de proprietate sau dreptul de administrare al reclamantului, care să fundamenteze dreptul de a solicita compensațiile.

De asemenea, conform art. 6 Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009, autoritatea publică teritorială este cea care transmite documentația, completă și aprobată, autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, fiind și singura în măsură să se pronunțe asupra conformității aspectelor solicitate de parte.

Instanța a luat ca fiind corect întocmite centralizatoarele de prețuri întocmite de reclamant doar prin prisma faptului că ele nu au fost contestate de către pârâții din litigiu care oricum nu aveau posibilitatea de a le contesta atât timp cât nu au o astfel de competență în materie, art. 6 lit. e) din Anexa nr. 1 din H.G. nr. 861/2009 fiind explicit în acest sens și stabilind în mod expres că fișa de calcul trebuie "avizată de structurile teritoriale de specialitate din subordinea autorității publice centrale care răspunde de silvicultură".

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 13 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 aprilie 2017, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplinește cerințele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului și apărărilor formulate de intimat, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Referitor la motivul de recurs privind greșita soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, instanța de control judiciar apreciază că nu poate fi primit.

Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între pârât și cel obligat în același raport juridic.

Art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic prevede că sumele pentru acordarea de compensații reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură.

Potrivit art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru ape, păduri și piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, în vigoare la data formulării acțiunii, Departamentul pentru ape, păduri și piscicultură se finanțează de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice.

Totodată, acest act normativ a fost abrogat la data de 23.01.2015, prin H.G. nr. 38/2015 care, la art. 3, prevede că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, recurentul din prezenta cauză, se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru ape, păduri și piscicultură sunt părți.

Menținerea în cauză a ministerului, impunându-se și din perspectiva dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 38/2015.

Referitor la fondul cererii reclamantei și la incidența Normelor Metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, instanța de control judiciar reține că prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Prin Adresa nr. x - fila 15 dosar de fond, Ministerul a comunicat reclamantului faptul că proiectul de hotărâre pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesară acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, se află în circuit de avizare externă.

Se observă astfel că absența normelor metodologice a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, prin adresa contestată s-a comunicat reclamantului imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora.

Așa cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 36/2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță.

Instanța de control judiciar reține, în concordanță cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celor proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009.

Așadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate."

În speță, pentru perioada de referință analizată, sunt relevante dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.

De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control.

În temeiul acestor dispoziții legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.

Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Așa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier.

Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. x, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.

Față de cele arătate mai sus, Înalta Curte constată că excepția prematurității acțiunii este întemeiată și va fi admisă, cu consecința admiterii recursului pârâtului-recurent.

În ceea ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune, fiind o excepție care ține de fondul cauzei și care are caracter subsidiar excepției prematurității acțiunii, în conformitate cu prevederile art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea acestui motiv de recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul Ministerului Apelor și Pădurilor, va casa, în parte, sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca prematur formulată, menținând soluția asupra excepției privind lipsa calității procesuale pasive.

Totodată, dată fiind soluția ce urmează a fi pronunțată, neputându-se reține culpa procesuală a pârâtului, în raport de dispozițiile art. 453 C. proc. civ., urmează a fi respins și capătul de cerere privind acordarea cheltuielilor de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 263 din 7 noiembrie 2014 a Curții de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând, respinge acțiunea introdusă de reclamantul Composesoratul A., ca prematur formulată.

Respinge cererea formulată de reclamantul Composesoratul A. de obligare a pârâților la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Menține soluția instanței de fond privind respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, în prezent Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 octombrie 2017.