ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3143/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Composesoratul Metesana a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, să se dispună:

- anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014 raportat la anul 2010 ca fiind netemeinică și nelegală, emisă cu exces de putere, prin care Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultura le-a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările legate de avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anului 2010;

- obligarea pârâților la plata sumei de 32.343,88 RON reprezentând contravaloarea produselor de masa lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 190,00 ha, situată în zona de conservare totala a Sitului Natura 2000 Trascau în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate în anul 2010 de Ocolul Silvic Alba Iulia și Ocolul Silvic Iezarul Trascau, cu titlu de compensații/despagubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010;

- la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal, începând cel puțin cu data de 01.04.2014, dată la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru ape, păduri și piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite; cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 249 din 27 octombrie 2014 Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014, precum și excepția prescripției dreptului material la acțiune invocate de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură.

Totodată, a respins excepția prematurității acțiunii și excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice.

A fost admisă acțiunea astfel cum a fost precizată, formulată de reclamantul Composesoratul Meteșana, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură.

Au fost obligați pârâții să plătească reclamantului suma de 32.343,88 RON, reprezentând compensații aferente anului 2010 și dobânda aferentă acestei sume începând cu data de 01.04.2014 și până la achitarea integrală a debitului și s-a luat act de renunțarea reclamantului la judecata capătului de cerere privind anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014.

Pârâții au mai fost obligați să plătească reclamantului suma de 4.200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererile de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 249/2014 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia au declarat recurs pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură

Prin recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice s-a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței ce a pronunțat hotărârea.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale pasive este eronată, întrucât, în urma adoptării H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, s-a stabilit că acest departament îndeplinește funcția de autoritate publică centrală în domeniile apelor, pădurilor și pisciculturii.

Atât timp cât silvicultura este doar o ramură a domeniului pădurilor aflată sub autoritatea Departamentului, este evidentă identitatea între sintagma folosită de Codul silvic, de "autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură" și sintagma folosită de H.G. nr. 428/2013, de "autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri și piscicultură", situație de natură a justifica, fără echivoc, atât competența exclusivă a Departamentului în acordarea eventualelor compensații întemeiate pe prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, cât și lipsa calității procesuale pasive a ministerului în prezentul litigiu.

Referitor la excepția prescripției dreptului material la acțiune, în mod greșit instanța de fond a dispus respingerea acesteia.

Dreptul reclamantei de a solicita pretinsele compensații ce consideră că i se cuvin s-a născut la momentul la care s-a terminat anul aferent compensațiilor solicitate (compensațiile fiind acordate anual, potrivit art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008), tot de la acest moment începând să curgă inclusiv termenul de prescripție înăuntrul căruia trebuia să își valorifice eventualele pretenții.

Prin recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură s-a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței recurate și pe cale de consecință trimiterea cauzei spre rejudecare către Tribunalul competent; cu obligarea intimatei - reclamante la acoperirea cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentului dosar.

În susținerea recursului, pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 din C. proc. civ., republicat, formulând, în principal, următoarele critici:

Instanța de fond, în mod greșit, a respins excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Alba Iulia, precum și excepția insuficientei timbrări a cererii.

Astfel, recurentul a susținut că, dat fiind natura despăgubirilor solicitate de reclamantă care încadrează litigiul în categoria acțiunilor de drept comun, prin obiectul cererii fiind reclamate pretenții, fără a se invoca prevederile Legii nr. 554/2004, competența materială de soluționare în primă instanță aparține tribunalului.

A susținut, de asemenea, că în mod greșit judecătorul fondului a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune.

Atâta vreme cât reclamanta pretinde o sumă de bani aferentă anului 2010 prescripțiile începute pentru perioada anterioară datei de 1 octombrie 2011 sunt, în mod evident, supuse dispozițiilor Decretului nr. 167/1958.

A mai arătat recurentul că în prezenta cauză nu există un refuz nejustificat al autorității publice, întrucât nu se poate vorbi de o culpă a instituției publice, atât timp cât nu pot fi avizate și eliberate la plată sume din bugetul instituțiilor publice în lipsa unei metodologii.

Totodată, reclamanta nu a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat, sumele solicitate fiind stabilite fără nicio detaliere concludentă.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursurilor, iar prin încheierea de ședință din data de 18.05.2016, recursurile au fost admise în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursurilor

Înalta Curte, examinând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, constată că sunt fondate recursurile declarate în cauză, în limitele și pentru considerentele ce urmează.

Referitor la motivele de recurs vizând greșita soluționare a excepțiilor necompetenței materiale și insuficientei timbrări a cererii, instanța de control judiciar constată că prima instanță, conform considerentelor încheierii de ședință din 22 septembrie 2014, și-a verificat competența de soluționare a cererii, în conformitate cu dispozițiile art. 131 C. proc. civ., stabilind că îi revine competența materială de soluționare a cererii în temeiul dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul a invocat excepția necompetenței materiale, apreciind că raportul juridic supus judecății este unul de drept civil iar nu de drept administrativ.

Soluția primei instanțe cu privire la competență este corectă, cererea de chemare în judecată referindu-se la un raport de drept administrativ, respectiv la refuzul pârâților de a soluționa cererea administrativă a reclamantei de acordare a compensațiilor, solicitate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2009.

De asemenea, și soluția dată excepției insuficientei timbrări este corectă, cererea fiind timbrată conform prevederilor art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013 care se referă la materia contenciosului administrativ.

Referitor la motivul de recurs invocat de recurentul-pârât Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor), vizând greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui minister, instanța de control judiciar reține că acesta este nefondat.

Într-adevăr, prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, s-a indicat în mod expres faptul că Departamentul anterior arătat are atât calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor cât și pe cea de ordonator principal de credite în acest domeniu.

De asemenea, prin art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor masuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru completarea unor acte normative se prevede că: "Se reorganizează Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin schimbarea denumirii în Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și prin preluarea activității și structurilor de la Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură."

În conformitate cu prevederile alin. (2) ale aceluiași articol, existența Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură a fost prelungită până la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 38/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, care, la art. 3 prevede în mod explicit faptul că: "Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură sunt părți."

Ca atare, recurentul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor are calitate procesuală în cauza de față.

Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune este corectă, față de dispozițiile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009, astfel că, în raport de data solicitării de către reclamantă pe cale administrativă a compensațiilor aferente anului 2010, în cauză nu a fost depășit termenul de prescripție.

În ceea ce privește soluția pronunțată de prima instanță pe fondul cauzei, instanța de control judiciar apreciază întemeiate criticile formulate de recurenții-pârâți.

Astfel, prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

Or, absența normelor metodologice anterior menționate a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, în speță.

Așa cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță.

În concordanță cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, instanța de control judiciar reține că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile Anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."

Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control.

În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.

Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare Decizia Comisiei Europene), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.

Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Ca atare, așa cum s-a statuat prin Decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosar nr. x/2015, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate de pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, și casarea în parte a sentinței atacate, în sensul că va respinge, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul Composesoratul Metesana.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură împotriva sentinței nr. 249 din 27 octombrie 2014 a Curții de Apel Alba-Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și respinge acțiunea formulată de reclamantul Composesoratul Metesana, ca nefondată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate privind soluționarea excepțiilor.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 noiembrie 2016.