Decizia nr. 410/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 18.04.2014, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, prin Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, anularea adresei x/01.04.2014 raportat la anul 2010, ca fiind netemeinică și nelegală, emisă cu exces de putere, prin care pârâtul a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările sus-menționate, cu pricire la avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anului 2010, cu consecința obligării pârâtului la: - plata sumei de 7.897,54 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de pădure de 31,20 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Alba Iulia până la data de 31.03.2010 și de Ocolul Silvic Iezerul Trascău din data de 01.04.2010 până în prezent, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamente silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010; - plata dobânzilor calculate asupra debitului principal începând cu cel puțin data de 01.04.2014 - data la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care M.M.S.C. prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 197 din data de 19 septembrie 2014 Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, a respins excepția prematurității acțiunii invocată de către același pârât, a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, din cadrul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și, în consecință: - a anulat adresa nr. x emisă de către pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, din cadrul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice; - a obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 7.897,54 RON cu titlu de ajutoare pentru compensații aferente anului 2010, precum și dobânda legală aferentă acestui debit, începând cu data de 10.02.2014 și până la achitarea integrală a debitului, obligând pârâții să plătească reclamantului și suma de 1.850 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice) și Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, ambii criticând-o pentru nelegalitate și, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea căii de atac și casarea hotărârii . În raport de reorganizarea ministerului recurent și de încetarea existenței Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, activitatea și structurile acestuia fiind preluate conform H.G. nr. 38/2015, instanța de control judiciar a apreciat că este învestită cu soluționarea unei singure căi de atac, în care sunt absorbite și criticile formulate de fostul D.A.P.P., sentința fiind combătută sub următoarele aspecte: Instanța de fond a reținut, în mod nelegal, calitatea procesuală pasivă a M.M.S.C., în condițiile în care nu există identitate între minister și autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură având personalitate juridică proprie, precum și atribuții distincte. Recurentul critică și soluția pronunțată asupra excepției prematurității acțiunii, apreciind că procedura pentru acordarea alocațiilor bugetare prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic nu a fost îndeplinită, iar plata compensațiilor este condiționată atât de primirea Deciziei Comisiei Europene nr. C (2012) 51666 final/19.07.2012, cât și de publicarea Hotărârii Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase. În același timp, suma acordată cu titlu de compensații a fost calculată în mod subiectiv de către reclamant și au fost eludate anumite etape din procedura de acordare a compensațiilor, reclamantul neîntocmind documentația cerută de art. 6 din Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009, la dosar neregăsindu-se nici măcar documente care să ateste dreptul de proprietate sau copie a contractului de administrare, care să ateste dreptul părții de a solicita astfel de compensații. În ceea ce privește capătul de cerere vizând anularea adresei nr. x, se arată că acesta este inadmisibil, întrucât adresa nu reprezintă un refuz de acordare a compensațiilor, ci o informare a petentului despre cadrul legal în care aceste compensații se pot acorda și nu poate fi considerată un act administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004. O ultimă critică adusă sentinței instanței de fond a vizat modul de calcul al despăgubirilor acordate reclamantului, recurentul apreciind că pentru acțiunile având ca temei refuzul nejustificat al autorității nu se pot solicita dobânzi decât cel mult de la data la care, prin sentință, s-ar hotărî că există o despăgubire de plătit și cuantumul acesteia, întrucât până la data pronunțării sentinței nu exista o creanță certă, lichidă și exigibilă, pentru a se pretinde plata unei dobânzi legale. Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ. Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare și nici punct de vedere referitor la raportul asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din 13 octombrie 2016, Completul de filtru a admis în principiu recursul declarat și a stabilit ca soluționarea acestuia să se realizeze în condițiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele ce urmează: Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea comună reprezentată de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, refuzul exprimat de Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură prin adresa nr. x, solicitând recunoașterea dreptului său la plata compensațiilor aferente anului 2010 pentru restricțiile pe care le-a suportat ca efect al includerii suprafeței de pădure de 31,20 ha, proprietatea sa, în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău, tipul funcțional T2. Curtea de apel a admis acțiunea reclamantului, apreciind că există un cadru normativ care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată, iar Decizia Comisiei Europene nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 a fost în favoarea acordării ajutoarelor de stat persoanelor care dețin păduri incluse în T1 și T2 din cadrul Siturilor Natura 2000. Ulterior pronunțării sentinței instanței de fond, problema de drept analizată, rezolvată neunitar de instanțele judecătorești, inclusiv Î.C.C.J., a fost tranșată prin Decizia nr. 36/23 noiembrie 2015 a Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul oficial, Partea I nr. 107 din 11.02.2016, în sensul că: "Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010." Prin urmare, începând cu 1 ianuarie 2010, acordarea compensațiilor în discuție reclamă în mod obligatoriu adoptarea de către legiuitorul delegat a unei hotărâri pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță europeană Natura 2000. Or, absența normelor metodologice anterior menționate a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, prin adresa contestată comunicându-se reclamantului imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora. Din cuprinsul corespondenței dintre părți și din adresa nr. x, se poate observa că Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a comunicat faptul că proiectul de hotărâre pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesară acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, se află în circuit de avizare externă. Astfel cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță. Instanța de control judiciar reține că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006) și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1), (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010-2013), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. La pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor", la pct. 6 este precizat cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier. Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea. În aceste coordonate, devine fondat motivul de recurs referitor la prematuritatea solicitării de acordare a compensațiilor. De asemenea, Înalta Curte constată că sunt fondate și argumentele recurentului în sensul inadmisibilității capătului de cerere vizând anularea adresei nr. x, întrucât adresa menționată nu reprezintă un veritabil act administrativ în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, nu este emisă în organizarea sau executarea în concret a legii, cuprinzând doar o informare a reclamantului despre cadrul legal în care pot fi acordate compensațiile solicitate. Celelalte argumente formulate în prezenta cale de atac sunt nefondate. Astfel, este nefondat motivul de recurs vizând respingerea de către prima instanță a excepției lipsei calității procesuale pasive a ministerului pârât. Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între pârât și cel obligat în același raport juridic. În conformitate cu prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, sumele pentru acordarea de compensații reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură. În acest sens, la data formulării acțiunii, erau dispozițiile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru ape, păduri și piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, potrivit cărora Departamentul pentru ape, păduri și piscicultură se finanțează de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice. Prin urmare, nu se poate reține că doar departamentul ar avea calitate procesuală pasivă în cauză, în raport de împrejurarea că acesta nu are buget propriu pentru sumele privind compensațiile și, implicit, calitatea de ordonator principal de credite, astfel că se justifică chemarea în judecată a ambelor autorități. De altfel, aceste aspecte sunt întărite de faptul că, la data de 23.01.2015, H.G. nr. 428/2013 a fost abrogată prin H.G. nr. 38/2015. În prezent, potrivit art. 3 din H.G. nr. 38/2015, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru ape, păduri și piscicultură sunt părți. Mai mult, menținerea în cauză se impune și din perspectiva dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 38/2015. Prin urmare, ministerul menționat este implicat în raportul juridic generat de problema sumelor pentru acordarea compensațiilor, având, deci, calitate procesuală pasivă în cauză. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite excepția prematurității acțiunii și va respinge capătul de cerere privind acordarea compensațiilor, ca prematur formulat, va admite excepția inadmisibilității și va respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea adresei nr. x emisă de către pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, menținând dispozițiile sentinței recurate doar cu privire la soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive.