Decizia nr. 552/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 31/2015 a Curții de Apel Constanța

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 09 decembrie 2014, pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. SA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, precum și cu conducătorii celor două autorități publice - B. și C., a solicitat: aplicarea în sarcina conducătorilor celor două autorități publice a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru fiecare, cu începere de la data comunicării încheierii și până la data executării dispozițiilor Sentinței civile nr. 69/2011, pronunțată în Dosarul nr. x/36/2008 al Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, definitivă; acordarea către reclamantă a unor penalități, în cuantumul procentual minim, indicat de prevederile art. 905 C. proc. civ. Prin cererea precizatoare depusă la dosar la data de 13 martie 2015, reclamanta a precizat că înțelege să se judece în contradictoriu cu pârâta D., în calitate de conducător al Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor (fostul Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice).

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 31 din 6 iulie 2015, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes și excepția lipsei de obiect, invocate de pârâți, a admis în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. SA în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, D. și C., a aplicat pârâților C. și D., o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la data comunicării hotărârii și până la data executării (pentru fiecare) și a obligat pârâții C. și D. la plata către reclamantă a unor penalități de 100 lei/zi întârziere pentru fiecare, de la data comunicării hotărârii și până la data executării. Prin aceeași sentință, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

Cererile de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 31 din 6 iulie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții C. - prim-ministru al Guvernului României, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și D. - ministrul Mediului, Apelor și Pădurilor. 3.1. Pârâtul C. - prim-ministru al Guvernului României, și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea sentinței atacate, și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiate. În susținerea recursului, pârâtul a arătat că instanța de fond nu a procedat la determinarea certă a obligațiilor pe care le au pârâții în legătură cu executarea Sentinței civile nr. 69/2011, caz în care, ar fi observat că îndeplinirea obligațiilor de către Guvernul României era condiționată, intrinsec, de îndeplinirea prealabilă a obligației de către Ministerul Mediului, autoritate de specialitate care avea mijloacele de a analiza și elabora actul administrativ privind reglementarea situației supuse discuției, care ulterior urma să fie supus aprobării, în ședința de Guvern. Guvernul României, la cererea reclamantei, a solicitat Ministerului Mediului, în mod repetat, găsirea unei soluții de stingere a obligației, motiv pentru care, sancțiunea amenzii aplicată conducătorului autorității publice centrale apare ca injustă și nelegală, întrucât nu există elementul culpei/vinovăției. Într-o altă critică, recurentul-pârât a susținut că legea prevede că amenda se aplică conducătorului autorității publice obligate, iar Guvernul României este un organ colegial, fără personalitate juridică și patrimoniu propriu, astfel încât, despăgubirea reclamantei din bugetul acestei autorități este irealizabilă, Guvernul nedispunând de buget propriu. De asemenea, neexecutarea hotărârii se datorează și culpei reclamantei, care a inițiat demersurile de executare silită cu întârziere. Recurentul-pârât a mai arătat că solicitarea de aplicare a amenzii și penalităților de întârziere pentru imposibilitatea de executare a hotărârii judecătorești, începând cu data comunicării hotărârii, nu poate fi primită, cu atât mai mult cu cât, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 905 C. proc. civ. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat stabilirea acestor măsuri pentru un interval de timp ce excede sferei de aplicabilitate a H.G. nr. 60/2008, ipoteză în care, cererea de chemare în judecată este nefondată. Mai mult, solicitarea reclamantei este neîntemeiată, având în vedere că: nu a fost dovedită existența efectivă și certă a pretinsului prejudiciu generat de neexecutarea hotărârii, nu a fost dovedită îndeplinirea obligațiilor ce reveneau reclamantei, nu s-a dovedit că reclamanta a comercializat sau ar fi reușit să comercializeze certificatele deja alocate, nu s-a dovedit legătura de cauzalitate între pretinsul refuz de neexecutare a Sentinței civile nr. 69/2011 și pretinsul prejudiciu și nu s-a dovedit culpa Guvernului în neexecutarea sentinței în cauză. 3.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, (astfel cum s-a reținut prin concluziile raportului întocmit în procedura de filtru), solicitându-se casarea, în parte, a sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiate. Recurentul-pârât a susținut, în esență, că actualul ministru al Mediului, Apelor și Pădurilor, D., a fost numit în această funcție începând cu data de 17 decembrie 2014, iar de la acel moment a întreprins toate demersurile necesare punerii în aplicare a hotărârii judecătorești. Urmare a acestor demersuri, a fost îndeplinită obligația stabilită prin Sentința civilă nr. 69/2011, fiind aprobată și publicată în M. Of. nr. 569 din 29 iulie 2015, Hotărârea Guvernului nr. 611 din 28 iulie 2015 pentru modificarea pct. 8.2 nr. 149 din Planul național de alocare privind certificatele de emisii de gaze cu efect de seră pentru perioadele 2007 și 2008 - 2012, aprobat prin H.G. nr. 60/2008. 3.3. Recursul declarat de pârâta D. - ministrul Mediului, Apelor și Pădurilor, s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat (astfel cum s-a reținut prin concluziile raportului întocmit în procedura de filtru), solicitându-se casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiate. Recurenta-pârâtă a criticat formalitatea motivării hotărârii, arătând că instanța de fond a reținut incidența dispozițiilor art. 24 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 905 C. proc. civ., fără a face aplicarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004. Recurenta-pârâtă a mai învederat faptul că a fost îndeplinită obligația stabilită prin Sentința civilă nr. 69/2011, fiind aprobată și publicată în M. Of. nr. 569 din 29 iulie 2015, Hotărârea de Guvern nr. 611 din 28 iulie 2015 pentru modificarea pct. 8.2 nr. 149, din Planul național de alocare privind certificatele de emisii de gaze cu efect de seră pentru perioadele 2007 și 2008 - 2012, aprobat prin H.G. nr. 60/2008.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimata-reclamantă A. SA a invocat, în principal, excepția lipsei de interes a recursurilor, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Procedura de soluționare a recursurilor 5.1. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 05 aprilie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 01 noiembrie 2017, constatând că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a cererilor de recurs. Prin aceeași încheiere, Înalta Curte a luat act de transmiterea calității procesuale pasive de la Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la Ministerul Mediului, în raport de dispozițiile art. 14 din O.U.G. nr. 1/2017. II. Soluția instanței de recurs 1. Examinând cererea de suspendare a judecării cauzei, formulată de recurentul-pârât Ministerul Mediului, în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte reține următoarele: În cauza care formează obiectul dosarului nr. x/36/2013*, înregistrat pe rolul Curții de Apel Constanța, în etapa rejudecării, reclamanta A. SA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, a solicitat obligarea pârâților la plata unei despăgubiri în sumă de 160.554.332 lei, reprezentând despăgubirea cuvenită pentru repararea prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ anulat și prin neexecutarea întocmai a obligațiilor stabilite conform Sentinței civile nr. 69 din 28 februarie 2011 a Curții de Apel Constanța, irevocabilă, invocând în drept dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004. Instanța de control judiciar reține că dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., republicat, acordă posibilitatea instanței de judecată să decidă asupra oportunității suspendării judecării cauzei, în vederea unei bune administrări a actului de justiție, însă, în speță, nu este incidentă ipoteza prevăzută de acest text de lege pentru suspendarea facultativă, întrucât soluția care urmează a se pronunța definitiv în Dosarul nr. x/36/2013*, nu are nicio influență asupra dezlegării prezentului litigiu, în care problema de drept în discuție o constituie aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca urmare a neexecutării obligațiilor stabilite conform Sentinței civile nr. 69 din 28 februarie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, irevocabilă. 2. În conformitate cu dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., republicat, analizând, cu prioritate, excepția lipsei de interes invocată de intimata-reclamantă în ceea ce privește recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Înalta Curte apreciază că este întemeiată, constatând că prin sentința atacată a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă în contradictoriu cu acest pârât. Or, conform dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., republicat, una din condițiile necesare pentru existența dreptului la acțiune este cea privind interesul de a promova acțiunea, condiție generală care vizează orice cerere formulată în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării căilor de atac. Cum în cauză, interesul pârâtului Ministerul Mediului de a exercita recurs împotriva Sentinței civile nr. 31/2015, prin care s-a respins acțiunea în contencios administrativ promovată de reclamantă în contradictoriu cu acest pârât, nu mai este actual, Înalta Curte va admite excepția lipsei de interes, cu consecința respingerii recursului declarat de pârâtul Ministerul Mediului, ca lipsit de interes. Referitor la susținerile intimatei-reclamante vizând excepția lipsei de interes în privința recursurilor declarate de pârâții C. - prim-ministru al Guvernului României și D. - ministrul Mediului, instanța de control judiciar apreciază că aspectele invocate de intimată vizând adoptarea H.G. nr. 611/2015, nu constituie argumente în susținerea excepției în discuție, ci apărări pe fondul cauzei, care urmează a fi avute în vedere la analiza motivelor de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți. 3. Pe fondul cauzei, examinând actele dosarului și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâții C. - prim-ministru al Guvernului României și D. - ministrul Mediului, sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce urmează. 3.1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu preliminar, se constată că, deși a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, recurenta-pârâtă D. - ministrul Mediului, a expus critici care se încadrează în ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care, sentința atacată va fi analizată numai din perspectiva acestor ultime motive de casare, aspect reținut și prin raportul întocmit în procedura de filtru, în temeiul art. 493 alin. (2) C. proc. civ., republicat. Examinând criticile formulate de recurenta-pârâtă D. - ministrul Mediului, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte apreciază că acestea sunt neîntemeiate. Hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți. Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele care au format convingerea primei instanțe cu privire la soluția pronunțată, aceste argumente, prezentate într-o manieră concisă și clară, raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile părților și la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. Din parcurgerea considerentelor sentinței atacate rezultă că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor formulate de părți pe parcursul procesului, înlăturând, motivat, apărările prezentate de pârâți în combaterea temeiniciei cererii de chemare în judecată, context în care, faptul că prima instanță nu a analizat fiecare susținere formulată de pârâta D. - ministrul Mediului sau a grupat aceste apărări pentru a răspunde prin considerente comune, nu echivalează cu nemotivarea hotărârii. Instanța de control judiciar apreciază că motivarea clară și accesibilă a primei instanțe răspunde și exigențelor impuse de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-și motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligației de motivare putând să varieze în funcție de natura deciziei și trebuind analizată în lumina circumstanțelor fiecărei spețe (Hotărârea din 9 decembrie 1994, în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005, în cauza Albina contra României). În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, întrucât din analiza cererilor de recurs formulate de pârâții C. - prim-ministru al Guvernului României și D. - ministrul Mediului, rezultă că acestea conțin critici similare, instanța de control judiciar va proceda la examinarea în mod unitar a ambelor recursuri. La pronunțarea soluției de admitere, în parte, a cererii de chemare în judecată, prima instanță a reținut incidența în cauză a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, apreciind că, prin raportare la dispozitivul titlului executoriu (Sentința civilă nr. 69 din 28 februarie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Constanța în Dosarul nr. x/36/3008, rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 4.399 din 30 octombrie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), pârâții nu și-au îndeplinit obligațiile stabilite în sarcina lor și nu se justifică întârzierea în executarea titlului executoriu. Înalta Curte reține că prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004 instituie, pe de o parte, un mijloc de constrângere a autorității publice pentru executarea obligațiilor stabilite în sarcina sa, și de altă parte, reglementează o formă de răspundere juridică, drept sancțiune a atitudinii de pasivitate manifestate de autoritatea publică și de conducătorul acesteia. Prin Decizia nr. 1.566/2009, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, stabilind că aplicarea amenzii prevăzute de acest text de lege este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. Instanța de control judiciar constată că, în cauză, în ședința de Guvern din data de 28 iulie 2015, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, reprezentat prin D. - ministru, a înaintat propunerea de Hotărâre a Guvernului pentru modificarea pct. 8.2 poziția nr. 149, din Planul național de alocare privind certificatele de emisii de gaze cu efect de seră pentru perioadele 2007 și 2008 - 2012, aprobat prin H.G. nr. 60/2008, conform dispozițiilor Sentinței civile nr. 69/2011, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 4399/2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Hotărârea de guvern a fost aprobată în ședința din 28 iulie 2015 și publicată în M. Of. nr. 569 din data de 29 iulie 2015, cu nr. 611/2015, sub titlul "Hotărâre pentru modificarea pct. 8.2 nr. 149 din Planul național de alocare privind certificatele de emisii de gaze cu efect de seră pentru perioadele 2007 și 2008 - 2012, aprobat prin H.G. nr. 60/2008." Conform prevederilor acestui act normativ, se modifică pct. 8.2 poziția nr. 149 din Planul național de alocare privind certificatele de emisii de gaze cu efect de seră pentru perioadele 2007 și 2008 - 2012, în sensul alocării către intimata-reclamantă A. SA a unui număr de 5.956.405 certificate. Înalta Curte reține că răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, funcționează ca un mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii, ca garanție a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligație. Prin reglementare, caracter și scop, acestea presupun, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește sancționarea conducătorului autorității publice. Or, în speță, deși punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior pronunțării sentinței recurate, obligația a fost îndeplinită anterior judecării prezentei căi de atac, context în care, caracterul de mijloc de constrângere al dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, nu mai subzistă. În raport de aspectele reținute anterior, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurenții-pârâți, vizând lipsa de temeinicie a cererii deduse judecății. 3.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate de pârâții C. - prim-ministru al Guvernului României și D. - ministrul Mediului, casarea în parte a sentinței atacate și rejudecând cauza, va respinge, ca neîntemeiată, cererea îndreptată împotriva acestor pârâți, urmând a menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.