ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3334/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 17 iunie 2014, reclamantul Primarul Municipiului Buzău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, anularea Hotărârii nr. 251 din 30 aprilie 2014 emisă de pârât, în ceea ce privește amenda de 2.000 RON stabilită în sarcina sa.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 271 din 17 decembrie 2014, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea reclamantului, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul Primarul Municipiului Buzău a formulat recurs, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., casarea hotărârii recurate și, rejudecând în fond litigiul, admiterea acțiunii cu consecința anulării Hotărârii nr. 251 din 30 aprilie 2014 pronunțate de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării prin care a fost sancționat cu amendă contravențională în cuantum de 2.000 RON, pentru neasigurarea condițiilor de transport în comun a persoanelor cu dizabilități locomotorii. Sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond și-a depășit atribuțiile puterii judecătorești, întrucât a dat o altă interpretare, prin adăugarea de elemente noi, la conținutul adresei CNCD nr. 6626 din 17 octombrie 2013. Această adresă este destinată Primarului municipiului Buzău, nu către toți primarii de municipii de reședință de județ, cum eronat a motivat instanța, și nu conține nicio referire la data de 6 martie 2014. Prin intermediul acestei adrese, CNCD a solicitat reclamantului informații legate de "...o situație statistică din municipiul Buzău...". Astfel, deși instanța a reținut că toate părțile au fost citate pentru data de 6.03.2014 la sediul CNCD, recurentul-reclamant a combătut această reținere, invocând o lipsă totală a citării pentru termenul menționat, prin intermediul unei citații care să conțină elementele prevăzute la art. 16 din Ordinul CNCD nr. 144/2008. Dacă în procedura civilă este obligatoriu ca citația să aibă un anumit conținut (în caz contrar fiind aplicabilă sancțiunea nulității), în mod similar, este obligatoriu ca citațiile emise de autoritățile cu atribuții administrativ-jurisdicționale să fie făcute sub aceeași formă. Totodată, recurentul-reclamant a susținut că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești și atunci când a reținut că hotărârea contestată a fost adoptată la aproximativ doi ani de la data înregistrării dosarului pe rolul CNCD motivat de complexitatea verificărilor efectuate. Indiferent de natura juridică a termenului în discuție - de recomandare -, soluționarea cauzei trebuia să fie în acord cu principiul celerității, stipulat la art. 3 lit. b) din Ordinul nr. 144/2008. Circumscris motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocând considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1096/2008, recurentul reclamant a arătat că instanța de fond nu a expus considerente referitoare la modalitatea de desfășurare a procedurii de la data la care unul din membrii CNCD a discutat cu o persoană cu dizabilități din Municipiul Târgu-Mureș și până la data la care a fost adoptată hotărârea contestată. În privința motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a criticat hotărârea instanței de fond cu privire la excepția lipsei calității de reclamat (contravenient), apreciind că motivarea este greșită, întrucât instanța a aplicat eronat normele de drept material la competențele autorităților deliberative și executive ale administrației publice locale. În ceea ce privește autoritatea publică cu atribuții de a asigura serviciul public de transport, potrivit Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 92/2007, aceasta este consiliul local, primarului revenindu-i doar obligația de a duce la îndeplinire hotărârea adoptată de consiliul local. În ceea ce privește prevederile Legii speciale nr. 448/2006, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a lor, întrucât, potrivit acestui act normativ, operatorii privați trebuie să dispună de cel puțin un mijloc de transport adaptat. Or, contrar legii, intimatul CNCD a impus prin recomandarea de la pct. 5.28 din hotărâre, ca toate mijloacele de transport să fie adaptate, iar primarii să nu încheie contracte decât cu operatori privați. În materia transportului public de persoane, legea specială, care se aplică cu prioritate, este Legea nr. 92/2007. La aceasta se mai poate adăuga și Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice, O.U.G. nr. 109/2006 privind transporturile rutiere, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 102/2006, cu modificările și completările sale ulterioare. Având în vedere aceste acte normative, instanța de fond trebuia să înlăture recomandarea excesivă și abuzivă a intimatului CNCD, însă, în mod neîntemeiat, a conchis asura existenței discriminării în raport de "obligațiile impuse de Legea nr. 448/2006".

Apărările intimatului Prin întâmpinare, intimatul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a solicitat respingerea ca nefondat a recursului și menținerea sentinței civile recurate, ca fiind temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 decembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen pentru judecarea în fond. 5.2 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 5.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante În cadrul motivului de recurs, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul a apreciat că depășirea atribuțiilor puterii judecătorești a avut loc prin faptul că instanța de fond a dat o altă interpretare și a adăugat elemente noi adresei CNCD nr. 6626 din 17 octombrie 2013, respectiv instanța ar fi apreciat că, citarea părților pentru termenul din 6.03.2014 la sediul CNCD, s-a realizat prin această adresă. Or, acest act nu reprezintă o citație, atât din punct de vedere al conținutului, cât și al formei, iar ceea ce a invocat reclamantul este lipsa totală a citării pentru termenul menționat. În raport de criticile recurentului, instanța de recurs constată că acestea nu vizează o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, deoarece judecătorul a apreciat corect asupra solicitării reclamantului și limitelor învestirii. Astfel, ceea ce a criticat reclamantul în fața instanței de fond a fost o încălcare a dreptului său la apărare, prin raportare la dispozițiile art. 38 alin. (1) din Ordinul nr. 144/2008, potrivit cărora "reclamantului i se comunică copii de pe petiție, precizându-se că se depune la dosar punctul său de vedere cu privire la obiectul petiției", iar nu o lipsă totală a citării părților pentru termenul din 6.03.2014. În aprecierea ca nefondată a criticii reclamantului pe aspectul încălcării dreptului său la apărare, instanța a redat art. 3.8. și 3.9. din conținutul hotărârii atacate, unde se arată că " La data de 17.10.2013 au fost solicitate informații de la toate municipiile reședință de județ asupra situației statistice privind numărul total al mijloacelor de transport în comun și numărul mijloacelor de transport în comun adaptate pentru nevoile persoanelor cu dizabilități (3.8.). Toate părțile au fost citate pentru data de 06.03.2014 la sediul C.N.C.D. (3.9)". Prin adresa din 17 octombrie 2013, CNCD a solicitat reclamantului informațiile menționate la pct. 3.8 din hotărâre, iar reclamantul a comunicat un răspuns la data de 19.11.2013, atașat la fila 9 din dosarul de fond, depus chiar de acesta odată cu cererea de chemare în judecată. Pe de altă parte, se constată că reclamantul din prezenta cauză a fost citat pentru termenul din 06.03.2014, potrivit citației emisă de CNCD în data de 19.02.2013 sub nr. x și înregistrată la reclamant sub nr. x din 21 februarie 2014, citația regăsindu-se atașată la filele 101-102 din dosarul de fond. Susținerile recurentului nu înseamnă depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, ci chiar o manifestare a acestor atribuții. Nu se poate aprecia că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești sau că a adăugat la lege, nici atunci când a reținut că hotărârea atacată a fost adoptată la aproximativ doi ani de la data înregistrării dosarului pe rolul CNCD. Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat cauza și s-a pronunțat ținând cont de complexitatea verificărilor efectuate în cauză (inițial autosesizarea a vizat primarul unui municipiu și ulterior s-a extins asupra tuturor primarilor din municipiul reședință de județ), fără a depăși limitele și atribuțiile conferite de normele legale aplicabile. Prin urmare, criticile recurentului sunt nefondate și nu constituie un veritabil motiv de casare al sentinței atacate, în sensul prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument, în speță, că instanța nu a expus considerente referitoare la modalitatea de desfășurare a procedurii de la data la care unul din membrii CNCD a discutat cu o persoană cu dizabilități din Municipiul Târgu-Mureș și până la data la care a fost adoptată hotărârea contestată. În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt cât și în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident. Criticile din recurs se subsumează motivului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prima critică se referă la lipsa de identitate între autorul faptei contravenționale și persoana care a fost sancționată, având în vedere împrejurarea că recurentul-reclamant nu este autoritatea administrației publice locale printre ale cărei atribuții se numără aceea de a asigura serviciul public de transport, ci această atribuție se exercită de Consiliul Local al Municipiului Buzău. Aceste argumente au fost în mod legal înlăturate de către prima instanță. Primarul, ca autoritate executivă a administrației publice locale, în conformitate cu prevederile coroborate ale art. 22 din Legea nr. 448/2006 și art. 23, art. 63 alin. (1) lit. d), alin. (5) lit. a) și c) din Legea nr. 215/2001, are atribuții referitoare la serviciul public de transport public local, care trebuie asigurat cetățenilor. Prin a doua critică se susține că nu există o faptă care să constituie discrimare, întrucât reclamantul a respectat în întregime obligațiile impuse de prevederile cadrului normativ incident, respectiv în întreg municipiul Buzău se efectuează transport public de persoane cu mijloace de transport adaptate. Potrivit Legii nr. 448/2006, operatorii privați trebuie să dispună de cel puțin un mijloc de transport adaptat. Prin recomandarea de la pct. 5.28 din hotărâre, intimatul CNCD a impus ca toate mijloacele de transport să fie adaptate, iar primarii să nu încheie contracte decât cu operatori privați. Instanța de fond a făcut o greșită aplicare a acestui act normativ, întrucât trebuia să înlăture recomandarea excesivă și abuzivă a intimatului CNCD. Înalta Curte constată că susținerile recurentului sunt nefondate. Raportat la situația de fapt rezultată din probele administrate, instanța a aplicat în mod corect normele de drept material incidente. Prin Hotărârea CNCD nr. 251 din 30 aprilie 2014 s-a constatat neasigurarea condițiilor de transport local, prin mijloace de trasnsport în comun, a persoanelor cu dizabilități locomototii, încălcarea dreptului la demnitate prin modul în care persoanele cu dizabilități locomotorii sunt obligate să utilizeze transportul în comun în municipii, reședințe de județ, neluarea unei măsuri concrete pentru facilitatea persoanelor cu dizabilități locomotorii la transportul local. Prevederile relevante din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap sunt următoarele: Art. 9 alin. (1) lit. b), (1) Pentru protecția sănătății fizice și mentale a persoanelor cu handicap, autoritățile publice au obligația să ia următoarele măsuri specifice: (…) b) să creeze condiții de disponibilitate, respectiv de transport, infrastructură, rețele de comunicare, a serviciilor medicale și sociomedicale; Art. 22, Autoritățile administrației publice locale au obligația să ia următoarele măsuri specifice în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu handicap: a) să achiziționeze mijloace de transport în comun adaptate; b) să adapteze mijloacele de transport în comun aflate în circulație în limitele tehnice posibile, conform reglementărilor în vigoare; c) să realizeze, în colaborare ori în parteneriat cu persoanele juridice, publice sau private, programe de transport al persoanelor cu handicap. Art. 64, (1) Pentru a facilita accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la transport și călătorie, până la 31 decembrie 2010, autoritățile administrației publice locale au obligația să ia măsuri pentru: a) adaptarea tuturor mijloacelor de transport în comun aflate în circulație;(…) Prevederile relevante din Legea nr. 221/2010 pentru ratificarea Convenției privind drepturile persoanelor cu dizabilități, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 13 decembrie 2006, deschisă spre semnare la 30 martie 2007 și semnată de România la 26 septembrie 2007, sunt următoarele: Art. 9 Accesibilitate 1. Pentru a da persoanelor cu dizabilități posibilitatea să trăiască independent și să participe pe deplin la toate aspectele vieții, statele părți vor lua măsurile adecvate pentru a asigura acestor persoane accesul, în condiții de egalitate cu ceilalți, la mediul fizic, la transport, informație și mijloace de comunicare, inclusiv la tehnologiile și sistemele informatice și de comunicații și la alte facilități și servicii deschise sau furnizate publicului, atât în zonele urbane, cât și rurale. Aceste măsuri, care includ identificarea și eliminarea obstacolelor și barierelor față de accesul deplin, trebuie aplicate, printre altele, la: a) clădiri, drumuri, mijloace de transport și alte facilități interioare sau exterioare, inclusiv școli, locuințe, unități medicale și locuri de muncă; b) serviciile de informare, comunicații și de altă natură, inclusiv serviciile electronice și de urgență.(…) Art. 19 Viață independentă și integrare în comunitate: Statele părți la prezenta convenție recunosc dreptul egal al tuturor persoanelor cu dizabilități de a trăi în comunitate, cu șanse egale cu ale celorlalți, și vor lua măsuri eficiente și adecvate pentru a se asigura că persoanele cu dizabilități se bucură pe deplin de acest drept și de deplina integrare în comunitate și participare la viața acesteia, inclusiv asigurându-se că:(…) c) serviciile și facilitățile comunitare pentru populație în general sunt disponibile în aceeași măsură persoanelor cu dizabilități și răspund nevoilor acestora. Art. 20 Mobilitatea personală: Statele părți vor lua măsuri eficiente pentru a asigura o mobilitate personală, în cel mai înalt grad posibil de independență, a persoanelor cu dizabilități, inclusiv prin: a) facilitarea mobilității persoanelor cu dizabilități în modul și în momentul alese de acestea și la un cost accesibil; b) facilitarea accesului persoanelor cu dizabilități la mijloace, dispozitive de mobilitate, tehnologii de asistare și forme active de asistență și de intermediere de calitate, inclusiv prin punerea acestora la dispoziția lor, la un cost accesibil; c) furnizarea de formare pentru dezvoltarea de abilități de mobilitate a persoanelor cu dizabilități și pentru personalul specializat care lucrează cu persoanele cu dizabilități; d) încurajarea entităților care produc dispozitive de sprijin pentru mobilitate, dispozitive și tehnologii de asistare să țină cont de toate aspectele legate de mobilitatea persoanelor cu dizabilități. Raportat la aceste prevederi legale coroborate, rezultă că autorităților administrației publice locale le revine obligația de a asigura accesul nediscriminatoriu, în condiții de egalitate cu ceilalți, la serviciul de transport public local, pentru această categorie de utilizatori, respectiv obligația de a lua măsurile specifice prevăzute de art. 22 din Legea nr. 488/2006, în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu dizabilități, care să conducă la asigurarea utilizării de către aceaste persoane a tuturor mijloacelor de transport în comun local. Întrucât în cazul municipiului Buzău numai o parte dintre mijloacele de transport pot fi folosite de persoanele cu dizabilități, în mod corect Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a reținut în sarcina reclamantului un comportament pasiv care, prin efectele lui, defavorizează nejustificat categoria persoanelor cu dizabilități locomotorii. În acest sens a avut în vedere că la nivelul municipiului Buzău există și 50 de operatori privați cu microbuze, iar niciunul dintre acestea nu este adaptat persoanelor cu dizabilități. Conform punctului de vedere exprimat de primar, la o nouă contractare a serviciului se va ține cont de cerințele persoanelor cu dizabilități locomotorii. Chiar prezumând că cei 50 de operatori privați ar utiliza un singur microbuz, procentul mijloacelor de transport adaptate este sub 38%. Susținerea recurentului, conform căreia, Legea nr. 448/2006 prevede că operatorii privați trebuie să dispună de cel puțin un mijloc de transport adaptat, este nefondată. Prin neasigurarea pe toate mijloacele de transport comun al transportului persoanelor cu dizabilități locomotorii nu este asigurată acordarea drepturilor stabilite de lege și se refuză accesul acestei categorii de persoane la serviciile oferite de companiile de transport în comun. În același sens este și recomandarea CNCD de la pct. 5.28 din hotărâre, ca primarii să revizuiască toate contractele încheiate cu firmele de transport în sensul prelungirii contractelor doar cu firmele care au toate mujloacele de transport în comun adaptate transportului persoanelor cu dizabilități locomotorii, conform prevederilor legale, iar nu să încheie contracte decât cu operatori privați, cum greșit susține recurentul. Față de toate aceste considerente, în mod corect s-a constatat existența discriminării, potrivit art. 2 alin. (1) și (4) din O.G. nr. 137/2000, care atrag răspunderea contravențională a reclamantului în condițiile art. 10 lit. g) și h), art. 15 și art. 26 din O.G. nr. 137/2000. Împrejurarea că o parte importantă a mijloacelor de transport sunt adaptate în scopul utilizării de către persoanele cu dizabilități locomotorii, în mod corect, a constituit numai o circumstanță pentru individualizarea sancțiunii, care a fost orientată spre minimul prevăzut de lege. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului Primarul Municipiului Buzău, ca nefondat.