ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3503/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanții UAT Comuna Frumușeni și Consiliul Local al Comunei Frumușeni, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1.705/2006 - anexa nr. 4 în ce privește dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naționale asupra suprafeței de 362.000 mp. (suprafață măsurată 230.000 mp.) teren cu destinația pășune situat în Comuna Frumușeni județul Arad, înscris în CF Frumușeni, nr. cad./nr. top. x (CF. vechi Frumușeni nr. top. 720/a/1/a/1/1/1/1/1/a), având nr. M.F, 152.281, cod de clasificare inițial 8.29.09 și cod de clasificare actual 8.19.01. În cauză, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Finanțelor Publice au formulat cereri de intervenție.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 169 din 24 iunie 2016 Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanții U.A.T. Comuna Frumușeni și Consiliul Local al Comunei Frumușeni, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, și a admis cererile de intervenție formulate de intervenienții Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Finanțelor Publice.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 169 din 24 iunie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții U.A.T. Comuna Frumușeni și Consiliul Local al Comunei Frumușeni au declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că în mod nelegal instanța de fond a respins acțiunea, reținând excepția "puterii lucrului judecat ": Indicând elementele constitutive ale "autorității (sau puterii) lucrului judecat", art. 431 alin. (1) C. proc. civ. stabilește în sensul că "nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect". Prin urmare, tripla identitate de obiect (eadem res), identitate de cauză (eadem causa petendi) și identitatea de persoane în aceeași calitate (eadem condition personarum), reprezintă condiția existentei "autorității lucrului judecat"'- excepție ce poate fi deopotrivă atât invocată - în temeiul art. 432 C. proc. civ.- cât și admisă. În opinia recurenților, "excepția puterii lucrului judecat" este inoperabilă întrucât, nici una dintre condițiile pretinse de textul menționat nu este îndeplinită, nici măcar "identitatea de chestiune litigioasă" (eadem quaestio). Sub aspectul identității de obiect se susține că prin cererea astfel cum a fost precizată și adresată Judecătoriei Arad, reclamantul Ministerul Apărării Naționale a solicitat să se constate nulitatea absolută a Ordinului Prefectului nr. 395 din 12 iunie 2006, a Hotărârilor Comisiei Județene Arad de fond funciar nr. 397 și nr. 398/2006, a Hotărârilor Consiliului local nr. 147 și nr. 152/2012 precum și a titlurilor de proprietate emise cu privire la imobilul în discuție, în timp ce "obiectul prezentei acțiuni" îl reprezintă "anularea (în parte) a unui act administrativ normativ, respectiv H.G. nr. 1705/2006. Nu există așadar identitate nici de "obiect", nici de "același bun determinat "(idem corpus) și în "aceeași cantitate "(eadem quantitas) și nu poate fi vorba nici de "același drept "(idemjus); Referitor la identitatea de cauză se arată că acțiunea reclamantului M. Ap. N. exercitată în dosar nr. x/2012 al Judecătoriei Arad este fundamentată pe dispozițiile art. 858 C. civ., Legea nr. 18/1991, Legea nr. 213/1998, Legea nr. 169/1997, art. 480 C. civ. (1865), și nu se află în nici o legătura cu "acțiunea în contencios administrativ" exercitată în prezenta cauză, fundamentată pe dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și celelalte dispoziții legale enunțate. Prin urmare, "faptul material sau juridic care constituie temeiul legal" ori "fundamentul direct și imediat al dreptului" de care se prevalează părțile în cele două cauze, nu sunt identice; În ceea ce privește identitatea de părți în aceeași calitate nu poate fi vorba deoarece părți în dosar nr. x/2012 al Judecătoriei Arad sunt M.Ap. N. în calitate de reclamant, Comuna Frumușeni și Comisia Județeană Arad de fond funciar, în calitate de pârâți, în timp ce, în prezenta cauză, Comuna Frumușeni și Consiliul Local Frumușeni au calitate de reclamanți, Guvernul României - ca autoritate emitentă a actului administrativ normativ atacat are calitate de pârât, precum și M.Ap. N. și Ministerul Finanțelor Publice în calitate de intervenienți (principal și respectiv accesoriu), așadar, nici această condiție nu este îndeplinită. Cât privește identitatea de chestiune litigioasă - respectiv "ceea ce a făcut obiectul dezbaterilor contradictorii în fața instanței și ceea ce instanța a decis", este relevant următorul aspect: Judecătoria Arad prin sentința civilă nr. 3161 din 24 iunie 2014 pronunțată în dosar nr. x/2012 a admis acțiunea precizată formulată de reclamantul Ministerul Apărării Naționale - cu consecința anularii actelor administrative atacate - întrucât, astfel cum rezultă din considerente, "imobilul face parte din domeniul public fiind inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, având nr. MF 104144, cod de clasificare 8.29.09 și actual 8.19.01 și are regimul juridic al bunurilor din domeniul public consfințit de art. 135 din Constituție, art. 5 alin. (1) și (2) din Legea nr. 18/1991 și Legea nr. 213/1998". Judecătoria Arad nu s-a pronunțat însă cu privire la "nelegalitatea"H.G. nr. 1705/2006 în baza căreia acest imobil a fost inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului"- ceea ce s-a solicitat în prezenta cauză. De altfel, Judecătoria Arad ori Tribunalul Arad nu aveau abilitatea conferită de lege pentru a se pronunța sub aspectul legalității acestei hotărâri de Guvern deoarece, controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită exclusiv de către instanța de contencios administrativ, în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Or, prin respingerea acțiunii exercitată prin admiterea excepției "puterii lucrului judecat", instanța de fond a ignorat principiul exprimat în doctrină potrivit căruia "hotărârea dată într-o acțiune directă în contencios administrativ, va avea autoritate de lucru judecat în fața instanței civile cât privește legalitatea sau ilegalitatea actului administrativ normativ atacat ".

Apărările formulate în cauză Intimații Guvernul României și Ministerul Apărării Naționale au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 25 mai 2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanții au solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea parțială a H.G. nr. 1.705/2006 - anexa nr. 4 în ce privește dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naționale asupra suprafeței de 362.000 mp. (suprafață măsurată 230.000 mp.) teren cu destinația pășune situat în Comuna Frumușeni județul Arad, înscris în CF Frumușeni, nr. cad./nr. top. x (CF. vechi 2081 Frumușeni nr. top. 720/a/1/a/1/1/1/1/1/a), având nr. M.F, 152.281, cod de clasificare inițial 8.29.09 și cod de clasificare actual 8.19.01. Intervenientul Ministerul Apărării Naționale prin cererea de intervenție și cererea depusă la data de 29.05.2015 a invocat în apărare efectele lucrului judecat. Înalta Curte constată că prin sentința civila nr. 3161 din 24 iunie 2014 pronunțată de Judecătoria Arad în dosar nr. x/2012, rămasă definitivă prin respingerea recursului de către Tribunalul Arad prin decizia civilă nr. 255 din 15 octombrie 2014, depuse la dosarul cauzei, a fost admisă cererea Ministerului Apărării Naționale care solicitase instanței de judecată, în contradictoriu cu Comuna Frumușeni și Consiliul Local Frumușeni, anularea Ordinului Prefectului nr. 395 din 12 iunie 2006 precum și a unor hotărâri emise de Comisia Județeană de Fond Funciar Arad și de Comisia locală de fond funciar Frumușeni, care se refereau chiar la terenul care face obiectul prezentului litigiu - înscris în C.F. vechi 2081 Frumușeni nr. top. 720/a/1/a/1/1/1/1/1/a și dat în administrarea reclamantului din acel dosar. În cadrul dosarului Judecătoriei Arad nr. 10717/55/2012, au fost administrate probe care au dus la concluzia că bunul imobil la care fac referire reclamantele în actualul litigiu "este inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aprobat prin H.G. 1045/2000 și reconfirmat apoi prin H.G. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 și H.G. nr. 1705/2006. având nr. M.F. 152.281, cod clasificare 8.29,09", și că în mod greșit prin actele administrative anulate a fost constituit un drept de proprietate al comunei cu privire la terenurile administrate de reclamantul M.Ap. N., prin interpretarea greșită a dispozițiilor art. 33, 44 din Legea nr. 18/1991 și contrar dispozițiilor art. 5 alin. (2) din L.18/1991 raportat la cele ale art. 136 din Constituție. De asemenea, s-a mai constatat că Decizia nr. 1101 din 23 iunie 1962 prin care terenul a fost transmis în administrarea M.Ap. N. reprezintă un act valabil, întocmit în concordanță cu legislația de la acea vreme, efectul producându-se la momentul emiterii deciziei. Potrivit dispozițiilor art. 430 alin. (2) din C. proc. civ., "autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă". Referitor la identitatea de părți, această condiție este îndeplinită, deoarece în cele două procese au fost aceleași părți, chiar dacă au avut calități diferite. Astfel, în dosar nr. x/2012 al Judecătoriei Arad, Ministerul Apărării Naționale a avut calitatea de reclamant, Comuna Frumușeni și Comisia Județeană Arad de fond funciar, calitatea de pârâți, în timp ce, în prezenta cauză, Comuna Frumușeni și Consiliul Local Frumușeni au calitate de reclamanți, Guvernul României - ca autoritate emitentă a actului administrativ normativ atacat are calitate de pârât, iar Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Finanțelor Publice au calitatea de intervenienți (principal și respectiv accesoriu). Sub aspectul identității de obiect, în sfera acestei noțiuni a cererii de chemare în judecată, se include nu numai obiectul material (pretenția concretă), ci și dreptul subiectiv care poartă asupra obiectului material (dreptul de proprietate al statului și dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naționale). Chiar dacă recurenții susțin că nu există identitate de obiect pe motiv că, prima cerere a avut ca obiect constatarea nulității absolute a unor acte administrative, iar cea de-a doua, anularea unui act administrativ normativ, ambele cereri au avut ca obiect anularea unor acte, în legătură și prin care s-a stabilit dreptul de proprietate al statului și dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naționale. Prin cele de-al treilea element (cauza) se înțelege fundamentul pretenției afirmate, neputând fi confundat cu dreptul subiectiv. Prin cauza cererii de chemare în judecată trebuie înțeleasă instituția sau categoria juridica ori principiul de drept substanțial pe care reclamantul își întemeiază pretenția sa, iar cum soluția se pronunță într-un caz determinat, interesează nu numai regula de drept, ci și împrejurările de fapt datorită cărora regula respectivă se aplică în acea speță. Cum prin soluțiile pronunțate în dosar nr. x/2012 s-a stabilit definitiv asupra constituirii dreptului de proprietate al statului și cel de administrare al Ministerului Apărării Naționale, iar prin prezenta acțiune se urmărește a se constata nelegalitatea unui act administrativ normativ (H.G. nr. 1705/2006), prin care imobilul a fost inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, contestându-se dreptul de proprietate al statului și dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naționale rezultă, în mod evident, că există o strânsă legătură între cauze, cât timp motivul pretinsei nelegalității a actului administrativ normativ îl constituie tocmai actele de transmitere în administrarea Ministerului Apărării Naționale a terenului în cauză, ce au făcut obiectul unei analize printr-o hotărâre judecătorească, ce intră în puterea lucrului judecat. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect și legal, instanța de fond a reținut că efectele lucrului judecat au la bază regula că o constatare făcută printr-o hotărâre definitivă nu trebuie contrazisă de o altă hotărâre (res judicata pro veritate habetur). De altfel, chiar dacă s-ar contestata existența autorității de lucru judecat, soluția instanței de fond este legală din perspectiva respectării dispozițiilor art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. Potrivit art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., oricare dintre părți poate impune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă. Acest text reglementează prezumția legală de lucru judecat, ca manifestare pozitivă a autorității de lucru judecat, și vizează un scop legitim, respectiv garantarea securității raporturilor juridice prin evitarea contrazicerilor dintre considerentele hotărârilor judecătorești cu privire la aceleași chestiuni de fapt și de drept. În relația dintre părți, efectul de lucru judecat are caracter absolut și se impune într-un al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a se statua diferit. Astfel, indiferent de temeiul juridic invocat, ori de materia juridică în care se solicită controlul judecătoresc al actelor administrative, faptul că în mod definitiv, o instanță judecătorească a hotărât asupra transmiterii dreptului de proprietate al statului și a dreptului de administrare al Ministerului Apărării Naționale asupra terenului în suprafață de 362.000 mp, ce face obiectul prezentului litigiu, constituit în baza Deciziei nr. 1101 din 23 iunie 1962 a Comitetului executiv al fostului Sfat Popular al Regiunii Banat, emisă în baza Decretului Consiliului de Stat nr. 409 din 08 septembrie 1955 și a Decretului nr. 303/1955 și inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aprobată prin H.G. nr. 1105/2006 - anexa nr. 4, intră în puterea lucrului judecat, nemaiputând fi repusă în discuție în acest litigiu. Cât timp printr-o hotărâre judecătorească definitivă, ce se bucură de autoritate de lucru judecat, s-a stabilit că actul administrativ de transmitere a dreptului de administrare către Ministerul Apărării Naționale asupra terenului, ce face obiectul prezentului litigiu, constituie un act valabil, iar motivul invocat în privința nelegalității H.G. nr. 1705/2006 - anexa 4 îl constituie însăși acest act, ce a fost verificat sub aspectul legalității pe calea dreptului comun, indiferent de materia juridică, analiza acestuia nu mai poate face obiectul judecății, întrucât s-ar încălca puterea de lucru judecat cu privire la considerentele prin care s-a rezolvat această chestiune litigioasă, potrivit prevederilor art. 430 alin. (2) din C. proc. civ. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.