ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3340/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.07.2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 23.06.2014 emis de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 16 din 20 ianuarie 2015, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și a dispus anularea Raportului de evaluare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, respingerea acțiunii reclamantului, ca neîntemeiată. În esență, recurenta-pârâtă ANI susține că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și ale art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Sub acest aspect, recurenta-pârâtă susține că existența conflictului de interese nu este condiționată de existența unui interes patrimonial personal, acesta putând să fie reprezentat și de intenția de a crea un beneficiu pentru o altă persoană sau entitate, în speță fiind vorba de fundația din care face parte reclamantul. În același sens, recurenta-pârâtă susține că nu se poate reține faptul că, la data votării Hotărârii Consiliului Local nr. 296 din 12 august 2010 privind asocierea dintre Municipiul Galați, Teatrul Muzical "B.", Teatrul Dramatic "C." din Galați și Fundația "D.", reclamantul A. nu ar fi avut cunoștință despre viitoarea sa aderare la fundația respectivă, în condițiile în care a dobândit calitatea de membru al fundației în urma unei ședințe desfășurate în după-amiaza aceleiași zile (12.08.2010), în baza unei cereri personale. În consecință, recurenta-pârâtă susține că reclamantul a avut posibilitatea să anticipeze că, prin votarea celor două hotărâri ale consiliului local (nr. 173 din 01 iunie 2010 și nr. 296 din 12 august 2010), prin care au fost alocate cotizațiile pentru fundația respectivă, se va crea un beneficiu pentru această entitate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, reclamantul A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările de la fondul cauzei.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 decembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante: Motivul de casare invocat de recurentă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material." Cu titlu de exemplu, ipotezele circumscrise acestui motiv de casare se întâlnesc în situațiile în care instanța aplică un act normativ care nu este incident în speță, dă eficiență unei norme generale în condițiile existenței unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greșită textului de lege aplicabil în cauză etc. În speță, recurenta a invocat greșita interpretare a dispozițiilor art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și ale art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Înalta Curte reține că, prin Raportul de evaluare nr. x din 23.06.2014 întocmit de către Agenția Națională de Integritate, în urma activității de evaluare au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese, de către intimatul A., întrucât, în perioada exercitării mandatului de viceprimar al municipiului Galați 25.06.2008 - 05.04.2012, a votat favorabil Hotărârea C.L. nr. 173 din 01 iunie 2010 (privind modificarea și completarea Hotărârea C.L. nr. 373/2006 referitoare la aprobarea contribuției Consiliului Local Galați, ca membru fondator al Fundației "D.", cu art. 11, numai pentru anul 2010) și Hotărârea C.L. nr. 296 din 12 august 2010 (privind aprobarea asocierii dintre Municipiul Galați, Teatrul Muzical "B.", Teatrul Dramatic "C." din Galați și Fundația "D.) prin care s-au alocat, cu titlu de cotizație, bani pentru Fundația "D.", fundație în care A. a deținut funcția de președinte, fiind încălcate astfel prevederile art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediu de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 75 lit. f) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 46 din Legea nr. 215/2001 a Administrației publice locale. Sub un prim aspect, prima instanță a reținut ca motiv de nelegalitate a raportului de evaluare, faptul că în cuprinsul acestuia există contradicții în ceea ce privește calitatea în care a fost analizată posibila incompatibilitate a reclamantului, având în vedere că la Capitolul III Secțiunea B se menționează participarea reclamantului în calitate de consilier local la ședințele Consiliului Local Galați din datele de 1.06.2010 și 12.08.2010 în vreme ce la Capitolul IV denumit "Concluzii" se vorbește despre votarea de către reclamant în calitate de viceprimar a Hotărârea C.L. nr. 173/2010 și Hotărârea C.L. nr. 296/2010, asfel că nu se poate stabili cu certitudine ce anume au dorit inspectorii de integritate să sancționeze. O atare distincție făcută de instanța de fond nu are nicio relevanță în raport de cele reținute în raportul de evaluare și nu este de natură să conducă la anularea acestuia. Astfel, se observă că textele de lege în baza cărora s-a constatat conflictul de interese în sarcina intimatului reclamant sunt cele prev. de art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 75 lit. f) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 46 din Legea nr. 215/2001 a Administrației publice locale, texte de lege care fac referire la "persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică", precum și la "aleșii locali". Din această perspectivă diferența menționată de instanța de fond, între calitatea intimatului de consilier local și aceea de viceprimar nu prezintă interes din perspectiva conflictului de interese analizat. Pe de altă parte, împrejurarea că la un capitol s-a menționat calitatea intimatului de consilier local, iar la capitolul concluzii pe aceea de viceprimar poate constitui o eroare materială, ce nu poate atrage sancțiunea nulității raportului de evaluare. otodată, instanța de fond a stabilit că intimatul reclamant nu a încălcat nici o prevedere legală relativă la incompatibilitatea aleșilor locali, apreciind că în ceea ce privește votarea favorabilă a Hotărârea C.L. nr. 173 din 1 iunie 2010 privind modificarea și completarea Hotărârea C.L. nr. 373/2006 referitoare la aprobarea contribuției Consiliului Local Galați ca membru fondator al Fundației "D.", precum și Hotărârea C.L. nr. 296 din 12 august 2010 de aprobare a asocierii dintre Municipiul Galați, Teatrul Muzical "E.", Teatrul Dramatic "C." din Galați și Fundația "D.", la acea dată intimatul nu avea nici un fel de calitate în cadrul fundației<BR>În dezacord cu constatările primei instanțe, Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru o asociație sau fundație din care fac parte." Cu titlu de principiu, un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcției publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are și un interes personal. Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizații cu care funcționarul are relații politice sau de afaceri. Prin urmare, un conflict de interese implică în mod obligatoriu un conflict între datoria față de public și interesele personale ale unui funcționar public, în calitate de persoană privată, interese care ar putea influența în mod necorespunzător îndeplinirea obligațiilor și responsabilităților oficiale. Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut într-o decizie de speță că legiuitorul, prin sancționarea conflictului de interese "a urmărit să ocrotească relațiile sociale referitoare la buna desfășurare a activității funcționarului public, activitate care presupune o comportare corectă a celui care exercită o activitate în cadrul unei autorități publice. Aceasta presupune corectitudinea funcționarului public în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, dar și abținerea acestuia de la luarea unor decizii de natură să-i confere, direct sau indirect, ori prin terțe persoane, un anumit avantaj material, fiind exclusă favorizarea rudelor sau persoanelor cu care acesta a avut raporturi comerciale. De asemenea, prin sancționarea faptei s-a urmărit ocrotirea relațiilor sociale referitoare la apărarea intereselor legale ale persoanelor fizice sau juridice împotriva intereselor ilicite ale funcționarului public." Revenind la speța supusă judecății, Înalta Curte constată că intimatul reclamant, în calitate de consilier local, a votat la data de 01.06.2010 Hotărârea C.L. nr. 173/2010 prin care a fost aprobată contribuția Consiliului Local Galați ca membru fondator al Fundației " D.", contribuție ce a fost majorată de la 12.000 RON/an la 25.000 RON/an. Ulterior, tot în calitate de consilier local a votat Hotărârea C.L. nr. 296 din 12 august 2010 de aprobare a asocierii dintre Municipiul Galați, Teatrul Muzical "E.", Teatrul Dramatic "C." din Galați și Fundația "D.". La aceeași dată, 12.08.2010, pe ordinea de zi a ședinței membrilor fondatori ai Fundației "D." a fost analizată și aprobată cererea viceprimarului Mun. Galați, A., de a deveni membru al fundației. Mai mult, în aceeași ședință a fost aprobată și propunerea privind numirea intimatului reclamant în calitate de președinte al fundației. În aceste împrejurări, poate fi confirmată ipoteza instanței de fond, care a apreciat că intimatul nu se afla în conflict de interese, doar la data votării primei hotărâri de Consiliu Local, respectiv cea din data de 01.06.2010, dată la care într-adevăr nu avea calitatea de membru și de președinte al fundației. Totodată, în privința acestei prime hotărâri nici nu se poate concluziona că putea sa anticipeze existența unui eventual conflict dată fiind perioada de timp scursă între data votului exprimat în cadrul Consiliului Local și data dobândirii calității de membru al fundației. Totuși, această concluzie nu poate opera și în privința celei de-a doua hotărâri a Consiliului Local, cea votată de intimatul reclamant la data de 12.08.2010. Și în legătură cu această hotărâre prima instanță a reținut că nu poate confirma conflictul de interese, întrucât reclamantul nu dobândise calitatea de membru al fundației. Un astfel de formalism este în contradicție evidentă cu noțiunea de conflict de interese așa cum a fost definită mai sus, dar și cu intenția vădită a legiuitorului de a sancționa prin textele de lege citate un conflict între interesul public reprezentat de persoana ce deține o funcție publică și interesul personal al acestuia din urmă. Astfel, este evident că la momentul votării celei de-a doua hotărâri de consiliu local prin care au fost majorate contribuțiile instituției publice în cadrul fundației, intimatul reclamant era în măsură să anticipeze că va deveni membru al acesteia, cu atât mai mult cu cât acesta a devenit atât membru cât și președinte al fundației la data de 12.08.2010, în baza unei cereri pe care a formulat-o personal. Din această perspectivă, nu are nicio relevanță împrejurarea că în raporturile cu terții, calitatea acestuia a fost confirmată ulterior, prin înscrierea modificărilor în Registrul asociațiilor și fundațiilor aflat la grefa judecătoriei în a cărei circumscripție își are sediul, așa cum a statuat instanța de fond. Or, este de necontestat faptul că relevantă este intenția cu care a acționat intimatul recurent, intenție ce exista la momentul votului în cadrul Consiliului Local, fiind clar că acesta a anticipat folosul material ce rezulta din votul său. De altfel, conflictul de interese conduce la afectarea relațiilor de serviciu și crearea unei stări de pericol pentru îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de serviciu în cadrul unei autorități publice, instituții publice sau altă persoană juridică de interes public. Însă, starea de pericol sancționată de legiuitor se realizează prin îndeplinirea de către funcționarul public a unor acte care facilitează obținerea unui folos patrimonial pentru sine sau pentru o persoană cu care acesta se află într-o relație specială prevăzută în textul legal. Așadar, fapta mai sus indicată nu este una de rezultat, ci de pericol, prin faptul că, urmare a unei astfel de atitudini, se instaurează neîncrederea în obiectivitatea și imparțialitatea funcționarului public, există suspiciunea de fraudă, se decredibilizează instituția pentru incapacitatea de a selecta cu rigoare persoana funcționarului public, în care cetățeanul să aibă deplină încredere, iar actele și deciziile acestuia trebuie să fie primite fără îndoială și rezerve. Prin urmare, este lipsit de relevanță, din perspectiva existenței conflictului de interese, faptul că din punct de vedere formal, intimatul reclamant a dobândit calitatea de membru al fundației chiar în ziua adoptării celei de-a doua hotărâri de consiliu local, importantă fiind voința și intenția cu care acesta a acționat, în împrejurările date. Această ipoteză este confirmată chiar de prevederile art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, la care recurenta a făcut referire în raportul de evaluare, care stabilește că: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:… f) o asociație sau fundație din care fac parte." Nu pot fi avute în vedere apărările intimatului reclamant, care susține că fundația a cărui membru a devenit a fost înființată și promovează interese de ordin general, având în vedere că regimul juridic al conflictului de interese se referă la calitatea de funcționar public pe de o parte și la aceea de membru al unei fundații sau asociații, pe de altă parte, ale cărei interese sunt promovate din perspectiva acestei din urmă calități, aflată în conflict cu interesul public. Nu în ultimul rând, nici susținerea instanței de fond în sensul că nu a fost dovedită existența unui interes patrimonial, nu poate fi confirmată, având în vedere că această condiție este îndeplinită și de intenția de a crea un beneficiu material, sau anticiparea unui astfel de interes, așa cum rezultă din prevederile legale citate mai sus. Or, beneficiul de care vorbește textul de lege este reprezentat tocmai de contribuția Consiliului Local ca membru fondator al Fundației "D.", la care intimatul reclamant a devenit membru și președinte prin manifestarea sa de voință. În contextul analizat mai sus, Înalta Curte concluzionează că sunt întrunite condițiile legale ale existenței conflictului de interese în persoana intimatului reclamant, motiv pentru care se apreciază că soluția instanței de fond de anulare a raportului de evaluare nu reflectă situația de fapt și de drept generată de conduita analizată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs: Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este fondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 și disp. art. 496 C. proc. civ. va dispune admiterea acestuia, cu consecința casării hotărârii recurate, iar în rejudecare ca dispune respingerea contestației ca neîntemeiate.