ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4819/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 09.12.2016, sub dosar nr. x/2016, reclamanta Autoritatea Națională pentru Turism (în prezent Ministerul Turismului) a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (în prezent Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene), solicitând anularea Deciziei nr. 49002/14.06.2016 privind respingerea contestației nr. 1651/19.05.2016, anularea Informării de plată a cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x, nr. 38419/09.05.2016.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 2744 din data de 29.06.2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Turismului (succesor al Autorității Naționale pentru Turism), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (denumire anterioară Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice).

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 2744 din data de 29.06.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Ministerul Turismului. În dezvoltarea motivelor de recurs, se arată că între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru POR (AMPOR) și Autoritatea Națională pentru Turism (ANT) în calitate de beneficiar a intervenit la data de 16.06.2016, contractul de finanțare nr. x/16.06.2014 privind proiectul "Campanie de promovare prin participarea la târgurile de turism interne pentru anul 2014" cod smis 50741, proiect finanțat din POR 2007-2013, Axa Prioritară 5 "Dezvoltarea durabilă și promovarea turismului"; Domeniul major de intervenție 5.3. "Promovarea potențialului turistic șl crearea infrastructurii necesare, în scopul creșterii atractivității României ca destinație turistică", Operațiunea: Crearea unei Imagini pozitive a României ca destinație turistică prin definirea șl promovarea brandului turistic național". Contractul de achiziție publică a fost încheiat pentru implementarea activităților ce fac obiectul Contractului de finanțare nr. x/16.06.2014 privind proiectul "Campanie de promovare prin participarea la târgurile de turism interne pentru anul 2014" cod smis 50741. În baza contractului de finanțare și în conformitate cu Legislația specială în materie, beneficiarul proiectului a depus la Autoritatea de Management pentru POR, cererea de rambursare nr. x privind rambursarea cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului, iar printre activitățile ce fac obiectul cererii de rambursare se regăsesc și cele cuprinse în cadrul contractului de servicii încheiat cu S.C. A. S.R.L. Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional a emis Informarea nr. x/09.05.2016 privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x prin care s-a adus ta cunoștința beneficiarului faptul că a exclus de la rambursare cheltuiala în cuantum de 9.231,97 tei + 2.215,67 iei TVA reprezentând servicii de închiriere stand aferent participării la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07-09.03.2014, pe considerentul că acest contract "a fost încheiat înaintea începerii perioadei de Implementare a proiectului". La data de 19.05.2016. beneficiarul a solicitat Direcției Autorizare Programe din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, prin adresa nr. x/19.05.2016 reanalizarea motivelor care au stat la baza excluderii de la rambursare a cheltuielii în cuantum de 9.231,97 RON + 2.215,67 RON TVA reprezentând servicii de închiriere stand aferent participării la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07-09.03.2014, conform contractului de servicii nr. x/03.03.2014, încheiat între beneficiar ANT și S.C. A. S.R.L. Aceasta și-a menținut punctul de vedere privind neeligibilitatea cheltuielilor din cadrul liniei bugetare 5.2. "Cheltuieli pentru închiriere stand" pentru proiectul de mai sus, motivând printre altele și faptul că Scrisoarea Organismului intermediar (01) de notificare a solicitantului de finanțare în vederea contractării este înregistrată la beneficiar cu nr. x/04.03.2014", iar diferența de 1 (una) zi între data înregistrării 04.03.2014 și data încheierii contractului de servicii nr. x, respectiv data de 03.03.2014 ar atrage neeligibilitatea cheltuielilor sus-menționate. Or, din considerentele mai sus arătate s-a omis a se evidența faptului că această Scrisoare de notificare a solicitantului de finanțare în vederea contractării emisă de Organismul Intermediar (01) este înregistrată chiar în data de 03.03.2014. respectiv sub nr. x/03.03.2014 și coincide cu data încheierii contractului de servicii nr. x/03.03.2014, (încheiat între beneficiar ANT și S.C. A. S.R.L). Prin Informarea de plată a cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x, nr. 38419/09.05.2016 s-a exclus de la rambursare această cheltuială în cuantum de 9.231,97 RON + 2.215,67 RON TVA pentru faptul că acest contract "a fost încheiat înaintea începerii perioadei de implementare a proiectului". Astfel, conform celor expuse prin adresa mai sus-amintită, cheltuielile aferente participării ANT la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07-09.03.2014, sunt eligibile, ținând cont de faptul că plata a fost efectuată în data de 03.10.2014, după semnarea contractului de finanțare nr. x/16.06.2014. Prin decizia nr. 49002/14.06.2016 pârâta a respins ca fiind neîntemeiată contestația formulată de către instituția noastră împotriva Informării de plată nr. x/09.05.2016 (a cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1), emisă de Autoritatea de Management pentru POR, în sensul excluderii de la rambursare a cheltuielii în cuantum de 9.231,97 RON + 2.215,67 RON TVA reprezentând servicii de închiriere stand aferent participării la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07-09.03.2014, conform contractului de servicii nr. x/03.03.2014, încheiat între beneficiar ANT și S.C. A. S.R.L. motiv pentru care solicită admiterea acțiunii și pe cale de consecință anularea actului administrativ fiscal.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a invocat în principal excepție nulității și în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 16 octombrie 2019.

Soluția instanței de recurs. Examinând cererea de recurs formulată de recurenta-reclamantă, prin prisma dispozițiilor incidente, precum și a apărărilor invocate de către intimatul-pârât prin întâmpinare, Înalta Curte va admite recursul, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 49002/14.06.2016 privind respingerea contestației nr. 1651/19.05.2016, anularea Informării de plată a cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x, nr. 38419/09.05.2016. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând că, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (3) și art. 8 lit. A) (1) din contractul de finanțare, data începerii implementării activităților proiectului este ziua primirii de către beneficiar a notei privind propunerea la finanțare a cererii de finanțare transmise de către Organismul Intermediar Turism, înregistrată la Autoritatea Națională pentru Turism sub nr. x/04.03.2014. În consecință, contractul de prestări servicii nr. x/03.03.2014 încheiat de partea reclamantă cu societatea A. S.R.L. anterior datei relevante stabilite de contractul de finanțare (04.03.2014), nu intră în domeniul de aplicare al contractului de finanțare, iar cheltuielile făcute de Agenția Națională pentru Turism (în prezent Ministerul Turismului) în legătură cu acest contract de prestări servicii nu sunt eligibile, fiind anterior datei începerii implementării activităților proiectului. Analizând cu prioritate excepția nulității recursului invocată de către intimata-reclamantă prin întâmpinare Înalta Curte o va respinge motivat de faptul că, deși recurentul-reclamant nu a indicat vreunul dintre cazurile de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 C. proc. civ., criticile formulate pot fi încadrate în cazul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs formulate, recurentul-reclamant a arătat că în mod greșit instanța de fond a respins cererea dedusă judecății și a considerat caracterul legal al informării de plată a cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x, nr. 38419/09.05.2016 prin care s-a exclus de la rambursare cheltuiala în cuantum de 9.231,97 RON + 2.215,67 RON TVA pentru faptul că acest contract "a fost încheiat înainte de începerea perioadei de implementare a proiectului". De asemenea, instanța de fond nu a observat faptul că această Scrisoare de notificare a solicitantului de finanțare în vederea contractării emisă de Organismul Intermediar este înregistrată chiar în data de 03.03.2014, sub nr. x/03.03.2014 și coincide cu data încheierii contractului de servicii nr. x/03.03.2014 încheiat între beneficiar ANT și S.C. A. S.R.L.. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține că aceste critici sunt fondate deoarece, așa rezultă din descrierea situației de fapt, între Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2007 - 2013 (AMPOR) și recurentul-reclamant, în calitate de beneficiar s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/16.06.2014, privind implementarea proiectului cod SMIS 50741 cu titlul "Campanie de promovare prin participarea la târgurile de turism interne pentru anul 2014". Urmare a depunerii de către recurentul-reclamant a Cererii de rambursare (CR) nr. 1, prin Informarea nr. x/09.05.2016 s-a comunicat faptul că a fost autorizată CR nr. 1, în valoare totală eligibilă de 248.027,03 RON. Totodată, s-a comunicat recurentului-reclamant faptul că, în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență: AM este obligat să excludă de la rambursare acele cheltuieli efectuate și declarate de beneficiar, pentru care în procesul de verificare a cheltuielilor se constată nerespectarea neregulilor de eligibilitate stabilite la nivel național și comunitar. Urmare a verificărilor efectuate de către intimatul-pârât, au fost constatate ca fiind neeligibile următoarele sume: 1) 0,20 RON TVA, aferentă liniei bugetare 5.2 "Cheltuieli pentru închiriere stand" factura nr. x/2014 emisă de S.C. Centrul de Afaceri și Expoziții Bacău. Suma a fost considerată neeligibilă întrucât a fost solicitată în plus la decontare. 2) 0,10 RON TVA, aferentă liniei bugetare 5.2 "Cheltuieli pentru închiriere stand" factura nr. x/04.07.2014 emisă de Romexpo. Suma a fost considerată neeligibilă întrucât a fost solicitată în plus la decontare." 3) 9.231,97 RON la care se adaugă TVA în valoare de 2.215,67 RON, aferentă liniei bugetare 5.2 "Cheltuieli pentru închiriere stand" factura nr. x/08.04.2014 emisă de S.C. A. S.R.L.. Potrivit art. 1 din Ordinul nr. 665/2604/2008 al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și locuințelor și al ministrului economiei și finanțelor privind aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenție 5.3 "Promovarea potențialului turistic și crearea infrastructurii necesare, în scopul creșterii atractivității României ca destinație turistică" al axei prioritare "Dezvoltarea durabilă și promovarea turismului" din cadrul Programului operațional regional 2007 - 2013 "(1) Cheltuielile efectuate de beneficiar sunt considerate eligibile de la data intrării în vigoare a contractului de finanțare semnat între beneficiar și Autoritatea de management a Programului operațional regional 2007 - 2013. (2) Prin excepție de la prevederile alin. (1), următoarele cheltuieli efectuate de beneficiar sunt eligibile de la data de 1 ianuarie 2007, dacă se încadrează în prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare: a) cheltuieli pentru asistență/consultanță în scopul elaborării documentației de atribuire și/sau al aplicării procedurii de atribuire a contractelor de achiziție publică; b) cheltuieli pentru studii de piață și evaluare." Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, prin neregulă se înțelege "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Din analiza atentă a definiției legale date noțiunii de neregulă se observă că incidența acesteia nu este limitată exclusiv la ipoteza în care acțiunea sau inacțiunea beneficiarului ori a autorității competente a prejudiciat efectiv bugetul Uniunii Europene/fondurilor publice naționale aferente, ci se aplică deopotrivă și atunci când există riscul de prejudiciere, adică potențialitatea acestuia. Art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2001 stabilește că "Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli. (…)" Totodată, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din același act normativ actul administrativ se definește ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Din interpretarea logică și sistematică a normelor juridice menționate mai sus, Înalta Curte constată că poate interveni anularea actului administrativ atunci când prin intermediul lui nu se atinge scopul vizat de legiuitor, respectiv acela de organizare a executării legii sau de executare în concret a legii, ci, dimpotrivă, se ajunge la încălcarea sau nerespectarea legii, determinând vătămarea persoanei. Altfel spus, sancțiunea nulității devine incidentă dacă și în măsura în care la emiterea actului nu au fost respectate normele având forță juridică superioară edictate pentru întocmirea sa valabilă, vizând în principiu condiții anterioare sau concomitente emiterii actului. Revenind la situația de fapt existentă în prezenta cauză, Înalta Curte constată că Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional a emis informarea nr. x/09.05.2016 privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x prin care s-a adus la cunoștința beneficiarului faptul că a exclus de la rambursare cheltuiala în cuantum de 9.231,97 RON + 2.215,67 RON TVA reprezentând servicii de închiriere stand aferent participării la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07.-09.03.2014, pe considerentul că acest contract "a fost încheiat înaintea începerii perioadei de implementare a proiectului". Or, în speța de față, în mod greșit s-a reținut că suma de 9.231,97 RON la care se adaugă TVA în valoare de 2.215,67 RON, aferentă linieii bugetare 5.2 "Cheltuieli pentru închiriere stand" menționate în factura nr. x/08.04.2014, emisă de S.C. A. S.R.L., reprezintă cheltuială neeligibilă, întrucât contractul de servicii nr. x/03.03.2014 având ca obiect închirierea unui stand la târgul de vacanțe 2014 nu a fost încheiat înaintea începerii perioadei de implementare a proiectului cod SMIS 50741 cu titlul "Campanie de promovare prin participarea la târgurile de turism interne pentru anul 2014", ci în aceeași zi în care a fost înregistrată Scrisoarea de notificare a solicitantului de finanțare în vederea contractării emisă de Organismul Intermediar sub nr. x/03.03.2014. Faptul că, Scrisoarea de notificare emisă de Organismul Intermediar a fost înregistrată sub nr. x/DFCT la data de 03.03.2014 și coincide cu data încheierii contractului de servicii nr. x/03.03.2014 atestă faptul că, în mod greșit prin Informarea nr. x/09.05.2016 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x s-a adus la cunoștință recurentului-reclamant faptul că sumele mai sus menționate sunt neeligibile, fiind astfel refuzate la decontare. De asemenea, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a contestat această măsură prin adresa nr. x/19.05.2016 și a solicitat Direcției Autorizare Programe din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice reanalizarea motivelor care au stat la baza excluderii de la rambursare a cheltuielilor sus-menționate, subliniindu-se faptul că prin adresa nr. x/15.09.2008 a Direcției Generale Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional se specifică faptul că "dacă beneficiarul proiectului a lansat o procedură de achiziții publice și a încheiat un contract cu un operator economic, respectând legislația în vigoare privind achizițiile publice, înainte de semnarea contractului de finanțare POR, dar nu a efectuat cheltuieli aferente contractului de lucrări/servicii/furnizare înainte de semnarea contractului de finanțare, cheltuielile efectuate de beneficiar după semnarea contractului de finanțare, vor fi eligibile". Așa fiind, Înalta Curte constată că cheltuielile aferente participării ANT la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07-09.03.2014, sunt eligibile, ținând cont de faptul că plata a fost efectuată în data de 03.10.2014, după semnarea contractului de finanțare nr. x/16.06.2014. De asemenea, având în vedere că nu există niciun impediment pentru aprobarea la plată a cheltuielilor solicitate de către recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că în mod greșit intimatul-pârât a emis decizia nr. 49002/14.06.2016 prin care a respins ca fiind neîntemeiată contestația formulată de către recurentul-reclamant împotriva Informării de plată nr. x/09.05.2016 (a cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1), emisă de Autoritatea de Management pentru POR, în sensul excluderii de la rambursare a cheltuielii în cuantum de 9.231,97 RON + 2.215,67 RON TVA reprezentând servicii de închiriere stand aferent participării la târgul de turism "Târgul de vacanțe 2014" de la Cluj-Napoca, în perioada 07-09.03.2014, conform contractului de servicii nr. x/03.03.2014, încheiat între beneficiar ANT și S.C. A. S.R.L. Prin urmare, hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material reținute.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât, va admite recursul, va casa sentința recurată și rejudecând, va admite cererea de chemare în judecată și va dispune anularea Deciziei nr. 49002/14.06.2016 și a Informării de plată a cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, nr. 38419/09.05.2016, emise de pârât.