ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4814/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată la data de 15 iulie 2016, pe rolul Curții de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2016, reclamantul JUDEȚUL HARGHITA prin CONSILIUL JUDEȚEAN HARGHITA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat anularea în parte a Deciziei nr. 45/13.04.2016; de asemenea, a solicitat suspendarea executării art. 2 pct. 2 al Deciziei nr. 45/2016 a MDRAP.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 143 din data de 8 decembrie 2016, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes, invocată din oficiu de instanță și, în consecință, a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul JUDEȚUL HARGHITA, prin CONSILIUL JUDEȚEAN HARGHITA, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE, ca lipsită de interes.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 143 din data de 8 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul JUDEȚUL HARGHITA, prin CONSILIUL JUDEȚEAN HARGHITA, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că prin nota de ședință depusă la dosarul cauzei a solicitat respingerea excepției lipsei de interes ridicată din oficiu de instanță, raportat la prevederile art. 20 alin. (4) al Contractului de finanțare nr. x/28.04.2011 potrivit cărora: "În cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor prezentului contract, AM POR poate dispune rezilierea contractului. În această situație, beneficiarul are obligația restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului, în condițiile prevăzute la art. 14 din contract." Mai departe, art. 14 din contract se intitulează nereguli și restituirea finanțării. Așadar, cu prioritate trebuia stabilită neregula și apoi dispusă restituirea finanțării. Or, în cauza de față nu s-au urmat pașii stabiliți prin contract și nu s-a stabilit o neregulă, aspect față de care recurentul-reclamant consideră că emiterea Deciziei nr. 45/2016 este nelegală. De asemenea, nu a existat și nu există niciun temei legal pe baza căruia să fie emisă Decizia nr. 45/2016 care, chiar în preambul cuprinde, în drept, exclusiv prevederile art. 9 - Obligațiile beneficiarului, alin. (2), (7), (9) și (12) din Contractul de finanțare nr. x/28.04.2011 și ale art. 20 alin. (4) din același contract de finanțare. Temeiul exclusiv contractual nu constituie și temei legal pentru emiterea unui act administrativ cu denumirea de decizie, întrucât solicitarea restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul Contractului de finanțare, nu se întemeiază pe constatarea vreunei "nereguli" în conformitate cu prevederile legale incidente, ca atare nu există în niciun act normativ atribuția pârâtului de emitere a unui act administrativ având caracter unilateral, dar nici cu conținut corespunzător unui act administrativ asimilat, având în vedere absența oricărei atribuții legale a pârâtului în această privință. Excepția lipsei de interes este un mijloc procesual de apărare prin care se invocă lipsa interesului sau a uneia dintre cerințele acestuia cu privire la cererea de chemare în judecată. Interesul reprezintă o cerință necesară pentru existența dreptului la acțiune. Deși C. proc. civ. nu definește acea condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic, imediat pe care îl are o parte pentru a justifica punerea în mișcare a procedurii judiciare. Pentru a justifica sesizarea instanțe, interesul trebuie să îndeplinească anumite condiții: să fie legitim și juridic, personal și direct, să fie născut și actual. În cauza de față, interesul este legitim și justificat pe tot parcursul procesului și rezultă din motivele cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 45/13.04.2016 a MDRAP București, decizie în cuprinsul căreia au fost recunoscute rezultatele obținute prin implementarea proiectului, nu au fost stabilite "nereguli" însă cu toate aceste rezultate remarcabile care au dus la creșterea numărului de turiști care vizitează județul Harghita, totuși a fost depășită perioada de implementare a proiectului, lucru care a dus la rezilierea Contractului de finanțare nr. x/28.04.2011 deoarece "beneficiarul nu și-a atins indicatorii și obiectivele specifice proiectului". Se susține în decizie că, urmare a rezilierii contractului de finanțare se stabilește obligația restituirii sumei de 206.242,12 RON, fiind echivalentă cu valoarea prejudiciului în acest sens. Or, situația recurentului-reclamant se poate încadra în prevederile art. 20 - încetarea contractului - din Contractul de finanțare nr. x/28.04.2011 unde la alin. (1) se arată: "În cazuri excepționale și temeinic dovedite, inclusiv cazul de forță majoră, AM POR poate decide să rezilieze contractul printr-o notificare scrisă, fără a solicita restituirea finanțării nerambursabile deja plătite". Totodată, stabilirea la art. 2 alin. (1) din Decizia nr. 45/2016 a MDRAP, în mod unilateral, a unei obligații de restituire a cuantumului sumelor de restituit, coroborat cu alin. (2) al aceluiași articol din actul atacat, a datorării accesoriilor aferente sumelor de restituit, fără a fi efectuată în această privință, cum susține chiar pârâta prin întâmpinare, a încercării de conciliere din partea acesteia, produce o vătămare a interesului esențial. Atât sumele de restituit, cât și penalitățile vor fi stabilite legal doar de către instanța judecătorească competentă, deși prin Decizia nr. 45/2016 a MDRAP în mod nelegal s-a stabilit atât suma de restituit cât și curgerea penalităților de întârziere până la restituirea sumelor respective.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 16 octombrie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor intimatului-pârât invocate prin întâmpinare, Înalta Curte va admite recursul, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea, în parte, a Deciziei nr. 45/13.04.2016 și suspendarea executării art. 2 pct. 2 al Deciziei nr. 45/2016 a MDRAP. Prima instanță a respins acțiunea ca lipsită de interes reținând că, reclamantul nu justifică un interes în promovarea acțiunii deoarece, decizia atacată nu reprezintă altceva decât un înscris prin intermediul căruia pârâtul a notificat (a adus la cunoștința reclamantei), în calitate de beneficiar al contractului de finanțare nerambursabilă, desființarea contractului prin reziliere și nu produce per se efecte juridice din perspectiva modalității de încetare a contractului de finanțare. Soluția primei instanțe nu este legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Din expunerea situației de fapt reținută de prima instanță rezultă că, între recurenta-reclamantă, în calitate de beneficiar, și intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, în calitate de Organism intermediar pentru turism, în numele și pentru Autoritatea de management pentru Programul Operațional Regional 2007-2013, s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/28.04.2011 având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către AMPOR pentru implementarea proiectului nr. 22442 intitulat "Drumul porților secuiești". Acest contract a fost modificat succesiv prin trei acte adiționale, iar termenul de implementare a proiectului stabilit inițial prin contract la 24 luni, a fost modificat prin intermediul actelor adiționale la 33 luni (prin cel dintâi), mai apoi la 45 luni (prin cel de-al doilea), iar în final de 54 de luni (prin ultimul act adițional). În vederea implementării proiectului, recurenta-reclamantă a depus diligențe conform adresei nr. x/07.09.2015 prin care a solicitat Autorității Naționale pentru Turism întocmirea unui nou act adițional la contractul de finanțare nr. x/28.04.2011, în legătură cu modificarea art. 2 alin. (3) din contract - durata contractului și perioada de implementare - cu încă două luni, respectiv de la 54 luni, la 56 luni, cerere respinsă prin Scrisoarea înregistrată sub nr. x/24.09.2015 la DFCT. Recurentul-reclamant a revenit cu o nouă solicitare către autoritatea de management, solicitând a se reveni asupra deciziei de respingere, însă ca răspuns s-a emis o nouă scrisoare de respingere, înregistrată la DFCT sub nr. x/15.10.2015 prin care s-a adus la cunoștința reclamantului că la data de 14 octombrie 2015 întocmirea unui act adițional la contractual de finanțare cu privire la prelungirea perioadei de implementare a proiectului și a decalării în timp a anumitor activități nu are fundament legal. În aceste condiții, recurentul-reclamant a revenit cu o nouă solicitare adresată autorității de management prin care și-a arătat disponibilitatea de a realiza activitățile propuse în proiect chiar și în afara perioadei de implementare, invocând prevederile art. 9 pct. 17 din contractul de finanțare, iar prin adresa înregistrată la MDRAP sub nr. x/15.02.2016 recurenta-reclamantă a fost invitată la întâlnire pentru soluționare pe cale amiabilă, fiind încheiat procesul-verbal de conciliere nr. x/17.03.2016 Urmare a finalizării procedurii de soluționare pe cale amiabilă, a fost emisă Decizia nr. 45/13.04.2016 prin care intimatul-pârât MDRAP a dispus rezilierea contractului de finanțare nerambursabilă nr. 1373/28.04.2011, motivul rezilierii fiind faptul că beneficiarul nu și-ar fi atins indicatorii și obiectivele specifice proiectului. Decizia nr. 45/13.04.2016 a fost emisă de intimatul-pârât în baza art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare, prevedere contractuală care este în sensul următor: "în cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor prezentului contract, AM POR poate dispune rezilierea contractului. În această situație, beneficiarul are obligația restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul Contractului, în condițiile prevăzute la art. 14 din prezentul contract". Prima instanță a reținut că în raport de dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea 554/2004 contractul de finanțare nerambursabilă nr. 1373/28.04.2011 este un act administrativ asimilat, însă Decizia nr. 45/13.04.2016 nu a fost emisă în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii și nu este de natură a conferi caracteristicile unui act administrativ individual, care să poată forma obiectul unei acțiuni întemeiate pe prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii pendinte, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., republicat, una din condițiile necesare pentru existența dreptului la acțiune este cea privind interesul de a promova acțiunea, condiție generală care vizează orice cerere formulată în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării căilor de atac. Așadar, prin interes se înțelege folosul practic imediat urmărit de cel care a formulat calea de atac, fiind necesar ca acesta să fie născut și actual, în sensul că partea s-ar expune la un prejudiciu numai dacă nu ar recurge în acel moment la acțiune, condiție ce trebuie îndeplinită atât la promovarea căii de atac, cât și pe parcursul soluționării acesteia. În acest context, Înalta Curte constată că, prin promovarea acțiunii pendinte recurentul-reclamant a justificat un interes născut și actual și a supus cenzurii instanței judecătorești situația recurentului-reclamant pentru ca aceasta să verifice dacă se poate încadra în prevederile art. 20 - încetarea contractului - din Contractul de finanțare nr. x/28.04.2011 unde la alin. (1) se arată: "În cazuri excepționale și temeinic dovedite, inclusiv cazul de forță majoră, AM POR poate decide să rezilieze contractul printr-o notificare scrisă, fără a solicita restituirea finanțării nerambursabile deja plătite". Totodată, stabilirea la art. 2 alin. (1) din Decizia nr. 45/2016 a MDRAP, în mod unilateral, a unei obligații de restituire a cuantumului sumelor de restituit, coroborat cu alin. (2) al aceluiași articol din actul atacat, a accesoriilor aferente sumelor de restituit, constituie o manifestarea de voință a autorității competente cu gestionarea fondurilor europene - fonduri publice, care vatămă interesele reclamantului, care are natura unui act administrativ în sensul definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. În contextul celor anterior arătate, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă justifică un interes în soluționarea cererii deduse judecății, cu atât mai mult cu cât, intimatul-pârât a înțeles să formuleze o acțiune înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel București prin care a solicitat obligarea reclamantului din prezentul dosar la plata sumei de 77.984,50 RON în baza art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare și dobânzi de întârziere, în baza art. 14 alin. (13) din contract. Așa fiind, Înalta Curte constată că recursul declarat împotriva sentinței recurate este fondat și va fi admis, iar cauza va fi trimisă spre rejudecare aceleiași instanțe, iar instanța de fond va avea în vedere toate criticile și apărările formulate de părțile raportului juridic, atât prin cererea de chemare în judecată, prin întâmpinările formulate, cât și prin cererea de recurs. Soluția instanței de control judiciar se impune și în contextul în care instanța de fond s-a pronunțat asupra excepției lipsei de interes a acțiunii reclamantei, fără a intra în cercetarea fondului.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanței.