ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 748/2017

Excepția de nelegalitate invocată Prin cererea înregistrată în Dosarul nr. x/2008, aflat pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca, având ca obiect rectificare carte funciară, pârâtul A., a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 1076/2007 emisă la data de 5 septembrie 2007 și publicată în Monitorul Oficial nr. 631 din 13 septembrie 2007 prin care Institutul de Cercetări în Chimie B. Cluj-Napoca a fost trecut în structura Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 258/2016 din 14 septembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate urmare a Deciziei civile nr. 1014/A/2015 din 22 octombrie 2015 a Tribunalului Cluj, secția civilă, a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1076/2007 și a obligat reclamanta la plata, în favoarea pârâtei Universitatea Babeș-Bolyai Cluj-Napoca, a sumei de 1200 de RON, cheltuieli de judecată. A admis cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de Ministerul Educației și Cercetării Științifice. PENTru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că nu au fost identificate elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat. Potrivit CF 26958 Cluj-Napoca, prin Încheierea nr. 721 din 22 februarie 1974, conexată cu Încheierea 1875/1973, asupra terenului din Cluj-Napoca, teren în suprafață de 3 ha și 7.404 mp s-a înscris dreptul de proprietate a Statului Român și dreptul de administrare operativă și folosință în favoarea Institutului de Chimie Cluj-Napoca. Terenul a fost dezmembrat iar sub nr. 21358/2/1/1/2/1 s-a creat suprafața de 35.439 mp înscris în CF sub B1 în proprietatea Statului Român și sub B13 în administrarea operativă și folosința gratuită a Institutului de chimie "B.". Prin H.G. nr. 434/1995 și H.G. nr. 192/1998 au trecut în administrarea operativă și folosința gratuită a reclamantei A. parte din imobilele ce au aparținut pârâtei Institutul de chimie "B." Cluj-Napoca. Apoi, prin H.G. nr. 1076 din 5 septembrie 2007 s-a aprobat trecerea Institutul de chimie "B." Cluj-Napoca, ca unitate fără personalitate juridică, în structura reclamantei Universitatea "Babeș-Bolyai" Cluj-Napoca, împreună cu activul și pasivul acesteia, ce include teren și construcții, reclamanta înscriindu-și dreptul ei de administrare operativă și folosință gratuită în CF. Instanța a mai reținut că prin Hotărârile Guvernului nr. 434/1995 și nr. 192/1998 nu a fost prevăzută transmiterea în administrarea părții reclamante a vreunui imobil teren, ci doar transmiterea dreptului de administrare asupra unor imobile construcții, obiect al actului administrativ emis pe seama pârâtei A. constituindu-l exclusiv construcțiile. Prin urmare, prin H.G. nr. 1076/2007 a putut fi transmis reclamantei doar dreptul de administrare asupra terenului de 33.107 mp. La elaborarea actului contestat au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției, care, potrivit art. 8 alin. (6) din Regulament, "avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalității, încheind succesiunea operațiunilor din etapa de avizare". De asemenea, proiectul actului administrativ a primit Avizul favorabil nr. 1109 din 21 august 2007 al Consiliului Legislativ. Prin urmare, Guvernul a adoptat actul administrativ contestat cu respectarea a atribuțiilor și competențelor sale legale, în aplicarea dispozițiilor O.G. nr. 57/2002 și ale Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Astfel, în vederea eficientizării activității de cercetare-dezvoltare desfășurată în cadrul Institutului de Cercetări în Chimie "B." Cluj-Napoca și în conformitate cu prevederile art. 80 alin. (l) coroborate cu prevederile art. 88 alin. (1) ale Legii învățământului nr. 84/1995, s-a aprobat trecerea Institutului ca unitate de cercetare fără personalitate juridică în structura Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca. Cu această ocazie, așa cum rezultă din Nota de fundamentare a H.G. nr. 1076/2007, a fost actualizat inventarul referitor la bunurile aflate în domeniul public al statului și în administrarea Institutului, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, acestea urmând a fi trecute în administrarea Universității. De asemenea, tot în Nota de fundamentare se precizează că în urma actualizării inventarului bunurilor aflate în domeniul public al statului, rezultă că suprafața terenului proprietate publică a statului, în administrarea Institutului având numărul de identificare 6, atribuit de Ministerul Finanțelor Publice, este de 33.107 mp, conform anexei la hotărâre. Prin urmare, anterior trecerii în administrarea Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca, bunurile aflate în administrarea Institutului de Cercetări în Chimie "B." Cluj-Napoca, aparțineau tot proprietății publice a Statului, iar suprafața actualizată a terenului având numărul de identificare 6, atribuit de Ministerul Finanțelor Publice, era de 33.107 mp. Astfel, în aplicarea art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 și art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, prin art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1076/2007, s-a aprobat "modificarea datelor de identificare a terenului înscris în domeniul public al statului la poziția cu nr. MF 6 din anexa nr. 8 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.020 și 1.020 bis din 21 decembrie 2006, cu modificările și completările ulterioare, potrivit datelor prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre"".

Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 258/2016 din 14 septembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea în tot a acesteia și, în rejudecare, admiterea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1076/2007. În motivarea căii de atac, recurentul a arătat că mențiunea cuprinsă în Anexa H.G. nr. 1076/2007 referitoare la suprafața existență în administrarea Institutului de Chimie "B." (33.107 mp) este vădit eronată, având în vedere că prin H.G. nr. 456/2003 i s-a acordat Institutului în administrare numai o suprafață de 29.489 mp din terenul situat în Cluj-Napoca. Instanța de fond nu a analizat această critică, eroarea sa constând în faptul că nu a analizat legalitatea Notei de fundamentare a H.G. nr. 1076/2007 și a mențiunilor referitoare la suprafața terenului în litigiu, deși această verificare se impunea cu necesitate, operațiunea material-tehnică stând la baza emiterii actului administrativ contestat. De altfel, din cuprinsul Notei de fundamentare reiese cu claritate faptul că suprafața de 33.107 mp (cuprinsă apoi în anexa H.G. nr. 1076/2007) a fost stabilită de o manieră unilaterală de către Institutul de Chimie "B.", fără ca aceste date să fie corelate cu H.G. nr. 456/2003. Prima instanță nu a analizat nici aspectele de fond, respectiv dacă din înscrisurile existente la dosarul cauzei rezultă că Institutul de Chimie "B." avea în administrare o suprafață mai mare de 29.489 mp, astfel încât să se susțină legalitatea mențiunii din Anexa H.G. nr. 1076/2007. Niciodată nu s-a probat faptul că Institutul administra o suprafață mai mare de teren decât cea prevăzută în H.G. nr. 456/2003, la fel cum nicăieri nu se prevede că Universitatea ar fi primit prin actul contestat și alte suprafețe de teren față de cele aflate în administrarea Institutului.

Apărările intimaților 4.1. Legal citată, intimata-pârâtă Universitatea Babeș-Bolyai Cluj-Napoca a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. A arătat că recurentul nu are interes să invoce excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1076/2007, întrucât acestuia nu i-a fost transmis în administrare teren din imobilul cu nr. top. 21358/2/1/1/2/1 înscris în cartea funciară nr. 26958 Cluj-Napoca. Hotărârile de Guvern nr. 434/1995 și nr. 192/1998, la care face referire, nu prevăd transmiterea dreptului de administrare asupra terenului, conform Legii nr. 213/1998, în favoarea sa, ci doar transmiterea dreptului de administrare asupra unor construcții. Așadar, indiferent dacă terenul dat în administrarea U.B.B. prin H.G. nr. 1076/2007 ar avea suprafața de 29.489 mp menționată în anexa la H.G. nr. 456/2003, sau 33.107 mp menționată în anexa la H.G. nr. 1076/2007, autorul excepției de nelegalitate nu poate obține un folos practic întrucât nu are și nu a avut vreodată un drept real asupra acestui teren. Sub aspectul legalității, conform art. 12 din Legea nr. 213/2008 (forma în vigoare la data publicării H.G. nr. 1076/2007) bunurile proprietate publică a statului pot fi date în administrare prin hotărâre a Guvernului. Potrivit cărții funciare nr. 26958 Cluj-Napoca, terenul cu nr. top. 21358/2/1/1/2/1 în suprafață de 35.439 mp este proprietatea Statului Român, iar conform art. 3 din H.G. nr. 1076/2007 terenul este înscris în domeniul public al statului la poziția cu nr. MF 6 din anexa nr. 8 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.020 și 1.020 bis din 21 decembrie 2006, cu modificările și completările ulterioare. Conform art. 3 din H.G. nr. 1076/2007, se aprobă modificarea datelor de identificare a acestui teren. Așadar Guvernul a transmis în administrare Universității "Babeș-Bolyai" ceea ce Statul Român avea în proprietate publică. Faptul că în anul 2003 Institutul de Cercetări în Chimie "B." avea drept de administrare asupra unei suprafețe mai mici de teren nu are vreo relevanță, întrucât în anul 2007 Universitatea nu a dobândit doar patrimoniul ICC-RR din anul 2003, ci și dreptul de administrare conform H.G. nr. 1076/2007 prin care s-a aprobat și modificarea datelor de identificare a acestui teren. 4.2. La rândul său, prin întâmpinare, intimatul Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A argumentat, în esență, că în speța dedusă judecății, nu pot fi reținute elemente de nelegalitate a H.G. nr. 1076/2007 sau eventuale împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalității, veridicității și autenticității actului administrativ atacat.

Soluția Înaltei Curți Examinând actele și înscrisurile cauzei, raportat la susținerile părților și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată recursul fondat și îl va admite, pentru considerentele ce urmează. În speță, recurentul-reclamant A. a supus cenzurii instanței de contencios administrativ, pe calea excepției de nelegalitate, H.G. nr. 1076/2007 emisă la data de 5 septembrie 2007 și publicată în Monitorul Oficial nr. 631/13 septembrie 2007. Prin actul contestat, Institutul de Cercetări în Chimie "B. Cluj-Napoca" a fost trecut în structura Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, cu întreg patrimoniul său, care includea dreptul de administrare asupra unui teren în suprafață de 33.107 mp, proprietatea Statului Român. Înalta Curte nu poate da efect apărării intimatei Universitatea Babeș-Bolyai Cluj-Napoca privind lipsa interesului recurentului-reclamant în invocarea excepției de nelegalitate, reținând că excepția lipsei interesului a fost deja ridicată în fața instanței de fond, care a respins-o prin încheierea din data de 7 septembrie 2016, iar, în condițiile în care intimata-pârâtă nu a înțeles să exercite recurs împotriva soluției date, această chestiune a rămas dezlegată, cu putere de lucru judecat, și nu se mai poate reveni asupra ei. În continuare, se reține că recurentul-reclamant a criticat H.G. nr. 1076/2007 argumentând că suprafața de 33.107 mp a fost stabilită de o manieră unilaterală de către Institutul de Chimie "B.", fără ca aceste date să fie corelate cu H.G. nr. 456/2003, conform căreia Institutul, înființat prin respectiva hotărâre de Guvern, a preluat în administrare terenul situat în Cluj-Napoca, str. Fântânele nr. 30, în suprafață de 29.489 mp. Instanța de fond a respins acțiunea, ca neîntemeiată, reținând că în speță nu au fost identificate elemente de nelegalitate ale actului administrativ contestat. Înalta Curte constată, însă, că prima instanță și-a însușit exclusiv poziția procesuală a pârâtului Guvernul României, expusă în întâmpinarea depusă de acesta, fără a examina efectiv principalul motiv de nelegalitate invocat de reclamantul-recurent, respectiv faptul că datele de identificare a terenului situat în Cluj, str. Fântânele nr. 30, înscrise în H.G. nr. 456/2003 privind înființarea Institutului de Cercetări în Chimie "B." Cluj-Napoca prin reorganizarea Institutului de Chimie "B." Cluj-Napoca, diferă de datele de identificare ale terenului menționat în H.G. nr. 1076/2007 privind trecerea Institutului de Cercetări în Chimie "B." Cluj-Napoca ca unitate de cercetare fără personalitate juridică în structura Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca. În măsura în care diferența de 3618 mp exista în realitate, iar H.G. nr. 1076/2007 corectează o eroare a datelor de identificare a terenului situat în Cluj și dat în administrare Institutului de Chimie "B.", atunci această modificare a datelor de identificare trebuia să fie susținută de documentația tehnică aferentă. Or, instanța de fond nu a verificat dacă această documentație există și, în caz afirmativ, dacă este conformă cu realitatea și se coroborează cu probele existente la dosarul cauzei. Se mai observă, din înscrisurile existente la dosar, administrate în probă de instanța în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate, că rezultă diferențe între suprafața de teren notată în Cartea Funciară și suprafața de teren efectiv folosită de către părți, precum și în ceea ce privește clădirile edificate pe terenul a cărui administrare se dezbate în prezentul litigiu. În aceste condiții, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a procedat la lămurirea cauzei sub toate aspectele, prin administrarea tuturor probelor care se impuneau în vederea stabilirii circumstanțelor de fapt și de drept relevante, conduită procedurală care nu răspunde exigențelor impuse de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile părților sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate legal de instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă cel puțin pentru a le aprecia pertinența (Perez c. Franței, par. 80, și Van der Hurk c. Olandei, par. 59). PENTru toate considerentele expuse, având în vedere că circumstanțe de fapt și de drept esențiale dezlegării pricinii nu au fost lămurite de prima instanță, în temeiul art. 314, 312 alin. (5) și art. 304 pct. 7 C. proc. civ., art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Rejudecând cauza, instanța de fond urmează a verifica dacă există documentația aferentă modificării datelor de identificare a terenului la care se referă art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1067/2007 și, în caz afirmativ, să procedeze la examinarea acesteia din perspectiva criticilor formulate de recurentul-reclamant A..