ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3347/2020

Ședința publică din data de 9 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 19.02.2016, reclamanta S.C. Pasteur Filiala Filipești a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene-Direcția Generală Programe Competitivitate și Ministerul Finanțelor Publice, în principal, anularea în tot a Deciziei nr. 625/15.01.2016 și a Procesului-verbal încheiat la 25.08.2015 sau, în subsidiar, anularea în parte a actelor menționate, precum și suspendarea executării acestora, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin încheierea de ședință din 20 septembrie 2016, Curtea a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, reținând că acesta nu este emitentul actelor contestate și nici nu este parte în raportul juridic ce face obiectul cauzei.

Prin sentința civilă nr. 4234 din 30 decembrie 2016, Curtea a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Împotriva acestor hotărâri, reclamanta S.C. Pasteur Filiala FIlipești a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea ambelor hotărâri și, în principal, trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței de fond sau, în subsidiar, rejudecând pe fond, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

Referitor la încheierea din 20.09.2016, recurenta reclamantă susține că în mod greșit a admis prima instanță excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, soluția reflectând greșita aplicare a dispozițiilor art. 36 C. proc. civ., în condițiile în care actul contestat în cauză, reprezentat procesul-verbal de nereguli, se execută în favoarea și de către Ministerul Finanțelor Publice.

O a doua critică la adresa încheierii recurate vizează soluția de respingere a probei cu expertiză de specialitatea "medicină veterinară", apreciind recurenta reclamantă că în mod greșit a respins prima instanță o atare probă, prin care reclamanta urmărea, în fapt, să demonstreze că institutul nu își desfășoară activitatea nici măcar parțial pe aceeași piață cu SN Institutul Pasteur S.A., societate pretins legată cu reclamanta.

În ceea ce privește sentința civilă nr. 4234 din 30 decembrie 2016, recurenta reclamantă susține că instanța fondului, pe de o parte, nu a analizat toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant iar, pe de altă parte, hotărârea reflectă greșita aplicare a dreptului material incident în speță.

Dezvoltând criticile de nelegalitate la adresa sentinței atacate, în ordinea soluționării motivelor de nelegalitate de către prima instanță, recurenta reclamantă arată că în mod greșit a apreciat judecătorul fondului că în cauză nu a fost depășit termenul maxim de emitere a procesului-verbal, termen prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011.

În acest sens, prima instanță s-a raportat la suspiciunea de neregulă din 13.08.2015, considerând greșit, în opinia recurentei, că este respectat termenul de 90 zile, afirmând recurenta că acest termen trebuia raportat și la verificările efectuate anterior, în intervalul septembrie 2009- aprilie 2015.

Greșită este, în opinia recurentei, și aprecierea primei instanțe asupra incidenței dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu privire la caracterul irevocabil al actului administrativ intrat în circuitul civil, susținând recurenta că dispozițiile acestei legi(organică) au întâietate în fața prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, act normativ cu forță juridică inferioară.

În continuare, recurenta susține că în mod greșit a fost înlăturat prin sentința atacată și motivul de nelegalitate ce decurge din invocarea propriei culpe a instituției pârâte, încălcare caracterizată prin aceea că autoritatea pârâtă, deși avea la îndemână toate informațiile necesare pentru a aprecia structura acționariatului reclamantei și al societăților pretins legate, informații ce au caracter public, a procedat totuși la declararea proiectului reclamantei ca fiind eligibil inițial, pentru ca ulterior, să-și reevalueze poziția, singura explicație pentru o atare reconsiderare nefiind alta decât aceea a unei analize inițiale lipsite de temeinicie. Or, o astfel de ipoteză presupune invocarea propriei culpe a autorității pârâte, conduită ce nu poate fi validată de instanță.

Cât privește motivul de nelegalitate ce decurge din încălcarea dreptului la apărare al reclamantei în cursul procedurii administrative, prima instanță a considerat că nu are suport acest motiv, cât timp dreptul societății reclamante de a-și exprima punctul de vedere a fost respectat, după cum rezultă din chiar cuprinsul procesului-verbal.

Or, arată recurenta că motivul de nelegalitate a fost invocat în raport de împrejurarea că societatea nu a fost "ascultată" pe parcursul desfășurării activității de verificare și, totodată, pârâta nu a răspuns concret la argumentele formulate de reclamantă în apărare față de proiectul de proces-verbal de constatare a neregulii.

În continuare, recurenta reclamantă arată că a invocat nelegalitatea procesului-verbal și din perspectiva faptului că actul nu cuprinde o motivare detaliată, în raport de care să se poată aprecia care din ipotezele vizate de Legea nr. 346/2004 a fost avută în vedere de autoritatea emitentă a procesului-verbal, legea reglementând un număr de 6 ipoteze ce pot exista în cazul întreprinderilor legate. Cu toate acestea, prima instanță a înlăturat criticile reclamantei, cu o motivare ce nu răspunde argumentelor reclamantei.

În ceea ce privește fondul raportului juridic dedus judecății, recurenta reclamantă arată că a invocat faptul că nici la data semnării cererii de finanțare și nici anterior acestei date nu a existat un raport de influență, nici directă și nici indirectă, între întreprinderile bănuite ca fiind întreprinderi legate.

Modalitatea în care prima instanță a răspuns criticii reclamantei, apreciind, în esență, că raportul de influență este demonstrat prin acțiunile și participațiile doamnei A. în cadrul societății reclamante dar și al celorlalte societăți, ceea ce face dovedită legătura cu S.N. Pasteur, denotă, în aprecierea recurentei omisiunea cercetării reale a motivului de nelegalitate invocat de reclamantă în acțiunea sa.

Aceeași manieră de abordare a instanței fondului transpare și în privința argumentelor reclamantei, prin care a încercat să demonstreze că întreprinderile pretins legate nu acționează pe aceeași piață și nici pe piețe adiacente, arătând recurenta că hotărârea atacată nu oferă un răspuns detaliat la aceste apărări.

Totodată, recurenta reclamantă susține că probatoriul administrat în cauză nu confirmă concluzia existenței unui raport de influență între societatea reclamantă și SN Pasteur S.A. și, chiar dacă s-ar admite că acționariatul și participațiile celor două societăți ar face incidentă legătura de influență, caracterul de întreprindere mare în privința reclamantei este exclus, întrucât nu sunt depășite plafoanele prevăzute de art. 3 și 4 din Legea nr. 346/2004.

În continuare, recurenta reclamantă arată că prin motivul XI din acțiunea sa a arătat faptul că în cauză este invocată o pretinsă neregulă cu privire la încheierea contractului și nu la executarea acestuia, or numai neregulile în legătură cu executarea contractului pot face obiectul corecțiilor prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 iar în cazul neregulilor ce vizează încheierea contractului, apreciază recurenta reclamantă că singurul demers posibil este sesizarea instanței de contencios administrativ, în vederea anulării contractului de finanțare, desființarea contractului fiind atributul exclusiv al instanței de judecată.

Arată recurenta reclamantă, sub acest din urmă aspect, că hotărârea instanței de fond nu cuprinde niciun considerent în legătură cu acest motiv de nelegalitate a procesului-verbal contestat, aceeași concluzie fiind formulată și în legătură cu motivele de nelegalitate cuprinse la punctele XII și XIII.

O ultimă critică în recurs vizează nepronunțarea instanței asupra motivelor de nelegalitate formulate de reclamantă la adresa deciziei nr. x/15.01.2016, astfel că pentru toate considerentele, pe larg dezvoltate în memoriul de exercitare a căii de atac, recurenta solicită casarea sentinței civile atacate și trimiterea acuzei spre rejudecare la instanța de fond sau, în subsidiar, rejudecarea cauzei și admiterea acțiunii sale, așa cum a fost formulată.

Referitor la încheierea din 20 septembrie 2016, Înalta Curte constată nefondat recursul reclamant.

În mod întemeiat a admis instanța fondului excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, cât timp această instituție nu are calitatea de emitent al deciziei de soluționare a contestației.

Astfel cum rezultă din cuprinsul prevederilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, obiectul acțiunii judiciare este reprezentat de contestația formulată împotriva deciziei prevăzute de art. 51 din ordonanța amintită și, în raport de acest aspect precum și de prevederile Legii nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă în litigiile având ca obiect anularea actului administrativ unilateral aparține autorității emitente a actului administrativ atacat și prin excepție persoanei prevăzute de art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Pretinsa executare a procesului-verbal de constatare și sancționare a neregulii în favoarea Ministerului Finanțelor Publice nu justifică atragerea în proces a acestei instituții, soluția primei instanțe în acest sens fiind la adăpost de critică.

Nefondată este și critica referitoare la soluția de respingere a cererii de administrare a probei cu expertiză de specialitatea "medicină veterinară", nefiind demonstrată utilitatea probei, în contextul în care procesul-verbal de constatare și sancționare a neregulii nu cuprinde nicio referire la faptul că societatea reclamantă acționează pe aceeași piață sau pe piețe adiacente cu societățile în raport de care se consideră că este legată.

În consecință, recursul declarat împotriva încheierii din 20 septembrie 2016 este nefondat, urmând a fi respins ca atare.

În schimb, recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 4234 din 30 decembrie 2016 este apreciat de Înalta Curte ca fiind fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Astfel cum rezultă din cele mai sus expuse precum și din considerentele sentinței civile criticate, instanța fondului a respins acțiunea reclamantei ca fiind neîntemeiată, înlăturând argumentele de nelegalitate de ordin procedural dar și pe cele ce vizează fondul raportului juridic dedus judecății.

În privința neregularităților de ordin procedural invocate de reclamantă în cuprinsul acțiunii sale, instanța fondului a oferit o dezlegare corectă, astfel că soluția primei instanțe va fi menținută în ceea ce privește modalitatea de rezolvare a motivelor de nelegalitate ce vor fi arătate în continuare.

Astfel, o primă critică la adresa legalității procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare vizează încălcarea prevederilor art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, apreciind reclamanta că a fost depășit în cauză termenul maxim de efectuare a verificării și de stabilire a creanțelor bugetare.

Soluția primei instanțe reflectă o corectă aplicare a prevederilor art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, apreciază Înalta Curte, întrucât momentul de început al cursului termenului de 90 zile trebuie raportat la activitatea de verificare finalizată cu întocmirea procesului-verbal de constatare sau notei de constatare, fiind irelevantă, sub acest aspect, împrejurarea că același contract de finanțare a mai făcut obiectul unor verificări.

De aceea, raportarea recurentei reclamante la verificările efectuate în intervalul septembrie 2009- aprilie 2015 nu are nicio relevanță în privința legalității procesului-verbal din perspectiva dispozițiilor art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel că sentința instanței fondului va fi menținută în ceea ce privește dezlegarea acestui motiv de nelegalitate.

Al doilea motiv de nelegalitate, invocat de reclamantă prin acțiunea sa, a vizat încălcarea principiului irevocabilității actului administrativ care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, principiu prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Și acest motiv de nelegalitate a fost înlăturat în mod just de prima instanță, la ale cărei concluzii achiesează și instanța de control judiciar, fiind de subliniat și faptul că, prin organizarea activității de verificare a pretinselor nereguli în legătură cu încheierea sau executarea contractelor de finanțare nerambursabilă, autoritatea de management nu urmărește revocarea actului ci recuperarea finanțării necuvenite.

Este de esența mecanismului prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011 prerogativa autorităților cu competențe în gestiunea fondurilor nerambursabile de a întreprinde verificări ex post, unica limitare legală a acestor verificări fiind cea stabilită prin dispozițiile art. 31 din actul normativ citat.

Prin urmare, activitatea de verificare a pretinsei nereguli nu poate fi paralizată prin invocarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, după cum nici faptul că autoritatea de management nu a observat neîndeplinirea condițiilor de eligibilitate cu prilejul analizei cererii de finanțare ci numai ulterior nu poate conduce la anularea procesului-verbal de constatare a neregulii, în temeiul principiului nepermiterii invocării propriei culpe.

Nu poate fi primită nici critica recurentei reclamante la adresa modalității de dezlegare a motivului de nelegalitate privind încălcarea dreptului la apărare în cursul procedurii de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulii, nefiind demonstrată încălcarea dispozițiilor art. 21 alin. (11) și alin. (14) și 15 din O.U.G. nr. 66/2011 în raport de argumentele reclamantei.

În acest sens, prima instanță a constatat faptul că autoritatea pârâtă a dat curs obligației de a solicita entității verificate punctul de vedere cu privire la concluziile verificării și proiectul procesului-verbal, iar împrejurarea că acest punct de vedere a fost analizat în cursul unor zile nelucrătoare nu reprezintă nicidecum un argument de natură a concluziona, fără putință de tăgadă, în sensul că autoritatea pârâtă și-a îndeplinit numai la nivel formal obligația de ascultare a opiniei entității verificate pe marginea proiectului de proces-verbal de constatare a neregulii.

În schimb Înalta Curte constată întemeiată critica recurentei reclamante conform căreia instanța fondului nu a examinat efectiv argumentele de nelegalitate grupate în motivele menționate la punctele VI, VII, VIII și X din cererea introductivă, impunându-se casarea sentinței sub acest aspect și trimiterea cauzei spre rejudecare în vederea analizei efective a acestor motive de nelegalitate, determinante din perspectiva legalității actelor contestate în cauză.

Astfel cum rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată, recurenta reclamantă a invocat, circumscris motivului VI al acțiunii sale, împrejurarea că nu există un raport juridic de influență directă între întreprinderile bănuite ca fiind legate; la punctul VII din cererea de chemare în judecată, reclamantă a susținut că nu este demonstrată nici existența unui raport juridic de influență indirectă; potrivit celor menționate la punctul VIII din cererea introductivă de instanță, nu a existat acest raport de influență indirectă la data semnării contractului de finanțare dar nici anterior datei depunerii cererii de finanțare și, în fine, reclamanta a arătat, cu prilejul dezvoltării motivului de nelegalitate de la punctul X al acțiunii, că și în cazul în care s-ar admite că societatea este legată cu alte întreprinderi, concluziile procesului-verbal de constatare sunt nelegale, întrucât Pasteur Filiala Filipești nu și-a schimbat statutul de IMM, raportat la cifra de afaceri aferentă anilor 2008 și 2009 a tuturor celor trei entități analizate.

Constată Înalta Curte că instanța fondului a considerat neîntemeiată acțiunea reclamantei sub acest aspect, reținând că existența raportului de influență dintre cele trei societăți comerciale rezultă din chiar structura acționariatului.

În continuare, instanța fondului precizează că, la data semnării contractului de finanțare, S.C. Pasteur - Filiala Filipești S.R.L. avea următorii acționari: A. cu o cotă de 98,80 %, S.C. B. S.R.L. cu o cotă de 20,10% și C. cu o cotă de 0,05%. A., de asemenea, deținea 98,67 % din capitalul social al S.C. B. S.R.L. și 0,01% din capitalul social al S.N. Institutul Pasteur S.A.. Totodată, S.C. B. S.R.L. (al cărei acționar majoritar era doamna A. cu o cotă de 98,67%) era acționar majoritar al S.N. Institutul Pasteur S.A. cu o cotă de 99,99982%.

Iar în ceea ce privește motivul referitor la nedepășirea plafonului prevăzut de lege pentru încadrarea în categoria întreprinderilor mari, instanța fondului a reținut că afirmațiile reclamantei, în sensul nedepășirii plafonului prevăzut de lege, sunt lipsite de orice suport probator, deși potrivit dispozițiilor art. 249 C. proc. civ., sarcina probei îi revenea, astfel că au fost înlăturate.

Din cuprinsul acestor considerente, Înalta Curte constată că prima instanță nu a dat curs prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prevederi care obligă judecătorul nu numai să circumstanțieze situației de fapt ci și la prezentarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Întinderea motivării hotărârii judecătorești trebuie raportată la circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, obligatoriu fiind, în contextul analizei respectării exigențelor prevăzute de art. 425 C. proc. civ., ca hotărârea să reflecte aplecarea efectivă a judecătorului asupra aspectelor esențiale și determinante ale cauzei.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea dreptului omului și a libertăților fundamentale include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră relevante pentru soluționarea cauzei lor. Acest drept poate fi considerat efectiv numai dacă observațiile părților sunt într-adevăr "ascultate" adică examinate temeinic de către instanța sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk contra Olandei, par. 59).

Întărind cele menționate în jurisprudența sa anterioară, Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuează că exigența motivării hotărârilor judecătorești nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, însă ea presupune totuși ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei și Ruiz Torija contra Spaniei).

În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că, la pronunțarea sentinței recurate, instanța de fond nu a procedat la o analiză efectivă a susținerilor formulate de reclamantă prin acțiunea introductivă corespunzător motivelor de nelegalitate menționate la punctele VI, VII, VIII și X din cererea introductivă, nu a analizat probele invocate de parte și nu a precizat motivele de fapt și de drept pentru care a apreciat acțiunea ca neîntemeiată.

În acest sens, analiza primordială pentru corecta dezlegare a cauzei trebuie să se concentreze asupra faptului că prevederile Legii nr. 346/2004 vizează șase ipoteze alternative în care se pot afla întreprinderile legate, nefiind menționată, de către prima instanță, care din ipotezele reglementate prin dispozițiile art. 4 indice 4 din Legea nr. 346/2004 este aplicabilă în cauză.

Aparent, prima instanță a avut în vedere structura acționariatului, apreciind judecătorul fondului că raportul de influență este demonstrat din perspectiva structurii acționariatului Pasteur Filiala Filipești, așa cum această structură exista la data semnării contractului de finanțare.

Această constatare a instanței fondului (neprecedată de nicio analiză a argumentelor prin care reclamanta susține că nici la data încheierii contractului de finanțare și nici la data semnării cererii de finanțare nu exista o structură a acționariatului în aceste limite) nu pare a fi în consonanță nici cu mențiunile procesului-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare, din cuprinsul căruia se deduce concluzia că autoritatea pârâtă ar fi avut în vedere nu data încheierii contractului de finanțare(reperul instanței de fond) ci exerciții financiare anterioare, aferente anilor 2008-2009.

Este evident că justa soluționare a cauzei presupune, cu întâietate, o corectă stabilire a situației de fapt avute în vedere cu prilejul emiterii procesului-verbal de constatare a neregulii, încadrarea, lipsită de echivoc, în una sau mai multe ipoteze din cele prevăzute de art. 4 indice 4 din Legea nr. 346/2004, inclusiv din perspectiva dispozițiilor art. 6 din aceeași lege, astfel că formularea unei concluzii, în sensul existenței unui raport de influență de natură a caracteriza întreprinderile analizate ca fiind legate, fără lămurirea pe deplin a acestor împrejurări, caracterizează hotărârea prin imprecizie, făcând imposibil de verificat raționamentului primei instanțe.

În egală măsură, este contrară evidenței concluzia primei instanțe, în sensul că afirmațiile reclamantei privind nedepășirea plafoanelor prevăzute de art. 3 și 4 din Legea nr. 346/2004 sunt lipsite de orice material probator, în condițiile în care reclamanta a depus la dosarul cauzei înscrisuri prin care încearcă să demonstreze nelegalitatea procesului-verbal prin raportare la faptul că și în situația în care ar fi cumulate datele economice ale entităților analizate nu s-ar depăși plafonul de 50 milioane Euro, astfel că societatea reclamantă rămâne IMM chiar dacă se stabilește că este întreprindere legată.

Motivarea hotărârii atacate, sub aceste aspecte, nu este de natură să furnizeze reclamantei dovada că susținerile și mijloacele de apărare pe care le-a formulat prin cererea dedusă judecății au fost serios examinate.

Astfel, chiar dacă prin soluția adoptată judecătorul cauzei s-a pronunțat pe fond, modalitatea în care a expus raționamentul avut în vedere pentru această soluție este de natură a crea părții reclamante o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei la aceeași instanță spre rejudecare, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii ce se va da în cauza de față.

În consecință, urmare casării sentinței civile nr. 4234 din 30 decembrie 2016 cauza va fi trimisă spre rejudecare primei instanțe, în vederea dezlegării motivelor de nelegalitate formulate de reclamantă la punctele VI; VII; VIII și X din cererea introductivă de instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de S.C. Pasteur Filiala Filipești împotriva încheierii din 20 septembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de S.C. Pasteur Filiala Filipești împotriva sentinței nr. 4234 din 30 decembrie 2016 a aceleiași instanțe.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanței.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 9 iulie 020.