ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4057/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea Pasteur Filiala Filipești, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat: - în principal, anularea în tot a procesului-verbal de constatare și sancționare a neregulilor încheiat la data de 25 august 2015 de MFE-AMPOSCCE; - în subsidiar, anularea în parte a procesului-verbal încheiat la data de 25 august 2015, în sensul înlăturării mențiunilor privind stabilirea creanței bugetare în sarcina reclamantei; - suspendarea executării procesului-verbal anterior menționat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea de ședință din 21 iunie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Societatea Pasteur Filiala Filipești, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice și a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 25 august 2015 și înregistrat sub nr. x, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii de ședință din 21 iunie 2016, a formulat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că instanța de fond și-a însușit în exclusivitate criticile formulate de intimata-reclamantă, care vizează preponderent fondul cauzei, încălcând dispozițiile art. 425 alin. (1) C. proc. civ., prin nearătarea argumentelor pentru care au fost respinse apărările autorității pârâte. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât arată că măsura suspendării este excepțională, putând fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Cât privește cazul bine justificat, instanța a reținut o serie de aspecte de nelegalitate a actului administrativ ce țin de fondul cauzei, echivalând cu o veritabilă prejudiciere a fondului. Se mai susține că instanța de fond nu a ținut cont de prevederile art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care interzic formularea mai multor cereri de suspendare pentru aceleași motive. Or, reclamanta a mai formulat o cerere similară, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 și care a fost respinsă. Pe de altă parte, chiar dacă instanța ar fi avut la dispoziție atât cererea de chemare în judecată cât și actele dosarului nr. x/2015, a cărui atașare nu a fost dispusă, nu putea să pronunțe hotărârea pe baza constatărilor unei alte instanțe și mai ales în temeiul convingerii intime a unui alt judecător. Un alt argument invocat este acela că prima hotărâre nu beneficiază de autoritate de lucru judecat, iar dacă ar fi beneficiat, instanța nu putea să aibă în vedere exclusiv considerentele referitoare la prima condiție - cea a cazului bine justificat, ci ar fi trebuit să le preia și pe cele referitoare la condiția producerii unei pagube iminente. Or, cât privește cazul bine justificat, conform jurisprudenței constante a Înaltei Curți de Casație și Justiție - SCAF, instanța investită cu soluționarea cererii de suspendare a executării actului administrativ nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului, ci trebuie să-și limiteze verificarea la împrejurările vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cât privește condiția referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a reținut în mod eronat că actul administrativ emis ar putea produce un prejudiciu material viitor și previzibil reclamantei. Acestea sunt simple afirmații ale reclamantei, care nu puteau fi reținute ca argument pentru admiterea cererii de suspendare, câtă vreme au rămas neprobate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Societatea Pasteur Filiala Filipești a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Nulitatea recursului a invocat-o cu motivarea că recursul este vădit nefondat, soluția instanței de fond fiind motivată și nefiind indicate de către recurent normele de drept material încălcate. Pe fondul recursului, a arătat că instanța de fond nu și-a însușit poziția părții reclamante, ci a analizat argumentele logice, juridice și probele administrate, ajungând la aceleași concluzii cu cele afirmate de către reclamantă, și anume că procesul-verbal a cărui suspendare s-a solicitat este nemotivat și că este îndeplinită și condiția necesității prevenirii unei pagube iminente, având în vedere că lichiditățile societății reclamante reprezintă un procent mic din creanța stabilită prin procesul-verbal și ținând seama, totodată, de numărul de angajați care ar fi afectați în cazul executării creanței și de raporturile contractuale ale reclamantei cu partenerii săi, care ar fi, de asemenea, afectate.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 6 decembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 9 mai 2018, completul de filtru a respins excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă Pasteur Filiala Filipești prin întâmpinare; a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen pentru judecarea lui pe fond. 5.2 Conform încheierii din 10 octombrie 2018, în vederea soluționării recursului, a fost atașat prezentei cauze dosarul de fond înregistrat sub nr. x/2016, al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În calitate de instanță investită cu cererea de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la MFE-AMPOSCCE sub nr. x din 27 august 2017 precum și cu cererea de suspendare a executării acestui proces-verbal, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 21 iunie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a admis cererea de suspendare a executării procesului-verbal menționat, până la soluționarea definitivă a cauzei, considerând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Primul rând de critici formulate la adresa acestei încheieri se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susținând că instanța a preluat exclusiv argumentele părții reclamante și nu a arătat motivele pentru care a respins apărările sale. Aceste critici sunt nefondate. Instanța de fond a reținut că este îndeplinită condiția cazului bine justificat întrucât actul administrativ a cărui suspendare s-a cerut nu este motivat în mod corespunzător de autoritatea publică emitentă, care nu a argumentat de ce a considerat că reclamanta este întreprindere legată cu Societatea Națională Institutul Pasteur S.A. și A. S.R.L., prin raportare la prevederile Legii nr. 346/2004, împrejurare care afectează prezumția de legalitate a procesului-verbal de nereguli. De asemenea, instanța de fond a apreciat îndeplinită condiția necesității prevenirii unei pagube iminente, pe baza înscrisurilor administrate, referitoare la situațiile financiare anuale ale societății reclamante pe perioada 2011 - 2015 și din care a reținut că reclamanta nu dispune de lichiditățile necesare pentru plata creanței de 6.448.255 RON, a cărei executare ar avea consecințe greu de remediat, în cazul anulării ulterioare a procesului-verbal. Argumentele judecătorului investit cu soluționarea cererii de suspendare sunt rezultatul evaluării proprii a circumstanțelor cauzei, prin raportare la condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În fața primei instanțe, apărările pârâtului referitoare la cererea de suspendare s-au referit la neîndeplinirea celor două condiții cerute de lege pentru suspendare (cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente). Se constată astfel că, motivând asupra îndeplinirii condițiilor, prima instanță, implicit, a înlăturat apărările autorității pârâte. Față de exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte constată că încheierea recurată este motivată, iar cazul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident. Subsumat cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât reia argumentația referitoare la neîndeplinirea condițiilor cerute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ. Analizând argumentele recurentului, Înalta Curte le constată nefondate. Prima instanță a reținut, cu aplicarea corectă a prevederilor art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, că reprezintă caz bine justificat împrejurarea că procesul-verbal de nereguli nu este motivat corespunzător de către autoritatea publică emitentă, în privința neregulii constatate. Întreprinderi legate înseamnă întreprinderi care formează un grup economic, prin controlul direct sau indirect al majorității drepturilor de vot într-o întreprindere, exercitat de o altă întreprindere sau prin capacitatea uneia de a exercita o influență dominantă asupra celeilalte. Sunt întreprinderi legate și cele care se găsesc într-o astfel de relație prin intermediul unei persoane fizice sau a unui grup de persoane fizice care acționează în comun, dacă își desfășoară activitatea sau o parte a activității lor pe aceeași piață relevantă sau pe piețe adiacente. Recurentul afirmă greșit că instanța de fond a reținut în mod nelegal drept caz bine justificat un aspect de fond, care echivalează cu o veritabilă prejudecare a fondului. Nemotivarea actului administrativ, în sensul lipsei unei argumentări corespunzătoare a concluziei referitoare la statutul de întreprindere legată reprezintă o împrejurare privitoare atât la starea de fapt, cât și la starea drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pe de altă parte, aparența de nelegalitate poate viza și aspecte ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării, esențial fiind ca motivele identificate să fie evidente. Or, aceasta este situația în cauza de față, în care datorită motivării sumare a neregulii referitoare la caracterul de întreprindere legată al societății beneficiare a finanțării, se creează o îndoială asupra corectei aplicări la împrejurările cauzei a prevederilor Legii nr. 346/2004. În cadrul acțiunii în anulare, reclamanta a susținut că actul administrativ a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 4 4 din Legea nr. 346/2004, invocând: inexistența raportului juridic de influență între întreprinderile despre care s-a arătat că sunt legate, în raport de acționariatul acestora; neîndeplinirea condiției de acționa pe aceeași piață relevantă sau pe piețe adiacente; lipsa din actul administrativ a unui calcul care să evidențieze o depășire a plafoanelor prevăzute cumulativ de art. 3 și art. 4 din Legea nr. 346/2004. În contextul acestor motive de nelegalitate, în susținerea cererii de suspendare, a invocat vădita nelegalitate a procesului-verbal pentru lipsa motivării, atât sub aspectul temeiului de drept pe care se întemeiază constatarea neregulii, cât și sub aspectul analizării situației de fapt prin prisma dispozițiilor art. 4 4 alin. (1) și (4) din Legea nr. 346/2004. Rezultă din conținutul actului administrativ atacat că autoritatea publică recurentă-pârâtă a argumentat prin considerente sumare existența neregulii constând în neîndeplinirea de către intimata-reclamantă (beneficiară a finanțării) a statutului de întreprindere mijlocie autonomă. Astfel, cu aplicarea corectă a legii, prima instanță a reținut că această motivare sumară, din care lipsesc argumente esențiale în stabilirea statului de întreprindere legată, echivalează cu o nemotivare a actului administrativ, care justifică suspendarea executării actului administrativ. De asemenea, a susținut recurentul, raportându-se la sentința nr. 3286 din 9 decembrie 2015 pronunțată în dosarul nr. x/2015, care a avut ca obiect cererea de suspendare a executării aceluiași act administrativ, întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, că nu putea fi formulată o a doua cerere de suspendare pentru aceleași motive, instanța ignorând dispozițiile art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că sentința menționată nu se bucură de autoritate de lucru judecat în ceea ce privește reținerea cazului bine justificat. Dispozițiile legale anterior menționate se referă la interdicția formulării unei a doua cereri de suspendare întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, fundamentată pe aceleași motive, iar hotărârea pronunțată se bucură de autoritate de lucru judecat provizorie, care dăinuie atât timp cât se mențin împrejurările avute în vedere la pronunțarea ei. Or, prezenta cerere de suspendare este întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004 și, în cadrul ei, s-a demonstrat o pagubă iminentă care nu a fost demonstrată în cauza anterioară cu obiect suspendare executare (în care cererea a fost respinsă pentru neîndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă). Există, astfel, două argumente pentru a nu accepta inadmisibilitatea invocată de recurentul-pârât, și anume: cele două cereri de suspendare au temeiuri legale diferite și, de asemenea, există o modificare a împrejurărilor avute în vedere în cadrul cererii formulate în temeiul art. 14, sub aspectul demonstrării pagubei iminente. De asemenea, instanța de fond nu a reținut autoritatea sau puterea de lucru judecat a sentinței nr. 3286 din 9 decembrie 2015, în privința cazului bine justificat, ci a concluzionat asupra îndeplinirii acestei condiții, pe baza analizei actelor și lucrărilor dosarului. La data pronunțării asupra prezentului recurs se constată că s-a pronunțat deja o hotărâre în fond, prin care a fost respinsă acțiunea în anularea procesului-verbal de nereguli. În principiu, o astfel de hotărâre este aptă să infirme existența cazului bine justificat, în condițiile în care a avut loc o primă analiză în fond a motivelor de nelegalitate a actului administrativ, care au fost înlăturate de instanță. În speță, însă, instanța investită cu acțiunea în anulare a respins această cerere, fără ca în considerentele hotărârii pronunțate să se regăsească argumente consistente și aplicate asupra criticilor de nelegalitate a actului administrativ, referitoare la constatarea existenței întreprinderilor legate. Această împrejurare justifică, în aprecierea Înaltei Curți, menținerea măsurii suspendării executării actului administrativ, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Cât privește paguba iminentă, în mod corect prima instanță a constatat că această condiție impusă de lege pentru suspendarea actului administrativ este, de asemenea, îndeplinită în cauză. Sunt nefondate susținerile recurentului potrivit cărora îndeplinirea acestei condiții a fost reținută pe baza afirmațiilor reclamantei, neprobate. Dimpotrivă, prima instanță s-a raportat la probatoriul cu înscrisuri administrat în cauză din care rezultă, pe baza indicatorilor din situațiile financiare ale societății reclamante, că aceasta nu dispune de lichiditățile necesare suportării creanței bugetare stabilită prin procesul-verbal. Luând în considerare situația economică a societății, precum și numărul de angajați care ar fi afectați în cazul executării creanței, prima instanță în mod întemeiat a considerat că suspendarea executării actului administrativ se impune pentru prevenirea unei pagube iminente, adică pentru prevenirea unor consecințe greu de remediat în cazul anulării ulterioare a actului. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.