ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3322/2020

Ședința publică din data de 9 iulie 2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10.10.2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, anularea Deciziei nr. 9143/19.09.2017, admiterea în întregime a cererii de plată și obligarea pârâtului la plata în întregime a sumelor solicitate, respectiv:

- suma de 19.195,37 RON, reprezentând despăgubiri pentru daune materiale

- suma de 35.000 euro sau echivalentul în RON la cursul BNR de la data plății, reprezentând despăgubiri pentru daune morale, și nu numai la plata sumei de 13.111 RON daune morale și materiale cum s-a dispus prin decizia atacată

- obligarea pârâtului la plata dobânzilor legale la aceste sume, de la data rămânerii definitive a hotărârii și până la data plății efective,

Cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 714 din 20 februarie 2018, Curtea de Apel București a admis acțiunea în parte, a anulat Decizia nr. 9143/19.09.2017 și a obligat pârâtul FGA să soluționeze cererea de plată nr. x/01.09.2016, cu luarea în considerare a motivelor sentinței.

A obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 1.550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

A respins, în rest, acțiunea, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și, pe cale de consecință, respingerea contestației formulate de reclamantă împotriva Deciziei nr. 9143/19.09.2017, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea opțiunii sale procesuale pârâtul recurent a susținut că sentința pronunțată în cauza este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 18 din Legea 554/2004 și, totodată, conține și o motivație contradictorie.

Astfel, art. 18 din Legea nr. 554/2004 dispune că:

"Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă." Aceste soluții pot fi luate de instanța în cazul în care aceasta stabilește ca actul administrativ contestat este vătămător, în tot sau în parte, sau în celelate ipoteze prevăzute de art. 8 din lege ca făcând obiectul contenciosului administrativ. Prin urmare, anularea actului administrativ trebuie susținută de stabilirea ca actul administrativ contestat este vătămător, în tot sau în parte, și în măsura în care actul administrativ conține și dispoziții care nu încalcă un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, atunci actul sau parte din acesta nu poate fi în mod legal anulat.

În cauza de față se constată faptul ca prin Decizia nr. 9143/19.09.2017 s-a admis și plătit intimatei - reclamante suma de 13.111 RON cu titlu de daune morale și materiale, suma care nu a fost stabilită ca fiind plătită în mod nelegal, iar intimata a susținut cu privire la suma plătită că această plată reprezintă o "recunoaștere în parte a pretențiilor sale".

Prin urmare, în măsura în care suma plătită intimatei nu a fost stabilită ca fiind plătită nelegal, iar aprobarea sumei este individualizată în articolul 1 din decizia contestată, atunci nu exista niciun temei legal ca decizia în discuție sa fie anulată în integralitatea sa.

Având în vedere considerentele sentinței de fond, ceea ce s-a stabilit ca fiind vătămător pentru intimată constă nu în ceea ce s-a plătit, ci în ceea ce s-a respins din pretențiile sale și deficiența de motivare a daunelor materiale admise la plată, instanța având temei legal să anuleze numai în parte actul atacat, și numai în ce privește sumele respinse la plată, nu tot actul, inclusiv pentru suma care nu a fost contestată și constată ca plătită în mod legal.

Totodată, se constată că instanța de fond consideră că "utilizarea unor criterii obiective și rezonabile (zilele de îngrijiri medicale și restul consecințelor medicale dovedite ale vătămării) cu luarea în calcul a restului particularității speței, este justificată" la stabilirea despăgubirilor morale solicitate, și doar "conținutul acestor criterii" este greșit, "în sensul că a pornit de la un număr inferior de zile de îngrijiri medicale (35, în loc de 55), respectiv de consecințe medicale ale vătămării (a avut în vedere un diagnostic incomplet", ceea ce dovedește iarăși că nu existau motive pentru ca decizia ce conține și aprobarea sumei 8.050 de RON - plătită intimatei cu titlu de daune morale - este corectă, numai că trebuie suplimentată - lucru pe care l-a și făcut între timp - cu suma de bani cuvenită pentru cele 20 de zile de îngrijiri medicale omise la momentul analizării cererii de plată.

De asemenea, așa cum rezultă din motivarea instanței de fond, acesta a validat modul pârâtului de evaluare a daunelor morale, "respectiv zilele de îngrijiri medicale și restul consecințelor medicale dovedite ale vătămării", fiind considerate "criterii obiective rezonabile" de către instanță.

Cu toate acestea, în mod contradictoriu, instanța stabilește ca "pârâtul a reținut în mod greșit conținutul acestor criterii în sensul că... a avut în vedere un diagnostic incomplet".

Or, așa după cum se poate constata din Procedura internă de soluționare pe cale amiabilă a pretențiilor pecuniare (morale și materiale) izvorâte din cazuri de vătămări corporale sau decese, care conține "criteriile obiective rezonabile" validate de instanță (zilele de îngrijiri medicale și restul consecințelor medicale dovedite ale vătămării), nu implica enumerarea de diagnostice care pot fi foarte diferite de la caz la caz, ci chiar criteriul reținut ca valabil: zilele de îngrijiri medicale, acesta fiind "conținutul criteriului" și nu enumerarea completă a unui diagnostic sau altul, precum și celelate particularități ale cazului legate de "consecințele negative suferite de victimă atât pe plan fizic cât și psihic, intensitatea cu care au fost percepute aceste consecințe, în măsura în care i-a fost afectată situația familială, socială, profesională", asa cum rezultă din decizie.

Utilizarea valorilor de despăgubire folosite de asigurătorul B. în privința despăgubirilor morale solicitate Fondului s-a făcut având în vedere faptul că în cauză vătămarea a fost produsă de un asigurat al B., iar pentru despăgubirile achitate din Fondurile pârâtului reprezentând creanțe de asigurări rezultate din contractele de asigurare încheiate de B., Fondul se înscrie la masa credală a acestui asigurător, în vederea recuperării, iar lichidatorul judiciar verifică și cenzurează sumele pe care le-a plătit pe tot parcursul procedurii de faliment, astfel cum dispun prevederile art. 18 din Legea nr. 213/2015.

Prin derogare de la dispozițiile art. 100 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 85/2014, Fondul poate înregistra la masa credală, în tot cursul procedurii de faliment, în vederea recuperării lor, orice sume, dobânzi și/sau cheltuieli pe care acesta le-a achitat din resursele sale.

În condițiile alin. (1) și (2), Fondul este îndreptățit să înregistreze și să recupereze, în cadrul procedurii falimentului societății de asigurare/reasigurare debitoare, toate sumele achitate creditorilor, pe măsura plăților efectuate, ca urmare a producerii riscurilor asigurate după momentul deschiderii procedurii falimentului".

Așa cum se constată, tabelul cu nivelele de despăgubiri morale al B. are în vedere valorile medii stabilite potrivit Studiului FPVS care a stat la baza realizării Ghidului FPVS de acordare a daunelor morale, precum și valorile medii ale despăgubirilor plătite de B. pe perioada 2011-2012 până în prezent, pe cale amiabilă și ca urmare a obligării în temeiul sentințelor judecătorești pronunțate împotriva B. în aceasta materie.

Potrivit procedurii interne, care se aplica în soluționarea tuturor petițiilor ce îi sunt adresate și care vizează despăgubiri morale, asigurându-se un tratament egal, nediscriminatoriu, care poate fi verificat, si care pornește de la criteriul obiectiv al numărului de zile de îngrijiri medicale stabilit prin Certificat medico-legal sau alt act medical cu valoare probantă - în cazul vătămărilor corporale s-au stabilit 3 praguri de despăgubire, praguri care se raportează la numărul de zile de îngrijiri medicale, și pentru care s-a stabilit o anumită sumă de RON pentru fiecare zi de îngrijire medicală.

Numărul zilelor de îngrijiri medicale reprezintă un indicator al leziunilor traumatice suferite și nu o contabilizare propriu-zisă a zilelor de tratament suportate în total de victime.

Stabilirea zilelor de îngrijiri medicale prin certificatul medico-legal se face corelând mai multe criterii printre care diagnosticul, topografia, pronostic, terapia aleasă, programul de recuperare, co-morbidități sau alte particularități individuale ale pacientului. Totodată, numărul de îngrijiri medicale este reprezentat de evaluarea celei mai grave leziuni, întrucât până la vindecarea acesteia toate celelate leziuni vor fi deja vindecate. Timpul de îngrijire medicală nu se însumează pentru fiecare leziune în parte. Acesta nu este echivalent cu zilele de spitalizare, concediu medical, zile de tratamente recuperatorii sau zile necesare tratării comorbidităților. Apariția unei complicații va fi cuantificată o singura dată prin acordarea perioadei corespunzătoare de zile de îngrijiri medicale, aplicându-se același principiu, asemănător leziunilor unde se cuantifică complicația cea mai gravă.

Ca urmare a numărului de îngrijiri medicale se are în vedere încadrarea petentului în unul din cele 3 praguri, iar în funcție de elementele concrete ale cazului există posibilitatea în cadrul fiecărui prag de variere a sumei, având în vedere și criteriile referitoare la consecințele negative suferite de cel în cauză, importanța valorilor lezate, măsura în care au fost lezate aceste valori, intensitatea cu care au fost percepute consecințele vătămării, măsura în care a fost afectată situația familială, profesională și socială, toate aceste criterii fiind subordonate condiției aprecierii rezonabile, pe o bază echitabilă, corespunzătoare prejudiciului real și efectiv produs petentului.

1.4. Apărările formulate în cauză. Recursul incident

Reclamanta A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Odată cu întâmpinarea, în condițiile art. 491 C. proc. civ., reclamanta a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe sau reținerea cauzei pentru judecare pe fond și admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamanta a susținut că hotărârea instanței de fond este vădit nelegală, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004.

În raport de aceste dispoziții legale, rezultă fără putință de tăgadă că instanța de contencios administrativ este îndrituită să dispună obligarea directă a pârâtului la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, iar aceasta soluție nu poate fi calificată drept o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești.

Opinia instanței potrivit căreia prin pronunțarea unei astfel de soluții s-ar produce o imixtiune în activitatea Fondului, negându-i acestuia posibilitatea de a evalua pe fond cererea de plată, este vădit greșită.

O astfel de interpretare a dispozițiilor art. 8 si 18 din Legea nr. 554/2004, nu ar face altceva decât să lipsească de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.

Din apărările făcute de pârât prin întâmpinarea depusă la dosar și prin concluziile orale, instanța de fond a putut constata în mod direct și nemijlocit ca pârâtul și-a exercitat posibilitatea de evaluare pe fond a cererii de plată prin emiterea deciziei nr. 9143/19.09.2017.

Faptul că pârâtul a făcut procesul de evaluare într-un mod greșit, fără aplicarea unor criterii obiective și rezonabile, cu luarea în calcul a restului particularităților speței, nu echivalează și nici nu poate fi asimilată cu neexercitarea dreptului de evaluare pe fond a cererii.

Interpretarea data de instanța și soluția adoptată de aceasta nu mai urmărește scopul avut în vedere de legiuitor prin edictarea Legii nr. 554/2004, acela de sancționare a actului administrativ nelegal, ci vine să îi ofere emitentului actului posibilitatea parcurgerii de doua ori a aceleiași proceduri administrative, în detrimentul persoanei vătămate.

În raport de poziția procesuală a pârâtului în mod clar exprimată prin apărările sale, instanța era obligată să procedeze la analizarea pe fond a cererii sale de plată, dând eficiență dispozițiilor art. 8 si 18 din Legea nr. 554/2004 și obligând pârâtul la plata sumei solicitate prin cererea de plată.

În acest sens, instanța ar fi trebuit sa încuviințeze administrarea probelor solicitate (înscrisuri, martori, expertiza) în scopul dovedirii prejudiciului suferit și tuturor consecințelor produse asupra activității sale sociale, familiale și profesionale.

În raport de împrejurarea ca instanța de fond, prin soluția pronunțată nu a procedat la analizarea pe fond a cererii, și în raport de dispozițiile art. 497 C. proc. civ., se solicită să se dispună admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Având în vedere că instanța de fond a apreciat ca nefiind utile soluționării cauzei administrarea probelor cu martori și expertiza, solicitate în dovedirea prejudiciului moral, în vedere respectării dreptului la apărare și la un proces efectiv, se solicită să se dispună administrarea întregului probatoriu solicitat.

În măsura în care se va aprecia că nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare, se solicită ca judecând cauza pe fond să fie admisă contestația, să se dispună anularea Deciziei nr. 9143/19.09.2017 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților și să fie admisă în tot acțiunea reclamantei, fiind reluate considerațiile din cererea de chemare în judecată referitoare la temeinicia pretențiilor sale.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursurile exercitate în cauză sunt nefondate pentru argumentele care vor fi expuse în continuare.

2.2.1. Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. invocat de recurentul pârât, instanța de control judiciar reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților, fiind afectată de viciu nelegalității hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare și diseminarea apărărilor părților împrocesuate.

Contradictorialitatea considerentelor unei hotărâri presupune că unele argumente diminuează sau anihilează forța explicativă a celorlalte, primele susținând o soluție, iar cele din urmă o altă soluție, chiar diametral opusă, situație care nu se regăsește în cauză, în care toate considerentele instanței de fond se înscriu în firul logic apt a demonstra și susține soluția adoptată.

De altfel, acest motiv de casare a fost invocat numai la nivel formal, fără a fi detaliate circumstanțele care converg la o asemenea concluzie, în măsură a oferi posibilitatea instanței de control judiciar a face un control de legalitate adecvat sub acest aspect.

Prin urmare, este nefondată această critică de nelegalitate.

2.2.2. Nu sunt fondate nici criticile de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocate de cei doi recurenți, la care instanța de control judiciar va oferi o argumentație comună celor două recursuri, având în vedere criticile parțial similare aduse hotărârii instanței de fond.

Instanța de fond a anulat în integralitate Decizia nr. 9143/19.09.2017, prin care pârâtul a admis cererea de plată formulată de reclamantă pentru suma de 13.111 de RON (din care 8.050 de RON, daune morale și 5.060,85 de RON, daune materiale) cu consecința obligării pârâtului la reevaluarea cererii reclamantei, pentru că emitentul acesteia nu a motivat decizia de respingere a unei părți din contravaloarea daunelor materiale solicitate, a utilizat greșit criteriile formale de evaluare a daunelor morale și a ignorat restul particularităților speței, nefiind analizat în consecință fondul dreptului pretins de parte, în ceea ce privește soluția de respingere a cererii de plată.

Din cele ce preced rezultă că motivul anulării a fost în esență lipsa motivării actului administrativ atacat, cerință de ordin formal care afectează în integralitate acest act, astfel încât constatarea neîndeplinirii ei atrage sancțiunea nulității, cu consecința obligării organului administrativ emitent la emiterea unui nou act administrativ prin care să fie înlăturate neregularitățile reținute.

Aceasta întrucât, așa cum s-a reținut în mod constant în jurisprudența instanței supreme, motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de legalitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept pentru a putea realiza scopul ambivalent anterior expus.

Or, așa cum în mod just a reținut judecătorului fondului în privința daunelor materiale lipsește cu desăvârșire motivarea actului administrativ în dispozițiile sale referitoare la acest aspect, iar în privința daunelor morale pârâtul a plecat de la un criteriu insuficient în evaluarea acestui prejudiciu, pe care, de altfel, l-a aplicat greșit (numărul de zile de îngrijiri medicale de care a beneficiat reclamanta, urmare a accidentului suferit), neanalizând restul particularitățile speței, rezultate din înscrisurile produse de reclamantă, apte de a configura întinderea corectă a prejudiciului suferit de aceasta în plan moral, care în fond demonstrează tot o lipsă de motivare a actului administrativ, atât sub aspect cantitativ cât și calitativ.

Din această perspectivă, rezultă că soluționarea cererii de plată a reclamantei de către pârât a fost realizată în mod discreționar, neoferind acesteia în calitate de beneficiar al actului administrativ emis nici un indiciu de fapt sau de drept cu privire la cauzele admiterii în parte a cererii de plată și la stabilirea întinderii despăgubirii, în măsură a-i forma convingerea cu privire la caracterul just și complet al acesteia, iar instanței pentru a efectua un control de legalitate adecvat sub acest aspect.

Acordarea unor sume de bani cu titlu de daune morale sau materiale prin decizia administrativă contestată în prezenta cauză nu demonstrează o lezarea parțială a drepturilor reclamantei, în măsura nerecunoașterii pretențiilor suplimentare solicitate prin cererea de plată, cum pretinde pârâtul, aptă a duce la anularea parțială a actului administrativ, întrucât a fost vătămat integral dreptul dreptul reclamantei de a obține o reparație justă și echitabilă.

Pe de altă parte, vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios, însă nu este în măsură a configura sfera de acțiune a sancțiunii nulității, care este influențată în exclusivitate de cerințele de legalitate constatate a fi nerespectate. Or, lipsa motivării afectează integral actul administrativ astfel emis, este așa cum s-a arătat în precedent, constituind o cerință de ordin formal a cărei constatare atrage nulitatea integrală a acestuia.

În această notă nu sunt fondate nici criticile reclamantei.

Caracterul de plină jurisdicție a contenciosului administrativ consacrat de art. 18 din Legea nr. 554/2004 pentru a configura competențele instanței de contencios administrativ învestită cu anularea unui act administrativ pretins vătămător al drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane nu dă dreptul instanței de a suplini lipsa considerentelor unui act administrativ, pentru că activitatea de judecată specifică a instanțelor de contencios administrativ trebuie circumscrisă atribuțiilor autorității judecătorești.

Cum motivarea unui act administrativ este o obligație a emitentului acestuia, motivarea deciziei administrative de către instanță, atunci când aceasta lipsește și suplimentarea dispozițiilor corespunzătoare, echivalează cu pervertirea controlului de legalitate al instanței în exercițiul competențelor neîndeplinite de autoritatea publică emitentă, cu consecința depășirii atribuțiilor autorității judecătorești.

Prin urmare, Înalta Curte poate concluziona că actul administrativ contestate este nelegal întocmit și emis, iar hotărârea instanței de fond care îl invalidează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident formulat de reclamanta A. și recursul principal exercitat de pârâtul de Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței nr. 714 din 20 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de A. și de Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței nr. 714 din 20 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 9 iulie 2020.