ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1959/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23.08.2018, sub nr. x/2018, reclamantul Sindicatul National al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., în numele și pentru membrul de sindicat A., dar și al celorlalți membrii de sindicat, în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne a solicitat anularea dispozițiilor art. 19, lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizației de delegare, indemnizației de detașare și decontarea cheltuielilor de cazare polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor, care prevede: "Nu beneficiază de aceste drepturi polițiștii mutați la cerere sau care, din motive personale, își stabilesc domiciliul în altă localitate decât cea prevăzută prin ordinul de mutare". Prin sentința civilă nr. 782/04.03.2019, Curtea de Apel București a admis excepția necompetenței teritoriale în soluționarea cauzei și a declinat cauza de soluționare în favoarea Curții de Apel Pitești, secția contencios administrativ și fiscal a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 83/F din 30 mai 2019 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant, a fost admisă cererea formulată de reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din MAI - pentru A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, și au fost anulate dispozițiile art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 83/F din 30 mai 2019 pronunțate de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând hotărârea prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. Criticile recurentului-pârât au vizat, în esență, interpretarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 78 din Legea nr. 24/2000, precum și aplicarea greșită a principiului ierarhiei actelor normative reglementate de art. 4 din Legea nr. 24/2000. În opinia recurentului-pârât, dispoziția criticată din cuprinsul Ordinului MAI nr. 136/2004, respectiv art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la ordin, respecta întocmai prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că intenția legiuitorului nu a fost aceea de a adăuga la actul normativ de nivel superior, ci de a reglementa acele situații particulare ce se pot ivi din aplicarea normelor în materie, în concordanță cu scopul urmărit de legiuitor în momentul în care a reglementat acordarea acestui drept. A arătat recurentul-pârât că rațiunea acordării drepturilor prevăzute de H.G. nr. 1292/2003 a fost aceea de a compensa disconfortul creat de numirea în prima funcție a polițistului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință, prin acordarea unor drepturi bănești care să acopere eventuale cheltuieli generate de situația locativă în care se află personalul respectiv, aspect pe care instanța, astfel cum rezultă din hotărârea criticată, nu l-a avut în vedere. Totodată, a învederat că, în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, ordonatorii de credite au obligația de a fundamenta, justifica și utiliza, în condiții de legalitate, regularitate, economicitate, eficiență și eficacitate, creditele bugetare repartizate din bugetele lor instituțiilor subordonate și altor beneficiari ai acestor fonduri. Față de acest aspect, consideră că dispozițiile OMAI nr. 136/2004 respectă prevederile Legii nr. 24/2000, fiind în concordanță și cu principiile Legii nr. 500/2002, în sensul în care Ministerul Afacerilor Interne și-a respectat obligația de a lua toate măsurile organizatorice pentru utilizarea eficientă a creditelor bugetare destinate cheltuielilor de deplasare.

Apărările formulate în recurs Intimatul-reclamant Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din MAI nu a formulat întâmpinare la recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția din data de 4 octombrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 20 mai 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimatul-reclamant Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din MAI, în numele și pentru membrul de sindicat A., dar și al celorlalți membrii de sindicat au investit instanța de contencios administrativ în condițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu solicitarea de anulare parțială a Ordinului MAI nr. 136/2004, respectiv a disp. art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordin, urmare a constatării nelegalității acestor dispoziții prin raportare la actele normative în temeiul și executarea cărora au fost emise. Soluționând cauza, Curtea de apel a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant, reținând că sindicatul acționează în calitate de reprezentant al membrului de sindicat A., admiterea acțiunii în anulare urmând să producă efectele specifice care se vor răsfrânge asupra tuturor destinatarilor normei, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut că prin dispoziția normativă criticată, conținută în art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004, se instituie o limitare a dreptului de decontare a cheltuielilor de transport la care polițistul are dreptul în temeiul art. 6 alin. (1) lit. f) 1 ) din H.G. nr. 1292/2003, fără ca această limitare sau condiție suplimentară - aceea ca polițistul să nu își schimbe domiciliul din motive personale - să fie prevăzută de actul normativ superior sau de cel supraordonat (hotărârea de guvern sau legea). Prin adăugarea acestei condiții suplimentare negative, ordinul în cauză contravine prevederilor actelor normative cu forță superioară în baza cărora a fost adoptat, fiind încălcate astfel dispozițiilor menționate ale art. 78, dar și principiul ierarhiei actelor normative, stipulat de art. 4 din Legea nr. 24/2000. Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte reține următoarele: Fără a îmbrățișa soluția primei instanțe în ceea ce privește anularea dispoziției criticate, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a stabilit corect contextul normativ care a determinat adoptarea Ordinului MAI nr. 136/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizației de delegare, indemnizației de detașare și decontarea cheltuielilor de cazare polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor. Astfel, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, polițistul are dreptul la: "j) decontarea cheltuielilor de transport în cazul deplasării în interesul serviciului, mutării în alte localități și o dată pe an pentru efectuarea concediului de odihnă, precum și în alte situații, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului". Legea prevede așadar situațiile în care se decontează cheltuielile de transport, printr-o enumerare care nu are caracter limitativ, ci lasă la latitudinea legiuitorului secundar stabilirea și a altor situații în care se acordă acest drept, precum și a condițiilor necesare a fi îndeplinite. În aplicarea acestei dispoziții, a fost emisă H.G. nr. 1292/2003 privind drepturile de transport ale polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor, prin ale cărei dispoziții relevante sunt prevăzute, în completarea și aplicarea normei legale precitate, și alte situații în care se decontează cheltuielile de transport, fiind vorba de situații în care deplasarea se efectuează în interesul serviciului. Aceste situații sunt enumerate limitativ la art. 6 alin. (1) lit. a) - g). La lit. f) 1 ) din enumerarea acestui articol se prevede că "polițiștii au dreptul la decontarea cheltuielilor de transport, dus și întors, în contul unităților din care fac parte și în situațiile în care se deplasează: (...) f 1 ) la și de la locul de muncă, pe o distanță de 5 - 70 km, pentru polițiștii împuterniciți să îndeplinească funcții într-o altă unitate decât cea din care fac parte, situată într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință, și pentru polițiștii numiți în prima funcție într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință, cărora nu li se pot asigura locuințe în localitatea în care au fost împuterniciți/numiți în prima funcție. De aceleași drepturi beneficiază și polițiștii încadrați la structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate". Această hotărâre de guvern, H.G. nr. 1292/2003, reglementează atât situațiile în care se acordă decontarea cheltuielilor de transport, cât și condițiile pentru decontare, la art. 15 din acest act normativ secundar stipulându-se că: "în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, Ministerul Administrației și Internelor va emite norme metodologice de aplicare a prezentei hotărâri, care se aprobă prin ordin al ministrului". În aplicarea actului normativ secundar a fost adoptat actul normativ terțiar, de punere în aplicare, și anume Ordinul MAI nr. 136/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizației de delegare, indemnizației de detașare și decontarea cheltuielilor de cazare polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor. Dispoziția criticată din aceste norme se regăsește la art. 19, care stipulează că "decontarea cheltuielilor de transport prevăzute la art. 1-3 din hotărâre se face și în următoarele situații: a) la mutarea în interes de serviciu (...) Nu beneficiază de aceste drepturi polițiștii mutați la cerere sau care, din motive personale, își stabilesc domiciliul în altă localitate decât cea prevăzută prin ordinul de mutare". Înalta Curte reține că potrivit art. 78 din Legea nr. 24/2000: "Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora". Examinând dispozițiile contestate prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară în temeiul cărora au fost emise, respectiv Legea nr. 360/2002 și H.G. nr. 1292/2003, conform principiului ierarhiei actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit, Înalta Curte nu poate reține elementele de nelegalitate a disp. art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004. Contrar celor reținute de instanța de fond, legalitatea dispozițiilor contestate rezidă din aplicarea disp. art. 6 alin. (1) lit. f) 1 din H.G. nr. 1292/20023, rațiunea acordării dreptului la decontarea cheltuielilor de transport la și de la locul de muncă pe o distanță de 5-70 km., fiind aceea de a compensa disconfortul creat de numirea în prima funcție a polițistului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință. Înalta Curte constată că dispoziția criticată precizează cu suficientă claritate situațiile în care polițiștii nu beneficiază de drepturile reglementate prin H.G. nr. 1292/2003, respectiv atunci când sunt mutați la cerere/își stabilesc domiciliul în altă localitatea decât cea prevăzută în ordinul de mutare. Așa fiind, Înalta Curte reține că dispoziția criticată se circumscrie scopului acordării cheltuielilor de transport, astfel cum acesta transpare din actele normative cu forță juridică superioară, acela de compensare a disconfortului creat de instituția angajatoare, prin dislocarea angajatului din mediul său obișnuit, în vederea îndeplinirii obligațiilor și sarcinilor de serviciu, potrivit statutelor speciale, or, în situația în care polițistul alege să-și mute domiciliul, având în vedere că inițiativa mutării îi aparține, acesta are obligația de a-și asuma și consecințele ce decurg ca urmare a propriei hotărâri, astfel că o eventuală compensare a disconfortului creat nu se mai justifică. Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reține că disp. art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004 au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, fiind date în aplicarea dispozițiilor legale anterior citate, adică în executarea unor reglementări primare - art. 28 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, respectiv secundare - art. 6 alin. (1) lit. f) 1 din H.G. nr. 1292/2003 - în limitele marjei de apreciere conferite emitentului de către legiuitor.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa, în parte sentința recurată și rejudecând, va respinge acțiunea formulată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din MAI pentru A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată și va menține dispozițiile care vizează soluționarea excepției lipsei dovezii calității de reprezentant dată prin sentința recurată.