ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1684/2020

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2017, la data de 21 iunie 2017, pe rolul Tribunalului Cluj, reclamanta Filarmonica de Stat Transilvania a chemat în judecată pârâta Inspecția Muncii și a solicitat să se constate nelegalitatea actului administrativ nr. 149/DCSSM/1070/08.02.2017, precum și a actului administrativ nr. 529/DCSSM/3894/30.03.2017, ambele emise de Inspecția Muncii București, obligarea Inspecției Muncii București la reînnoirea avizului nr. x/30.03.2016 și a Anexei pentru încadrarea în condiții deosebite a locurilor de muncă prevăzute în Planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 31 decembrie 2018.

Prin sentința civilă nr. 4580/2017 pronunțată în data de 06.09.2017, Tribunalul Cluj a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Cluj, invocată de pârât, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 19.09.2017.

Prin sentința civilă nr. 3336/2017 pronunțată în data de 23 octombrie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Filarmonica de Stat Transilvania, în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii. A obligat pârâta la reînnoirea Avizului nr. x/30.03.2016 și a Anexei pentru încadrarea în condiții deosebite a locurilor de muncă prevăzute în Planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 31 decembrie 2018.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Inspecția Muncii, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, iar în rejudecare respingerea acțiunii ca nefondată.

În motivarea recursului, recurenta a arătat că reclamanta, conform prevederilor legale, a solicitat în anul 2016 și a obținut Avizul pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite nr. 56/30.03.2016, valabil până la 31.12.2016, eliberat în condițiile prevăzute de H.G. nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite.

Angajatorul, cum a constatat și instanța, și-a asumat punctual faptul că va normaliza condițiile de muncă până la data de 31.12.2016, deși acesta ar fi avut posibilitatea de a-și identifica nevoile la momentul solicitării și a solicita respectivul aviz pentru un termen de 3 ani și nu de un an, cum a solicitat.

Instanța a prezumat intenția angajatorului, substituindu-se acestuia în obligațiile sale, și a reinterpretat opțiunea acestuia într-un mod artificial, creeând dreptul prevăzut de actul normativ (de a solicita încadrarea în condiții deosebite de muncă) fără a avea și obligațiile corelative imperativ stabilite de lege (de a identifica toate posibilitățile și de a lua toate măsurile ce se impun pentru normalizarea condițiilor de muncă).

De asemenea, instanța nu a luat în considerare probatoriul administrat în cauză, din care rezulta faptul că angajatorul și-a asumat faptul că a solicitat încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite doar pentru anul 2016, conform adresei sale, acest fapt implicând în mod evident șl cheltuielile aferente asigurărilor sociale pentru lucrătorii încadrați în aceste locuri de muncă.

Contrar celor reținute de instanță, vizând numărul avizelor care pot fi date în baza actului normativ, la dosarul cauzei a fost depus punctul de vedere al inițiatorului actului normativ, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, din care rezultă fără dubiu intenția legiuitorului, odată în plus față de conținutul actului normativ, că H.G. nr. 1014/2015 nu prevede modalitatea legală de prelungire a valabilității avizului. Prin acest act normativ s-a creat posibilitatea angajatorilor de a-și gestiona cât mai eficient resursele, într-un interval de timp mai mare (de 3 ani, față de 1 an cât era reglementat anterior), astfel încât prin măsurile și programele propuse în planurile de prevenire și protecție adoptate de aceștia să se normalizeze condițiile de muncă.

Astfel, potrivit prevederilor alin. (2) al art. 6 din H.G. nr. 1014/2015, avizele reînnoite pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau, după caz, la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (3).

Legiuitorul a fost explicit în formularea actului normativ încă din art. 1 al acestuia, s-a stabilit punctual și fără echivoc faptul că reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, deținut de angajator la 31.12.2015, poate fi făcută o singură dată, valabilitatea perioadei pentru care este acordat avizul fiind de maximum 3 ani. Având în vedere aceste considerente, Comisia a respins fundamentat solicitarea reclamantei intimate de reînnoire a avizului de încadrare a locurilor de muncă respective în condiții deosebite pentru o nouă perioadă, dat fiind că acesteia îi fusese emis un asemenea aviz cu o valabilitate de 1 an conform celor ce aceasta și-a asumat prin solicitarea inițială.

Raportat la considerentele vizând refuzul nejustificat al Comisiei ca fiind un exces de putere de a emite un nou aviz reclamantei intimate, instanța a făcut o interpretare și o aplicare greșită a normelor de drept plecând de la intenția avută de emitentul acestui act normativ, care a admis un termen maximum de 3 ani pentru valabilitatea avizului în cauză. Într-adevăr, intenția legiuitorului, așa cum a expus și anterior, a fost de a crea posibilitatea angajatorilor de a-și estima posibilitățile de normalizare a condițiilor de muncă într-un termen de până la trei ani, sub rezerva faptului că, odată asumat respectivul termen, acesta îl și obligă pe angajator în a-l respecta, o altă interpretare ar crea o impresie de inutilitate a actului normativ.

În susținerea argumentelor, a fost anexat punctul de vedere al inițiatorului actului normativ.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că solicitarea adresată Inspecției Muncii de reînnoire a avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite îndeplinește prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1014/2015, precum și toate celelalte cerințe ale hotărârii, respectiv deținea la data de 31 decembrie 2015 aviz valabil pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite și a solicitat și a obținut în anul 2016 avizul pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite.

Prin probatoriul administrat a arătat că nu au fost realizate măsurile pentru normalizarea condițiilor de muncă, întrucât noxa care afectează condițiile de muncă la locurile de muncă pentru care se solicită reînnoirea avizului de încadrare în condiții deosebite este zgomotul produs de instrumentele din orchestră și de interpretarea vocală a artiștilor lirici din cor, activitate ce se desfășoară concomitent, la scenă deschisă, dat fiind specificul activității, obiectul de activitate al instituției fiind Activități de interpretare artistică, Cod CAEN 9001, respectiv producerea de concerte, festivaluri, etc. Zgomotul este factorul de risc principal, care face imposibilă normalizarea condițiile de muncă, întrucât activitatea se desfășoară în fața publicului spectator, iar artiștii trebuie obligatoriu să se audă între ei pentru a face conexiunile partiturii, motiv pentru care zgomotul nu poate fi eliminat.

Hotărârea Guvernului nr. 1014/2015 stabilește metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, extinzând perioada de valabilitate a avizelor, perioadă ce nu poate depăși 31 decembrie 2018. De asemenea, stabilește posibilitatea angajatorului care nu a obținut reînnoirea avizului pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, de a contesta refuzul autorității publice direct la instanța competentă (instanța de contencios administrativ). Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, sunt considerate încadrate în condiții deosebite doar locurile de muncă stabilite în baza criteriilor și metodologiei prevăzute de legislația în vigoare la data încadrării acestora, alin. (1) al art. 29 din Legea nr. 263/2010 fiind modificat și completat cu alin. (1)^1, prevederi care se aplică doar angajatorilor care dețineau la data de 31 decembrie 2015 avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite reînnoit si care nu au realizat până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă pentru locurile de muncă încadrate în condiții deosebite.

Așa cum a arătat, până la această dată nu s-au realizat măsurile din Planul de prevenire și protecție aferent anului 2016, aspecte ce rezultă din probele administrate, dat fiind că zgomotul produs de instrumentele din orchestră și de vocile din cor nu poate fi obturat, prin urmare, dacă măsurile nu pot fi îndeplinite, locurile de muncă rămân încadrate în condiții deosebite.

Apreciază că sentința recurată este temeinică și legală, refuzul Inspecției Muncii este nejustificat, întrucât măsurile din planul de prevenire și protecție aferent anului 2016 nu au fost realizate, aspecte ce rezultă din procesul-verbal de control nr. x/26.01.2017 încheiat de Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului Cluj, mențiunile făcute de inspectorul de muncă în Anexa de constatare la procesul-verbal fac referire la faptul că s-a realizat măsurarea anuală a nivelului de zgomot la locul de muncă și nu la faptul că măsurile din planul de prevenire și protecție aferent anului 2016 ar fi fost realizate.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Reclamanta Filarmonica de Stat Transilvania a solicitat pârâtului, în baza H.G. nr. 1014/2015, reînnoirea Avizului nr. x/2016 de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, emis în baza aceluiași act normativ, valabil până la data de 31.12.2016, care a reprezentat o reînnoire a Avizului nr. x/10.03.2015 emis în baza H.G. nr. 1173/2014.

Pârâta a refuzat reînnoirea avizului pentru perioada solicitată, invocând în apărare mai multe argumente: din economia dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 1014/2015 rezultă că se poate emite un singur aviz de reînnoire; în cazul reclamantei toate măsurile din planul de prevenire și protecție aferent anului 2016 au fost realizate, conform procesului-verbal de control nr. x/26.01.2017 încheiat de ITM Cluj; în buletinele de determinare a zgomotului, determinarea expunerii efective a lucrătorului la zgomot nu este corelată cu atenuarea realizată de mijloacele individuale de protecție auditivă acordate angajaților; în planul de prevenire și protecție pentru perioada 2017-2018 angajatorul a prevăzut aceleași măsuri ca cele din anul precedent, pe care le-a raportat ca fiind realizate.

Prin sentința recurată, a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă și a fost obligată pârâta Inspecția Muncii la reînnoirea Avizului nr. x/30.03.2016 și a Anexei pentru încadrarea în condiții deosebite a locurilor de muncă prevăzute în Planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 31 decembrie 2018.

Înalta Curte reține că, potrivit prevederilor H.G. nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 986 din 31 decembrie 2015, emisă în temeiul al art. 29 alin. (1

Motivele de recurs privind faptul că reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, deținut de angajator la 31.12.2015, putea fi făcută o singură dată, valabilitatea perioadei pentru care este acordat avizul fiind de maximum 3 ani, în acest sens fiind invocat de recurentă și punctul de vedere al inițiatorului actului normativ, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, din care ar rezulta intenția legiuitorului că H.G. nr. 1014/2015 nu prevede modalitatea legală de prelungire a valabilității avizului, sunt nefondate.

În mod corect instanța de fond a constatat că legiuitorul nu a limitat în mod expres numărul avizelor care pot fi obținute în baza acestui act normativ, stabilind doar perioada de valabilitate a acestora, având în vedere mai ales scopul adoptării acestui act normativ, acela de a asigura un termen rezonabil angajatorilor pentru normalizarea condițiilor de muncă conform măsurilor propuse în planurile de prevenire și protecție asumate, și faptul că nu poate fi acceptată teza potrivit căreia reclamantei nu i s-ar mai putea acorda un al doilea aviz, de reînnoire a celui existent, în limita termenului limită prevăzut de art. 1 alin. (3) din H.G. nr. 1014/2015, în condițiile în care nu s-a reușit normalizarea condițiilor de muncă.

Scopul adoptării H.G. nr. 1014/2015 a fost acela de a prelungi termenul de 1 an reglementat anterior prin H.G. nr. 1173/2014, în care angajatorii aveau obligația de a realiza măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă.

Prin Nota de fundamentare la H.G. nr. 1014/2015 s-a reținut că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 1173/2014 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, angajatorii care dețin avize de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite au obligația de a elabora planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite, revizuit, care să asigure îmbunătățirea nivelului securității și al protecției sănătății lucrătorilor, cuprinzând măsuri și acțiuni, eșalonate și distribuite trimestrial, pe perioada 1 ianuarie - 1 decembrie 2015, astfel încât, până cel târziu la data de 31 decembrie 2015, locurile de muncă să se încadreze în condiții normale. Ca urmare a faptului că s-a constatat că, la acea dată, angajatorii sunt în curs de realizare a programelor de normalizare a condițiilor de muncă, s-a estimat că, în contextul economic de la acea dată, măsurile propuse în planul de prevenire și protecție nu se pot realiza integral.

S-a precizat că actul normativ are în vedere stabilirea metodologiei de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, dar și a unui termen limită, respectiv trei ani de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență de completare a art. 29 din Legea nr. 263/2010, în care angajatorii au obligația de a normaliza condițiile de muncă, iar menținerea locurilor de muncă în condiții deosebite vizează doar acei angajatori care dețin, la data de 31 decembrie 2015, avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite și care nu au putut realiza până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă.

Potrivit art. 1 din H.G. nr. 1014/2015, s-a stabilit metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, acordate anterior, valabile până la data de 31 decembrie 2015 inclusiv, numai pentru angajatorii care dețin la data de 31 decembrie 2015 avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, și care nu au realizat până la acea dată măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă pentru locurile de muncă încadrate în condiții deosebite.

Din dispozițiile legale nu rezultă că reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, deținut de angajator la 31.12.2015, poate fi făcută o singură dată. Ceea ce s-a reglementat expres a fost că perioada de valabilitate a avizelor reînnoite nu poate depăși data de 31 decembrie 2018.

Pentru aceste motive, este nefondată și susținerea recurentei că instanța a prezumat intenția angajatorului, substituindu-se acestuia, și a reinterpretat opțiunea acestuia într-un mod artificial, creând dreptul prevăzut de actul normativ, de a solicita încadrarea în condiții deosebite de muncă, fără a avea și obligațiile corelative imperativ stabilite de lege.

Din faptul că art. 1 alin. (3) din H.G. nr. 1014/2015 prevede că perioada de valabilitate a avizelor reînnoite nu poate depăși data de 31 decembrie 2018 nu rezultă, în situația în care reînnoirea s-a efectuat pentru un 1 an, că nu mai există posibilitatea ca angajatorul să obțină o nouă reînnoire, neexistând nicio prevedere în cuprinsul actului normativ care să interzică posibilitatea reînnoirii succesive a avizelor pe perioade mai scurte, în condițiile în care măsurile cuprinse în planul de prevenire și protecție stabilit au fost realizate, însă nu au fost eliminați, în raport de specificul activității desfășurate, factorii de risc profesional, și este respectat termenul limită de 31.12.2018.

Este de observat și faptul că, analizând probatoriul administrat în cauză, instanța de fond a reținut că, într-adevăr, în planul de prevenire și protecție pentru anul 2016 pentru cor și orchestră s-au prevăzut două măsuri pentru normalizarea condițiilor de muncă, respectiv măsurarea nivelului de zgomot, reducerea timpului de expunere la zgomot și alternarea repetițiilor cu pauze, măsuri constatate ca fiind realizate, conform procesului-verbal de control nr. x/26.01.2017 încheiat de ITM Cluj, însă, din documentația anexată cererii de reînnoire a avizului din 2016 rezultă că angajatorul, prin măsurile de protecție asumate, nu a reușit să asigure normalizarea condițiilor de muncă ale salariaților, astfel că, în planul de prevenire și protecție pe perioada 2017-2018, au fost reluate măsurile asumate prin planul inițial (măsurarea nivelului de zgomot, reducerea timpului de expunere la zgomot și alternarea repetițiilor cu pauze, măsuri care, evident, trebuie respectate și asigurate anual), însă au fost incluse și măsuri suplimentare. Având în vedere concluziile buletinului de determinare a noxelor profesionale și raportul medical întocmit de medicul de medicina muncii, s-au prevăzut pentru cor și orchestră măsuri suplimentare pentru normalizarea condițiilor de muncă: obligativitatea purtării mijloacelor de protecție auditive de către lucrători și monitorizarea conformării la utilizarea dispozitivelor individuale de protecție.

S-a constatat că însăși pârâta, prin răspunsul la cererea de reînnoire a avizului, a recunoscut necesitatea acestor măsuri suplimentare de protecție, a arătat că "în buletinele de determinare a zgomotului, determinarea expunerii efective a lucrătorului la zgomot nu este corelată cu atenuarea realizată de mijloacele individuale de protecție auditivă acordate angajatorilor", însă această măsură suplimentară a fost asumată de reclamantă prin planul de protecție pentru anul 2017-2018, deci ea nu este realizată, urmând a fi implementată pentru viitor, conform planului asumat, revizuit, întocmit conform art. 2 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 1014/2015.

Contrar susținerilor recurentei, din dispozițiile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015, care prevăd că "Avizele reînnoite pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau, după caz, la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (3).", rezultă faptul că avizele își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul sau la expirarea termenului limită, 31.12.2018, nu rezultă că nu poate fi solicitată o reînnoire a avizului, când condițiile sunt îndeplinite, în interiorul termenului. De asemenea, din punctul de vedere invocat, exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice prin adresa nr. x/31.08.2016, prin care se arată că reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite a fost făcută la solicitarea angajatorului în raport cu termenele de îndeplinire a măsurilor cuprinse în planul de prevenire și protecție asumate de către acesta, motiv pentru care la finalizarea acestora, dar nu mai târziu de 3 decembrie 2018, locurile de muncă sunt încadrate în condiții normale, nu rezultă o concluzie concretă în sens contrar.

Faptul că angajatorul și-a asumat faptul că va normaliza condițiile de muncă până la data de 31.12.2016, deși ar fi avut posibilitatea de a-și asuma un termen de 3 ani și nu de un an, nu conduce la concluzia invocată de recurentă.

În caz contrar, rămân fără efecte și dispozițiile art. 29 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, astfel cum au fost modificate, în baza cărora a fost emisă și H.G. nr. 1014/2015.

Prin O.U.G. nr. 65/2015, art. 29 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, potrivit căruia "(1) Sunt încadrate în condiții deosebite locurile de muncă stabilite în baza criteriilor și metodologiei prevăzute de legislația în vigoare la data încadrării acestora.", a fost completat și au fost introduse alin. (1

S-au avut în vedere, în același sens fiind emisă apoi și H.G. nr. 1014/2015, obligația angajatorilor care dețin avize de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite de a elabora planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite, revizuit, care să asigure îmbunătățirea nivelului securității și al protecției sănătății lucrătorilor, cuprinzând măsuri și acțiuni eșalonate și distribuite trimestrial, pe perioada 1 ianuarie-1 decembrie 2015, astfel încât, până cel târziu la data de 31 decembrie 2015, locurile de muncă să se încadreze în condiții normale, și faptul că, în urma controalelor efectuate la nivelul Inspecției Muncii s-a constatat că angajatorii sunt în curs de realizare a programelor de normalizare a condițiilor de muncă, și, luând în considerare termenul de 31 decembrie 2015, prevăzut de legislația în vigoare, H.G. nr. 1.173/2014 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, s-a estimat că, în contextul economic de la acea dată, măsurile propuse în planul de prevenire și protecție nu se pot realiza integral.

Pentru aceste motive, în condițiile în care scopul adoptării H.G. nr. 1014/2015 nu a fost îndeplinit prin măsurile de protecție asumate prin planul din 2016, realizarea măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă, actul normativ nu prevede interdicția emiterii mai multor avize, având în vedere că termenul limită prevăzut actul normativ nu a fost depășit, 31.12.2018, sentința recurată este legală, în mod corect instanța de fond a constatat refuzul nejustificat al pârâtei de soluționare a cererii reclamantei și a obligat pârâta la reînnoirea avizului nr. x/30.03.2016 și a Anexei pentru încadrarea în condiții deosebite a locurilor de muncă prevăzute în Planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 31 decembrie 2018, cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor H.G. nr. 1014/2015.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta pârâtă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.