ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2783/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 01.08.2016, reclamantele Asociația Magistraților din România și Uniunea Națională a Judecătorilor din România au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 434/17.05.2016 a secției pentru judecători a CSM, prin care s-a reglementat instituția consilierului de etică, precum și suspendarea executării acesteia, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3192 din 24 octombrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantele Uniunea Națională a Judecătorilor din România și Asociația Magistraților din România, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a admis cererea de intervenție accesorie în sprijinul reclamantelor, formulată de intervenienții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO., PPP., QQQ., RRR., SSS., TTT., UUU., VVV., WWW., XXX., YYY., ZZZ., AAAA., BBBB., CCCC., DDDD., EEEE., FFFF., GGGG., HHHH. și IIII., reprezentanți de A., a anulat Hotărârea nr. 434/17.05.2016 emisă de secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, a suspendat executarea Hotărârii nr. 434/17.05.2016 până la soluționarea definitivă a prezentei cauze și a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat recurs. În motivarea recursului se arată că în mod greșit prima instanță a apreciat că secția pentru judecători nu este abilitată de a adopta un act administrativ în materia consilierilor de eticii. Contrar celor reținute de judecătorul fondului, recurentul consideră că există numeroase texte legale care justifică adoptarea hotărârii referitoare la înființarea instituției consilierilor de etica de către secția pentru judecători, făcând trimitere la atribuțiile conferite de legiuitorul constituțional și de cel ordinar Consiliului Superior al Magistraturii, care îi permit să dezvolte mecanisme în sensul realizării rolului său de garant al independenței justiției. În același timp, se arată că potrivit art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, secțiile Consiliului au ca atribuție referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor pe cea privind luarea măsurilor pentru soluționarea sesizărilor primite de la justițiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor. Or, Hotărârea secției pentru judecători nr. 434/17.05.2016 are scopul de a preveni ivirea unor situații de conduită necorespunzătoare a judecătorilor, aspect recunoscut de prima instanță, astfel încât această hotărâre reprezintă o măsură luată în îndeplinirea atribuției anterior amintite. Recurentul face referire și la atribuțiile secției pentru judecători, în materie disciplinară, astfel cum sunt reglementate în art. 44 și 49-53 din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, arătând că scopul adoptării hotărârii atacate, fiind de asemenea, acela de a preveni săvârșirea unor abateri disciplinare de către judecători, prin raportare la etica și deontologia profesională. În opinia recurentului, în mod greșit a reținut prima instanță că Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a fost adoptată cu depășirea competenței secției pentru judecători. De altfel, trebuie precizat că o hotărâre similară a fost adoptată și de secția pentru procurori și anume Hotărârea nr. 364/30.05.2016 privind reglementarea instituției consilierilor de etică la nivelul parchetelor, act administrativ a cărui legalitate nu a fost contestată. În mod greșit, prima instanța nu a analizat toate reglementările naționale și internaționale care au determinat adoptarea Hotărârii nr. 434/17.05.2016 de către secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii raportându-se exclusiv la Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare. În acest sens, obiectivul constând în creșterea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție în sistemul judiciar este cuprins în Strategia națională anticorupție 2016-2020, aprobată prin H.G. nr. 583/2016. Astfel, formalizarea printr-un act normativ, H.G. nr. 583/2016, a instituției consilierilor de etică, obligă Consiliul Superior al Magistraturii să ia măsurile necesare pentru punerea în practică a mijloacelor de prevenire în materia integrității, a vulnerabilităților și riscurilor de corupție în sistemul judiciar. Prin urmare, Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a secției pentru judecători este stabilită drept indicator de performanță în cadrul Strategici naționale anticorupție 2016-2020. Este invocat și Raportul de evaluare a României în cadrul celei de-a patra runde de evaluare GRECO privind integritatea membrilor Parlamentului și integritatea judecătorilor și procurorilor, raport care conține și recomandări pe care autoritățile cu atribuții în sistemul judiciar vor trebui să le implementeze. Ținând cont și de punctele de vedere formulate de magistrați, s-a apreciat oportună adoptarea Hotărârii secției pentru judecători nr. 434/2016, prin care se asigură înființarea instituției consilierilor de etică într-un termen scurt. De asemenea, s-a avut în vedere în mod prioritar stabilirea provenienței consilierului de etică din rândul colectivului de magistrați căruia i se adresează, aspect considerat a fi un avantaj, întrucât consilierul de etică, alături de colegii săi, poate percepe în mod direct situațiile generatoare de dileme etice, ceea ce ar avea ca rezultat o consiliere fundamentată pe realitățile concrete. În mod greșit se susține de reclamante și de intervenienți că adoptarea"' Hotărârii secției pentru judecători nr. 434/17.05.2016 conduce la încălcarea principiilor independentei și imparțialității judecătorilor și la modificarea nelegală a dispozițiilor procedurale referitoare la incompatibilitatea judecătorilor. Consilierii de etică au competențe doar în ceea ce privește conduita judecătorilor în exercitarea funcției, în raporturile cu colegii, în societate, nu și cu privire la litigiile pe care le soluționează judecătorii, la situația de fapt și de drept din litigiile respective, la deciziile pe care le adoptă. De asemenea, consilierii de etică, prin activitatea lor, nu urmăresc exercitarea de presiuni sau ingerințe asupra judecătorilor, nici schimbarea/direcționarea convingerii intime a judecătorilor, cu privire la dosarele aflate în soluționare. Cu privire la atribuțiile consilierilor de etică, apreciem de asemenea că nu se poate susține că abilitarea consilierilor de etică de a organiza activități de formare profesională contravine dispozițiilor art. 35 și 36 din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Această atribuție de formare profesională a consilierilor de etică este suplimentară față de cea asigurată prin intermediul Institutului Național al Magistraturii, al conducătorilor instanțelor și parchetelor și al fiecărui magistrat. În ceea ce privește argumentul referitor la faptul că s-au alocat consilierilor de etica atribuții de inițiator legislativ, precizăm că atribuția consilierului de etică de a formula propuneri de îmbunătățire a reglementării primare sau secundare referitoare la aspectele de etică și deontologie ale judecătorilor, nu atrage încălcarea dispozițiilor legale și constituționale cu privire la inițiativa legislativă și a dreptului magistraților de a fi consultați în materie, cum greșit arată reclamantele și intervenienții. Pe de o parte, propunerile formulate de consilierul de etică provin chiar din -consultarea magistraților și, pe de altă parte, prin stabilirea acestei atribuții, nu se recunoaște acestui consilier calitatea de inițiator din punct de vedere legislativ, propunerile, cu caracter de recomandare, fiind transmise către Institutul Național al Magistraturii și către Consiliul Superior al Magistraturii, pentru analiză și decizie. Hotărârea atacată prevede înaintarea către Institutul Național al Magistraturii a propunerilor consilierilor de etică, pentru o analiză științifică, și apoi către Consiliul Superior al Magistraturii, pentru o nouă analiză și pentru activarea mecanismului prevăzut de art. 38 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, republicata, cu modificările ulterioare. În ceea ce privește stabilirea gradului instanțelor de judecată la care își desfășoară activitatea consilierii de etică și a numărului acestor consilieri la fiecare instanță, recurentul arată că aceasta s-a realizat pe criterii obiective, ținându-se cont de numărul judecătorilor de la fiecare instanță și de numărul mare de hotărâri prin care s-a dispus condamnarea penală sau sancționarea disciplinară a unor judecători sau procurori, pentru săvârșirea unor fapte care au afectat demnitatea, onoarea și prestigiul justiției, situație cu atât mai gravă atunci când faptele sunt comise de către magistrați de la instanțe la nivelul cărora hotărârile rămân definitive. În ceea ce privește procedura de reînvestire a consilierilor de etică, aceasta este similară cu cea referitoare la învestirea acelorași persoane, nefiind necesară reglementarea sa expresă, prin reluarea celei prevăzute pentru numire. Posibilitatea reînvestirii nelimitate a consilierilor de etică s-a apreciat că este oportună, având în vedere experiența ce va fi acumulată de un judecător, în această calitate, încrederea pe care colegii o vor dobândi pentru a apela la el și disponibilitatea colegilor de a se sfătui cu respectivul consilier de etică. Interdicția reînvestirii nu este justificată, deoarece nu se regăsesc argumentele care au generat aceste interdicții în cazul funcțiilor de conducere. Prin hotărârea atacată, s-au reglementat procedurile de desemnare a consilierilor de etică, de reînvestire a acestora, de revocare din această calitate, urmând ca, ulterior desemnării consilierilor, să fie întocmite metodologii de lucru care să conțină inclusiv aspectele invocate de reclamante referitoare la respectarea confidențialității consultării. De altfel, așa cum s-a arătat, în legătură cu modalitatea concretă în care consilierii de etică își vor desfășura atât atribuția de formare, cât și pe cea de consiliere, urmează a fi aprobate reglementări ulterioare, care vor prevedea explicit respectarea confidențialității, dar vor institui și mecanisme specifice asigurării acesteia. Obligativitatea elaborării metodologiilor de lucru privind activitățile de consiliere și de formare profesională este menționată în mod expres în cuprinsul art. 4 lit. f) din Hotărârea secției pentru judecători nr. 434/2016. Cu privire la cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 434/17.05.2016, recurentul apreciază că în mod greșit prima instanță a constatat îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În susținerea recursului sunt invocate și redate texte de lege incidente cauzei.

Apărările formulate Intimatele-reclamante Asociația Magistraților din România și Uniunea Națională a Judecătorilor din România și intimata-intervenientă A. au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinările intimatelor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere următoarele considerente. Prin Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, s-a reglementat instituția consilierului de etică. În ceea ce privește conținutul reglementării, hotărârea stabilește instanțele la nivelul cărora funcționează consilierii de etică și numărul acestora (art. 1), condițiile de numire (art. 2) și procedura de selecție (art. 3), atribuțiile ce le revin (art. 4), cazurile de suspendare (art. 5), revocare (art. 6) și încetare a calității (art. 7), precum și termenul de desfășurare a primei proceduri de desemnare a consilierilor de etică (art. 8). În esență, consilierul de etică este desemnat de colegiul de conducere dintre judecătorii instanței și are atribuții în ce privește formarea profesională în domeniul eticii și deontologiei profesionale, identificarea problemelor în materie și a modalităților de rezolvare unitară, consilierea judecătorilor în probleme de etică, din oficiu sau la cerere, îmbunătățirea cadrului normativ în domeniu. Potrivit preambulului hotărârii, scopul reglementării este de a crea mecanisme de prevenire a manifestărilor contrare eticii și deontologiei profesionale și de consiliere a magistraților în probleme de integritate, oportunitatea fiind justificată prin identificarea mai multor disfuncționalități ale sistemului actual. Ca temei legal, au fost invocate dispozițiile art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat ca fiind întemeiată critica reclamantelor, susținute de intervenienți, cu privire la lipsa abilitării secției pentru judecători de a adopta hotărârea atacată. Astfel, prima instanță a stabilit, în mod corect, că secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nu are abilitarea legală de a adopta un act administrativ în materia consilierilor de etică Lipsa competenței secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii de a adopta Hotărârea nr. 434/17.05.2016 este justificată de faptul că actul administrativ poate fi adoptat numai în baza legii și numai în vederea punerii în executare a legii. Prin niciun act normativ Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost împuternicit să adopte un act administrativ în materia în care s-a pronunțat prin Hotărârea nr. 434/2016, cu atât mai mult cu cât prin această hotărâre se modifică, în mod nelegal, reglementările privind incompatibilitatea judecătorilor, cuprinse în C. proc. civ. și în C. proc. pen., creându-se cadrul în care un terț față de actul de justiție, și anume consilierul de etică, poate interveni, din oficiu, în activitatea judiciară desfășurată de judecător - o activitate esențialmente independentă, garantată ca atare la nivel constituțional. Potrivit art. 30 alin. (3) și (4) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii asigură respectarea legii și a criteriilor de competență și etică profesională în desfășurarea carierei profesionale a judecătorilor și procurorilor, însă, atribuțiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și ale secțiilor acestuia, referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor, se exercită cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 303/2004 și ale Legii nr. 304/2004, una din modalitățile prin care Consiliului Superior al Magistraturii asigură respectarea eticii profesionale a magistraților fiind adoptarea Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, conform art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod legal, a reținut că, astfel cum rezultă din Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a secției pentru judecători, temeiul emiterii acesteia l-a constituit art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 care reglementează atribuțiile secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii referitoare la organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor, prevăzând că secțiile îndeplinesc orice alte atribuții stabilite prin lege sau regulament. Așadar, instanța de fond a constatat, în mod îndreptățit, că norma de trimitere cuprinsă în art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 nu poate fi considerată, prin sine însăși, o normă atributivă de competență, de-sine-stătătoare, fiind necesară o prevedere în Regulamentul de organizare și funcționare a CSM care să îi confere secției pentru judecători competența de a adopta o hotărâre precum cea atacată, în materia consilierului de etică. În ceea ce privește art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte constată că norma se referă la atribuția secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii de a lua măsuri pentru soluționarea sesizărilor primite de la justițiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor. Atribuția concretă stabilită prin textul legii organice fiind, de asemenea, clară și vizând activitatea de soluționare a unor sesizări, ceea ce înseamnă, astfel cum a apreciat, în mod legal, prima instanță, că acestea trebuie să fie preexistente, secția de judecători trebuind să ia măsuri pentru a fi verificate și soluționate. Acreditarea ideii potrivit căreia această atribuție a secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii, vizând soluționarea sesizărilor primite, ar trebui interpretată ca însemnând și o cu totul altă atribuție, de reglementare a organizării și funcționării unei noi "instituții", cea a "consilierului de etică" denotă o ignorare a prevederilor legale. Etica profesională a judecătorilor trebuie manifestată în desfășurarea carierei profesionale a acestora, în acord cu art. 30 din Legea nr. 317/2004, în consecință, ar trebui să se aibă în vedere dacă, în raport de prevederile art. 40 din Legea nr. 317/2004, coroborate cu cele ale Legii nr. 303/2004, secția pentru judecători ar fi avut competența adoptării Hotărârii nr. 434/17.05.2016. Or, din examinarea acestor prevederi se constată că nu este stabilită vreo competență în acest sens, contrar celor susținute de recurent. Referitor la susținerea recurentului privind faptul că Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a fost adoptată pentru a se organiza cadrul de aplicare a Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, Înalta Curte constată că, prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 328 din 24 august 2005 pentru aprobarea Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, nu s-a prevăzut o astfel de atribuție pentru secția de judecători, ceea ce înseamnă că nu suntem în prezența unei atribuții stabilite prin legea sa organică, așa cum cere art. 134 alin. (4) din Constituție, și nici în prezența unei atribuții stabilite prin lege sau regulament, așa cum cere art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004. Faptul că, potrivit susținerii recurentului, o hotărâre similară a fost adoptată și de secția pentru procurori - Hotărârea nr. 364/30.05.2016 - iar aceasta nu a fost atacată, nu poate constitui o împrejurare care să justifice, de plano, legalitatea Hotărârii nr. 434/17.05.2016. Nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi "acoperită" prin emiterea unui alt act administrativ, în aceleași condiții de nelegalitate, chiar dacă acesta din urmă nu a format obiectul controlului judecătoresc. Înalta Curte constată că recurentul reia, printr-o enumerare, "reglementările naționale și internaționale", începând cu Strategia națională anticorupție 2016-2020, aprobată prin H.G. nr. 583/2016, omițând să menționeze că această hotărâre de Guvern a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 23 august 2016, adică după adoptarea Hotărârii nr. 434/2016, neputând constitui, așadar, temei pentru emiterea acesteia, în condițiile în care legalitatea unui act administrativ, nu poate fi analizată decât prin raportare la prevederile legale existente la data emiterii sale și ținând seama de temeiurile legale invocate în conținutul actului, dat fiind că este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. În privința organizării de seminarii în domeniul eticii și deontologiei, această activitate se realizează în cadrul programului anual de formare continuă, organizat de Institutul Național al Magistraturii, astfel încât nu se justifică existența în cadrul fiecărui tribunal și a fiecărei curți de apel a unor consilieri de etică care să le explice judecătorilor prevederile Codului deontologic adoptat de Consiliul Superior al Magistraturii. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că niciunul dintre textele de lege invocate de pârât nu justifică acțiunea emitentului actului. Având în vedere că atribuțiile recunoscute Plenului Consiliului în materie de etică, deontologie și integritate profesională nu ar putea fi transferate secțiilor, în absența unei prevederi exprese în acest sens, secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nu putea adopta o hotărâre cu conținutul celei atacate, nefiindu-i conferite prin lege asemenea atribuții. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că prima instanță a dispus, în mod legal, suspendarea executării Hotărârii nr. 434/17.05.2016, până la soluționarea definitivă a cauzei, reținând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Soluția instanței de recurs asupra recursului Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va fi respins, ca nefondat.