ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 509/2020

Ședința publică din data de 30 ianuarie 2020

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat: anularea Deciziei nr. 111/05.10.2018 a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; anularea în parte a Adresei nr. x/30.08.2018 a Direcției Generale Programul Operațional Regional și a Notei de neconformitate nr. x/25.05.2018; obligarea la rambursarea sumei eligibile în valoare de 13.263,28 + 2520,02 RON cu TVA.

2.1. Hotărârea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 4834 din data de 26.06.2019, pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția necompetenței teritoriale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în favoarea Tribunalului Sălaj, secția contencios administrativ și fiscal.

În considerentele acestei sentințe s-a reținut că din analiza prevederilor art. 130 alin. (2), art. 129 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. b), art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. e) și g) din O.U.G. nr. 66/2011 reiese că în contenciosul administrativ este dedus judecății raportul de drept administrativ ce se naște între o autoritate publică și o persoană vătămată, acestea având calitate procesuală.

Față de părțile contractului de finanțare nr. x/28.08.2017 și în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, instanța a constatat că în speță nu Municipiul Zalău are calitatea de autoritate publică în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, acesta fiind beneficiarul contractului de finanțare, ci Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, care acționează în regim de putere publică și care, în virtutea competenței legale de gestionare a fondurilor europene, a și emis actele administrative contestate în prezenta cauză, Municipiul Zalău având calitatea de persoană vătămată.

S-a mai reținut că, date fiind prevederile art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004 și cum autoritatea publică are calitatea de pârât, este competentă să soluționeze cauza instanța de la sediul reclamantei, întrucât, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât și o persoană de drept privat.

Astfel, s-a apreciat că norma de competență de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este edictată în favoarea părții din raportul juridic de drept material care nu are aceleași resurse pe care le are statul și, deși teza a II-a a acestui text de lege nu definește pârâtul, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părți să fie reprezentante ale statului (lato sensu).

Prin urmare, a reținut că în fapt, calitatea de persoană juridică de drept public are relevanță procesuală din punctul de vedere al competenței doar în situația în care această calitate dă naștere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situația în care persoana juridică de drept public acționează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante, deoarece doar într-o astfel de situație se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia, iar dacă configurarea raportului juridic de drept material nu presupune acționarea în regim de putere publică a unei persoane juridice de drept public, rațiunea celei de doua teze încetează să mai existe.

Tribunalul București a apreciat că persoana juridică de drept public sesizează instanța de la sediul/domiciliul pârâtului doar în cazul în care acționează ca o parte cu puteri exorbitante, respectiv în calitate de autoritate publică ce acționează în regim de putere publică.

De asemenea, a reținut că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu reglementează de fapt situația în care reclamantul este o persoană juridică de drept public, care cheamă în judecată o autoritate publică cu care se află într-un raport juridic de drept material pe o poziție inferioară.

Rațiunea stabilirii competenței în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situație scopul legii putând fi atins. În plus, a subliniat că în situația în care reclamant ar fi fost o persoană fizică de drept privat ce contestă o decizie emisă de autoritatea de management în cadrul derulării unui contract de finanțare nerambursabilă, competența s-ar fi stabilit fără dubiu în favoarea instanței de la sediul reclamantei, aceeași regulă fiind aplicabilă și în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acționează în regim de putere publică, ci într-o poziție de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

2.2. Hotărârea Tribunalului Sălaj, secția civilă

Prin sentința civilă nr. 988/2019 din data de 29.11.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Sălaj, secția civilă a admis excepția necompetenței teritoriale exclusive; a declinat competența de soluționare a acțiunii formulate de reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în favoarea Tribunalului București, sens în care a constatat intervenit conflictul negativ de competență și a dispus înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casație și Justiție pentru soluționarea conflictului de competență.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut incidența normei de competență prevăzute de art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, precum și normele definitorii prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004 referitoare la autoritate publică, precum și de art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011 referitoare la autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene.

De asemenea, a reținut norma de la art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, ce definește calitatea de beneficiar.

Din analiza acestor prevederi a reținut că, în cazul persoanei fizice și persoanei juridice de drept privat, competența este stabilită în favoarea acestora, indiferent dacă au calitate de reclamant sau pârât, dispoziție întemeiată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ și implicit pe ocrotirea părții dezavantajate față de autoritatea publică, iar pentru ipoteza în care reclamantul este o autoritate publică, instituție publică sau asimilată, în raport cu altă autoritate publică, art. 10 din Legea nr. 554/2004 nu aduce vreo distincție, astfel că, în lipsa unor prevederi speciale, se aplică regula privind domiciliul sau sediul pârâtului.

S-a mai reținut că dacă în cazul persoanelor fizice și persoanelor juridice de drept privat se justifică edictarea normei de competență în favoarea părții din raportul juridic de drept material care nu are aceleași resurse pe care le are statul, această justificare nu mai subzistă în cazul în care ambele părți sunt autorități publice, având aceleași resurse, interpretare care poate susține lipsa oricărei distincții în alin. (3) al art. 10 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește stabilirea competenței în cazul în care reclamant este o autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

II. Decizia ÎCCJ pronunțată în regulator de competență.

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu stabilirea regulatorului de competență, în conformitate cu dispozițiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecății și dispozițiile legale incidente, va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce urmează:

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență privește norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței teritoriale de soluționare a cauzei.

Reclamantul Municipiul Zalău a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice: anularea Deciziei nr. 111/05.10.2018 a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; anularea în parte a Adresei nr. x/30.08.2018 a Direcției Generale Programul Operațional Regional și a Notei de neconformitate nr. x/25.05.2018; obligarea la rambursarea sumei eligibile în valoare de 13.263,28 + 2520,02 RON cu TVA.

Înalta Curte reține că potrivit art. 10 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanței, respectiv 18.03.2019:

"(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

(4) Competența teritorială de soluționare a cauzei se va respecta și atunci când acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces."

Din perspectiva aplicării în timp a noii reglementări cuprinse în art. 10 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, fiind vorba despre o normă de procedură, pentru determinarea instanței competente din punct de vedere teritorial să soluționeze cauza, sunt relevante prevederile art. 24 din C. proc. civ., potrivit cărora "dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare".

În consecință, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, modificate prin Legea nr. 212/2018, în raport cu data introducerii cererii de chemare în judecată - 18.03.2019.

Astfel, textul de lege menționat instituie o competență teritorială exclusivă, stabilind că, în situația în care reclamantul din cauză este o autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speță sediul pârâtului fiind pe raza Municipiului București.

În speță, Înalta Curte observă că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018 nu instituie nicio distincție în funcție de litigiu ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, ci elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei îl reprezintă calitatea reclamantului.

În consecință, interpretarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal nu poate fi primită, textul de lege fiind clar în această privință, în sensul că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, indiferent de calitatea pârâtului.

Or, câtă vreme legiuitorului nu instituie vreo distincție în stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincția se face doar în funcție de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competența teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părțile și nici instanța nu pot deroga.

Mai mult, norma de competență în discuție este menită a facilita accesul la justiție al reclamantului, respectiv al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei privind pe reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 ianuarie 2020.