ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4227/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate, anularea Raportul de Evaluare nr. x/21.01.2016.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 134 din 3 iunie 2016, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Raportul de evaluare nr. x/21 01 2016, obligând pârâta sa plătească reclamantei suma de 3.050 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., din perspectiva cărora a apreciat că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, recurenta pârâtă a susținut următoarele:

Față de doamna dr. A. a fost constatată starea de incompatibilitate, generată ca urmare a deținerii simultane a calităților de director medical al Spitalului General C.F. Sibiu, cât și cea de șef de secție Medicină Internă - Boli Cronice.

Intimata-reclamantă deține funcția publică de director medical la Spitalul General C.F. Sibiu de la data 27.05.2013.

De asemenea, intimata a preluat coordonarea activității pe secția Medicină Internă, începând cu data 04.11.2013, prin Decizia managerului Spitalului General CF Sibiu nr. 64/04.11.2013, ulterior transformată secția de Boli Cronice (Decizia nr. 920/03.04.2014).

Potrivit prevederilor din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății:

"Art. 181: (1) în cadrul spitalelor publice se organizează și funcționează un comitet director, format din managerul vitalului, directorul medical, directorul financiar-contabil, iar pentru spitalele cu peste 400 de paturi un director de îngrijiri. (9) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b) - d) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare 3 conflictul de interese se aplică și persoanelor care ocupă funcții specifice comitetului director".

Art. 182:

"(3) Membrii comitetului director, șefii de secție, șefii de laboratoare sau șefii de servicii medicale nu mai pot desfășura nicio altă funcție de conducere prin cumul de funcții".

Din situația de fapt prezentată, în opinia recurentei, rezultă situația în care intimata a încălcat normele legale exprese privind incompatibilitățile, prin deținerea simultană, a două funcții al căror cumul generează incompatibilitate.

Prin emiterea raportului de evaluare, în baza Legii nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate și-a îndeplinit atribuțiile legale, iar în privința conținutului actului administrativ, acesta a fost întocmit prin armonizarea legislației incidente - Legea nr. 96/2006 și celelalte - stării facturale.

Așa cum prevede și norma legală, în cauză se reține starea de incompatibilitate, având în vedere faptul membrii comitetului director - cum este și calitatea de director medical - nu pot desfășura nicio altă funcție de conducere prin cumul de funcții.

Intimata a încălcat norma legală prin deținerea cumulată a două funcții de conducere la nivelul aceleiași instituții spitalicești.

Se consideră astfel că instanța de fond, și nu Agenția Națională de Integritate, a oferit o interpretare sterilă a textului legal, făcând o apreciere nefondată față de actul administrativ, act care a fost întocmit cu respectarea normei legale, atât în sens procedural, cât și în sens material.

De altfel, în mod contradictoriu, tot instanța de fond admite faptul că scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către o singură persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, însă consideră în același timp și faptul că în cauză nu există starea de incompatibilitate datorită inexistenței cumulului de funcții.

Ceea ce greșit statuează instanța de fond este tocmai acest aspect: aceea că în speța de față intimata-reclamantă nu deține decât o singură funcție de conducere - aceea de director medical, desemnarea ei pentru coordonarea activității pe secția de Boli Cronice urmărind desfășurarea în bune condiții a activității de asistență medicală, fiind imposibilă atragerea unor consecințe negative în desfășurarea activității.

Se consideră că din motivarea emiterii raportului de evaluare reiese cu evidență, situația cauzală fiind una care poate fi încadrată cu ușurință în textul normei legale. În plus, raportul de evaluare, așa cum și instanța de fond a reținut, cuprinde toate elementele legale impuse pentru a putea fi aplicat și a produce efecte.

În acest sens este criticabilă aprecierea instanței de fond cu privire la lipsa cumulului de funcții în cazul intimatei, întrucât deținerea calității de medic șef secție a fost obținută de intimată prin delegare de atribuții prin decizie a managerului spitalului, atribuția de coordonare a activității secției fiindu-i atribuită în mod explicit.

De asemenea, caracterul interimar al acesteia nu înlătură de la aplicare norma legală, având în vedere faptul că nu poate fi încălcat principiul "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus", în condițiile în care legiuitorul, în edictarea normei, nu a subliniat nicio distincție în aplicarea ei cu privire la aspectul deținerii permanente sau interimare a unora dintre cele două calități.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în conținutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 95/2006 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție de conducere într-un spital public de eventualele ingerințe determinate de cumulul a două funcții de conducere în cadrul aceluiași spital, ingerințe ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități de conducere de către o singură persoană în cadrul aceleiași unități spitalicești.

În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a cumulării unor funcții de conducere, prin prevenirea eventualelor situații de abuz de putere, dar și evitarea posibilelor situații de corupție ce ar putea fi generate de această simultaneitate.

Așa încât, nu se poate înlătura o stare de incompatibilitate din sarcina unui director medical al unui spital doar prin prisma faptului că funcția de șef de secție o manifestă prin delegarea atribuțiilor și în mod interimar, starea ce se dorește a fi evitată de către legiuitor fiind existentă și într-o asemenea situație.

Intimata-reclamantă avea obligația să-și exercite mandatul de director medical cu respectarea statutului funcției, respectarea regimului incompatibilităților și al conflictelor de interese fiind parte integrantă a acesteia, la fel ca și buna funcționare a unității spitalicești.

Din contră, buna funcționare a unității spitalicești presupune respectarea cadrului legal, transparența și supremația interesului public, precum și respectarea normelor privind elementele de anticorupție.

Astfel, cum a decis constant și Înalta Curte de Casație și Justiție, scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către o singură persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, astfel încât stabilirea unei incompatibilități se justifica în cazul unui conflict real între cele două funcții, cu consecințe negative asupra modului lor de exercitare, care ar putea conduce și la apariția unui posibil conflict de interese, fie de natură administrativă, fie de natură penală.

Reținând, în raport de acestea, că funcția de director medical a unui spital public este incompatibilă cu desfășurarea niciunei alte funcții de conducere prin cumul de funcții, se consideră că raportul de evaluare contestat este unul legal și temeinic, neverificându-se niciun motiv de nelegalitate, precum și faptul că susținerile reclamantei sunt lipsite de fundament.

1.4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, apreciind că hotărârea instanței de fond prin care s-a apreciat că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate și prin urmare a fost invalidat raportul de evaluare prin care s-a constatat existența acestei situații juridice, este legală și temeinică.

1.5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 iunie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Ulterior, procedura de filtrare reglementată de art. 493 din C. proc. civ. nu a mai fost parcursă, acordându-se termen de judecată în ședință publică, potrivit încheierii din 18 octombrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

2.2. Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă și a apărărilor formulate de intimata-reclamantă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prin Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui anulare face obiectul prezentei cauze, s-a constatat că reclamanta A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât, în perioada 04.11.2013 - 03.04.2014 a îndeplinit concomitent funcția de director medical în cadrul Spitalului C.F. Sibiu și funcția de șef secție Medicină internă în cadrul acestui spital în baza Dispoziției nr. 64/04.11.2013 emisă de managerul spitalului, iar începând cu data de 03.04.2014 a deținut cumulat funcția de de director medical și funcția de șef secție Boli Cronice, conform Dispoziției nr. 920/03.04.2014, în cadrul aceluiași spital, stare de fapt care se încadrează în ipoteza normei prevăzută de art. 182 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Din probatoriul administrat în cauză de instanța de fond a rezultat că, reclamanta A. deține conform Dispoziției nr. 42/15.05.2013 și a Contractului de administrare nr. x/21.05.2013 funcția de Director medical în cadrul Spitalului C.F. Sibiu.

Prin Dispoziția nr. 64/04.11.2013 emisă de managerul Spitalului C.F. Sibiu reclamanta a preluat coordonarea activității pe secția Medicină Internă din cadrul acestei unități spitalicești, pentru buna desfășurare a activității spitalului, urmare a refuzului a doi medici de prelungire a delegației ca șefi de secție.

Prin Dispoziția nr. 920/03.04.2014 emisă de managerul Spitalului C.F. Sibiu reclamanta a preluat coordonarea activității pe secția Boli Cronice, fosta secția Medicină Internă, din cadrul acestei unități spitalicești, pentru aceleași considerente avute în vedere la momentul emiterii dispoziției precedente.

Pe baza acestei stări de fapt, instanța de fond a constatat că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, atribuirea coordonării secției de către managerul spitalului fiind efectuată cu caracter temporar, în baza atribuțiilor de director medical, fără a fi salarizată corespunzător, situație creată prin neacceptarea funcției de vreo altă persoană din cadrul unității spitalicești respective.

Soluția primei instanțe, de admitere a acțiunii reclamantei și de anulare a raportului de evaluare emis de pârâtă, este legală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Din această perspectivă, criticile pârâtei sunt nefondate.

Potrivit art. 181 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 "În cadrul spitalelor publice se organizează și funcționează un comitet director, format din managerul spitalului, directorul medical, directorul financiar-contabil, iar pentru spitalele cu peste 400 de paturi un director de îngrijiri", membrii comitetului director încheind cu managerul spitalului public un contract de administrare pe o perioadă de maximum 3 ani, conform alin. (5) din norma anterior menționată.

Potrivit art. 183 din Legea nr. 95/2006 "(1) Personalul de specialitate medico-sanitar care ocupă funcții de conducere specifice comitetului director poate desfășura activitate medicală în unitatea sanitară respectivă. Programul de lucru se stabilește de comun acord cu managerul spitalului.

(2) Personalul de specialitate medico-sanitar prevăzut la alin. (1) desfășoară activitate medicală în cadrul funcției de conducere ocupate.

(3) Membrii comitetului director, șefii de secție, șefii de laboratoare sau șefii de servicii medicale nu mai pot desfășura nicio altă funcție de conducere prin cumul de funcții".

Reclamanta în calitate de director medical în cadrul Spitalului C.F. Sibiu era membră a consiliului director din cadrul acestei unități spitalicești, iar în temeiul acestei funcții îi era incidentă interdicția de a ocupa o altă funcție de conducere în cadrul acestei unități, concomitent cu cea de director medical, deci prin cumul de funcții.

Contrar celor susținute prin întâmpinare, cazurile de incompatibilitate nu se rezumă la cele prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. b) - g) din Legea nr. 95/2006, interdicția ocupării mai multor funcții de conducere prin cumul, în cadrul aceleași unități spitalicești, are în vedere tocmai specificul atribuțiilor lor incompatibile, apte prin exercitarea lor concomitentă de a duce, așa cum susține recurenta pârâtă, la situații de abuz de putere și la un potențial risc de corupție. A considera că interdicția cumulului de funcții nu este un caz de incompatibilitate echivalează cu lipsirea de sancțiune a acestei norme imperative, ceea ce contravine oricărei logici juridice.

Însă contrar celor reținute prin raportul de evaluare și reiterate prin cererea de recurs, instanța de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că reclamanta nu a încălcat interdicția sus-menționată prin conduita sa.

Din punct de vedere formal, reclamanta prin Deciziile nr. 64/04.11.2013 și nr. 920/03.04.2014 emisă de managerul Spitalului C.F. Sibiu, nu a fost numită într-o funcție de șef de secție. O funcție de conducere în cadrul unei unități spitalicești poate fi ocupată conform art. 185 din Legea nr. 95/2006 numai prin concurs sau examen, în condițiile legii, după prelabilă încheiere a unui contract de administrare cu managerul spitalului sau prin delegare pe o perioadă de 6 luni în cazul în care la concurs nu se prezintă niciun candidat. Dispozițiile menționate nu dispun numirea reclamantei în funcția de șef de secție sau delegarea temporară a acesteia într-o astfel de funcție.

Pe de altă parte, prin dispozițiile menționate anterior, reclamanta a preluat numai coordonarea activității secției Medicină Internă și, ulterior, a secției Boli Cronice din cadrul Spitalului C.F. Sibiu, pentru buna desfășurare a activității spitalului, urmare a refuzului a doi medici de prelungire a delegației ca șefi de secție. Acest atribut nu este însă măsură a acoperi ansamblul atribuțiilor unui șef de secție, care prin esență desfășoară o activitate de management la acest nivel. Pe lângă atributul coordonării, în conținutul activității de management mai intră previziunea, organizarea, antrenarea și control - reglarea, desigur cu elementele de specificitate acestui domeniu de activitate, stabilite în concret prin contractul de administrare, dispunerea îndeplinirii unui singur atribut nefiind de natură a configura și contura funcția managerială de șef de secție.

Prin urmare, nici formal, nici în fond, nu se poate susține că reclamanta a ocupat funcția de șef de secție și nici nu a exercitat sau desfășurat atribuțiile specifice acestei funcții, iar prin aceasta ar fi încălcat interdicția prevăzută la art. 183 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, plasându-se astfel, prin activitatea sa, în incompatibilitate cu funcția de director medical.

Nu în ultimul rând, este de observat că prin pct. 5 din fișa postului, anexă la Contractul de administrare nr. x/21.05.2013, reclamanta în calitate de director medical avea ca atribuție "coordonarea activităților medicale desfășurate la nivelul secțiilor și compartimentelor spitalului", astfel că și în lipsa celor două dispoziții, care în acest context apar ca superflue, era obligată să desfășoare activități de coordonare a activităților medicale la nivelul secțiilor, chiar în ipoteza în care posturile de șefi de secții erau ocupate, și cu atât mai mult în ipoteza în care aceste funcții erau vacante și neacoperite de personal, pentru buna funcționare a unității spitalicești în discuție.

Astfel se poate afirma că reclamanta a exercitat o singură funcție și anume acea de director medical, în care a fost învestită prin încheierea Contractului de administrare nr. x/21.05.2013, nefiind încălcată prin executarea atribuțiilor conferite astfel, interdicția anterior menționată.

În concluzie, Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară, este nelegal, iar hotărârea instanței de fond care-l anulează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material.

2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, soluția adoptată de judecătorul fondului este legală, astfel că, pentru menținerea ei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge ca nefondat recursul exercitat de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Având în vedere că prin soluția preconizată a se da recursului se face dovada deplină a culpei procesuale a pârâtei, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligată să plătească reclamantului suma de 5.772 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciate ca necesare, dovedite și rezonabile în raport cu complexitatea cauzei și prestația apărătorului ales.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 134 din 3 iunie 2016 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâta la plata sumei de 5772 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către intimatul-reclamant.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 29 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - NN