Decizia nr. 4056/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 112/2016 a Curții de Apel Timișoara

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată la data de 22 mai 2015 pe rolul Tribunalului Timiș, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 29 aprilie 2015 întocmit în lucrarea nr. x din 20 aprilie 2015 de către Inspecția de Integritate din cadrul ANI.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 112 din 18 aprilie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea reclamantului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și solicitând casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. Printr-o primă critică, recurentul-reclamant susține că instanța de fond s-a pronunțat extra petita cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă. Astfel, ANI a invocat inadmisibilitatea acțiunii în întregul ei, nu numai în măsura în care se atacă sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Deta, dispusă prin Raportul de evaluare. Prima instanță a adaptat această apărare a pârâtei, restrângând-o la măsura sesizării parchetului. Or, prin cererea introductivă s-a solicitat anularea întregului Raport, iar nu numai în ceea ce privește dispoziția de sesizare a Parchetului de pe lângă Judecătoria Deta. În concluzie, prima instanță s-a pronunțat extra petita, adică asupra a ceea ce pârâta Agenția Națională de Integritate nu a cerut. În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-reclamant susține că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale care reglementează conflictul de interese. Temeiul legal reținut în Raport, respectiv art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 se referă la interesul personal al aleșilor locali într-o anumită problemă și la posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru o persoană cu care se află într-un anumit grad de rudenie sau afinitate. Această reglementare este diferită de cea cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003. Din examinarea acestor din urmă dispoziții legale rezultă că un conflict de interese implică un interes personal de natură patrimonială, care nu a fost dovedit în speță de către autoritatea pârâtă. Prima instanță nu a observat că cele două texte de lege au un obiect propriu de reglementare și conduc la sancțiuni distincte în cazul încălcării lor. Astfel, încălcarea prevederilor art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 atrage nulitatea contractelor încheiate cu încălcarea prevederii legale menționate, conform art. 81 din aceeași lege, adică o sancțiune civilă, pe când încălcarea art. 70 din Legea nr. 161/2003 atrage și sancțiuni politice sau administrative, conform art. 25 din Legea nr. 176/2010. Interpretând greșit cele două texte de lege, prima instanță a înlăturat argumentele reclamantului, reținând că interesul personal la care se referă art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 nu se limitează exclusiv la aspecte patrimoniale, ci are în vedere și posibilitatea anticipării unui prejudiciu sau unui dezavantaj pentru alesul local sau pentru celelalte persoane menționate de text. Or, pentru imputarea existenței unui conflict de interese este necesară îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv neîndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor funcției de primar (deținute de reclamant). Existența unui interes personal de natură patrimonială nu a fost dovedită de pârâta ANI. În privința celor patru contracte încheiate cu Societatea B. S.R.L., arată că oferta acestei societăți a fost cea mai avantajoasă dintre toate ofertele primite. În privința achizițiilor de materiale de papetărie, acestea au fost efectuate și anterior mandatului său de primar de la același magazin care funcționează în spațiul atribuit în folosință Societății Cooperative "C.", sigurul cu acest profil din orașul Deta. Totodată, recurentul-reclamant arată că nu deține nicio funcție de conducere în cadrul Societății Cooperativa "C." și nici nu are vreo relație de angajament cu această persoană juridică, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 75 lit. a) din Legea nr. 334/2004 în ceea ce privește existența unui interes patrimonial în efectuarea acestor tranzacții. Calitatea sa de membru cooperator, deținător a 2 părți sociale, în valoare de câte 50 RON, la Societatea Cooperativă "C.", nu este incompatibilă cu calitatea de primar, în același sens fiind și opinia ANI într-un caz similar, respectiv cel al primarului comunei Tămășeni, județul Neamț; nu obține venituri de la Societatea Cooperativă "C." pentru a se reține că are un interes patrimonial în efectuarea achiziției materialelor de papetărie. În privința temeiului legal al sesizării Parchetului, recurentul-reclamant menționează că art. 301 C. pen. a fost declarat neconstituțional prin Decizia nr. 603/2015, iar prima instanță nu s-a pronunțat asupra acestui motiv de nelegalitate a Raportului de evaluare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Susținerile recurentului referitoare la modul de soluționare a excepției inadmisibilității se impune a fi înlăturate întrucât excepția a fost în mod corect admisă doar cu privire la sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Deta privind existența indiciilor referitoare la săvârșirea de către reclamant a infracțiunii prevăzută de dispozițiile art. 301 C. pen. Cât privește aplicarea dispozițiilor art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, în speță a existat un interes personal al recurentului-reclamant în încheierea celor patru contracte de prestări servicii între Primăria orașului Deta și Societatea B. S.R.L.. Prin semnarea contractelor, recurentul-reclamant și-a încălcat obligația de a manifesta o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele sale patrimoniale și ale familiei. Semnarea contractelor reprezintă o manifestare de voință săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice, atât reclamantul cât și soția acestuia obținând venituri pe urma contractelor menționate. Reclamantul nu putea încheia contractele chiar dacă aprecia că este pe deplin obiectiv deoarece avea obligația de a nu participa la decizii în privința cărora interesul personal era de natură să afecteze obiectivitatea în exercitarea funcției publice. Pentru existența conflictului de interese nu are nicio relevanță valoarea contractelor. Avantajul patrimonial, chiar și eventual fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, legiuitorul neprevăzând condiția ca acest interes personal să fie materializat.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 4 octombrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen pentru judecarea lui pe fond. 5.2. Excepțiile de neconstituționalitate și cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 5.2.1. La termenul din 6 decembrie 2017, recurentul-reclamant a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, iar la termenul din 14 februarie 2018 a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin încheierea din 25 aprilie 2018, pronunțată în dosarul asociat nr. x/2015/a1, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale cu cele două excepții de neconstituționalitate. 5.2.2 La termenul de judecată din data de 9 aprilie 2018, recurentul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 519 C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să lămurească dacă în litigiul de față, privitor la conflictul de interese de natură administrativă, are putere de lucru judecat hotărârea pronunțată în cauza penală privitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzută de art. 301 alin. (1) C. pen., respectiv să lămurească ce efecte ar avea hotărârea pronunțată în cauza penală asupra deciziei ce se va pronunța în prezenta cauză. Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus un punct de vedere cu privire la cererea de sesizare formulată de recurentul-reclamant A., prin care a solicitat respingerea cererii, ca inadmisibilă. 5.2.3. La termenul din 25 aprilie 2018 recurentul a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 12 alin. (2) lit. a) și b) din Legea nr. 176/2010. La termenul din 7 noiembrie 2018 recurentul a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 lit. e) din Legea nr. 176/2010. Ambele excepții au fost soluționate prin încheierile pronunțate în dosarele asociate nr. x/2015/a2 și nr. y/30/2015/a3, la data de 21 noiembrie 2018, cererile de sesizare a Curții Constituționale fiind respinse. II.1. Soluția instanței de recurs asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept Din cuprinsul prevederilor art. 519 din C. proc. civ. rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție: - existența unei chestiuni de drept; problema care face obiectul sesizării trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept. Analizând îndeplinirea acestor condiții de admisibilitate în cazul solicitării formulate de recurentul-reclamant de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte constată că cererea de sesizare nu îndeplinește cerința referitoare la existența unei chestiuni de drept, în sensul de problemă punctuală de interpretare sau aplicare a unei norme de drept material. Astfel, cererea recurentului nu definește chestiunea de drept, neindicând norma de drept material care se cere a fi interpretată, și nici care este dificultatea de interpretare a ei. Se referă la pronunțarea deciziei penale nr. x din 5 octombrie 2017 în dosarul nr. x/2016 al Curții de Apel Timișoara, în care a fost achitat pentru săvârșirea faptei de conflict de interese și apreciază că prezumția de lucru judecat impune consecvență, în sensul că ceea ce s-a statuat prin hotărârea penală nu ar trebui să fie contrazis în prezenta cauză, în care ar trebui să se țină cont de rezolvarea deja dată prin hotărârea penală cu privire la existența conflictului de interese. Or, analizarea acestor susțineri intră în atribuțiile instanței investite cu soluționarea recursului, care va aprecia asupra motivului referitor la incidența puterii de lucru judecat. De asemenea, nu este îndeplinită condiția de admisibilitate referitoare la noutate. Aceasta întrucât raportul dintre conflictul de interese de natură penală și cel de natură administrativă reprezintă o problemă de drept ce izvorăște din aplicarea la aceleași împrejurări factuale, pe de o parte a prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, care reglementează conflictul de interese de natură administrativă, iar pe de altă parte a prevederilor art. 301 C. pen., care incriminează infracțiunea de conflict de interese și a mai fost tratată în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție - SCAF. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, ca inadmisibilă. II.2. Soluția asupra cererii de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante O primă critică formulată de recurentul-reclamant se referă la pronunțarea de către prima instanță asupra excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată de autoritatea pârâtă, cu depășirea limitelor investirii, motiv de nelegalitate încadrabil în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Susținerile recurentului sunt lipsite de fundament factual, logic și juridic. Astfel, în fața instanței de fond, pârâta ANI a opus excepția inadmisibilității cererii de anulare a Raportului de evaluare nr. x din 29 aprilie 2015, prin care au fost identificate indicii cu privire la posibila săvârșire a infracțiunii de conflict de interese prevăzut de art. 301 C. pen. Instanța a avut în vedere că, prin Raportul de evaluare care face obiectul acțiunii în anulare, s-a constatat, pe de o parte, existența conflictului de interese de natură administrativă, iar pe de altă parte, s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Deta cu privire la săvârșirea de către reclamant a infracțiunii prevăzute de art. 301 C. pen. Pe cale de consecință, instanța de fond, discernând între cele două părți ale raportului de evaluare, a constatat că, în ceea ce privește dispoziția de sesizare a organelor de cercetare penală, Raportul de evaluare reprezintă act de sesizare, în sensul dispozițiilor art. 288 și 290 C. proc. pen. și a constatat întemeiată excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ îndreptate împotriva Raportului de evaluare, în partea care privește această măsură. Se constată astfel că excepția inadmisibilității a fost tratată așa cum a fost invocată în apărare de către autoritatea pârâtă, existând identitate între ceea ce s-a cerut și ceea ce s-a acordat. De altfel, și în ipoteza în care autoritatea pârâtă ar fi opus inadmisibilitatea cererii în anulare, în întregul ei, pronunțarea de către instanța de fond în sensul inadmisibilității acțiunii în măsura în care este îndreptată împotriva Raportului de evaluare, ca act de sesizare a organelor penale nu ar fi însemnat depășirea limitelor investirii, ci acordarea a mai puțin decât s-a cerut. Motivele de recurs subsumate cazului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate. Recurentul se referă la împrejurarea că instanța de fond nu a constatat că prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 și cele ale art. 70 din Legea nr. 161/2003 au fiecare propriul câmp de reglementare și că dispozițiile legale întâi citate nu conduc la aplicarea de sancțiuni administrative, în sensul prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010. Astfel de sancțiuni sunt specifice încălcării dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, arată recurentul, iar Raportul de evaluare contestat nu dovedește existența conflictului de interese prevăzut de art. 70 din Legea nr. 161/2003. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Potrivit art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. Cele două texte de lege sunt complementare și se referă la aceeași situație juridică, a persoanei care, în exercitarea unei demnități/funcții publice, este datoare să se abțină de la exercițiul actelor specifice funcției, în ipoteza în care poate anticipa că actul pe care urmează să-l îndeplinească este apt să producă un beneficiu sau un dezavantaj sieși, soțului sau rudelor/afinilor până la gradul al doilea. Chiar dacă în Raportul de evaluare au fost citate numai prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, este clar că elementele identificate atestă un conflict de interese în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. Astfel, așa cum a reținut instanța de fond, reclamantul a încălcat dispozițiile legale privind conflictul de interese prin implicarea în două categorii de operațiuni. În prima categorie se înscriu patru contracte de prestări servicii încheiate de Primăria Orașului Deta cu Societatea B., unde reclamantul are calitatea de asociat unic, iar soția sa are calitatea de administrator. În a doua categorie se înscriu 100 de tranzacții cu o valoare totală de 45.543 RON, constând în achiziții de materiale și produse de papetărie făcute de Primăria Orașului Deta de la Societatea Cooperativa C., în cadrul căreia reclamantul deținea calitatea de membru cooperator, concomitent cu exercitarea mandatului de primar. Recurentul susține fără temei că nu este îndeplinită condiția interesului personal de natură patrimonială, care ar fi putut influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de primar. Achizițiile de servicii și bunuri efectuate de Primăria Orașului Deta de la entități economice în care reclamantul deține acțiuni/părți sociale se circumscrie situației juridice în care există interes personal de natură patrimonială. De asemenea, pentru a se reține conflictul de interese nu este necesar să se dovedească o lipsă de obiectivitate în îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției de primar întrucât scopul reglementării legale este acela de a asigura evitarea situațiilor de conflict de interese, aleșii locali vizați având îndatorirea să se abțină de la exercitarea funcției, în situația în care anticipează că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. Nesocotirea acestor prevederi legale are loc prin încălcarea de către alesul local a obligației de abținere, acesta exercitând actele specifice demnității publice cu ignorarea situației de conflict de interese în care se găsește, independent de identificarea sau nu a unor rezultate păgubitoare ale acestor acțiuni. A mai arătat recurentul că achizițiile efectuate de la Societatea B. S.R.L. au avut loc pe bază de licitație publică, nefiind implicat în derularea procedurilor de achiziție. Semnarea de către primar a contractului de achiziție se încadrează în situația conflictului de interese reglementat de lege, chiar și în ipoteza în care acesta nu a fost implicat în procedura de achiziție, de vreme ce încheierea contractului angajează juridic unitatea administrativ-teritorială pe care primarul o reprezintă, cu consecințe atât în patrimoniul unității administrativ-teritoriale cât și în patrimoniul societății cocontractante. Un alt argument invocat de recurent se bazează pe decizia penală nr. x din 5 octombrie 2017 a Curții de Apel Timișoara, prin care a fost achitat pentru săvârșirea infracțiunii conflict de interese prevăzută de art. 301 alin. (1) C. pen.. Recurentul susține că această hotărâre judecătorească, pronunțată în materie penală, prin care a fost soluționată definitiv sesizarea organelor de urmărire penală dispusă prin Raportul de evaluare, s-ar opune cu putere de lucru judecat în prezenta cauză, în sensul constatării inexistenței conflictului de interese. Aceste susțineri nu pot fi primite. Conflictul de interese de natură penală și cel de natură administrativă sunt distincte și se delimitează atât din perspectiva reglementării lor legale, cât și din perspectiva condițiilor de existență. Instanța de contencios administrativ se pronunță asupra legalității raportului de evaluare prin care se constată existența conflictului de interese de natură administrativă și are în vedere prevederile legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă, în speță art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004. Prin decizia pronunțată asupra conflictului de interese de natură penală s-a analizat întrunirea sau nu a elementelor constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 301 alin. (1) C. pen.. Această hotărâre, de achitare, nu se bucură de putere de lucru judecat în cauza civilă care se referă la conflictul de interese de natură administrativă. Distincția între cele două situații juridice, care impune concluzia neoperării puterii de lucru judecat rezultă, spre exemplu, din împrejurarea că, pentru existența infracțiunii de conflict de interese, este necesar și obligatoriu ca, în urma actelor îndeplinite sau la îndeplinirea cărora demnitarul/funcționarul public a participat să se realizeze/obțină direct sau indirect un folos material pentru sine sau pentru alte persoane menționate în textul incriminator. O astfel de condiție nu este impusă de lege în cazul conflictului de interese de natură administrativă. Materializarea folosului personal nu este o condiție pentru constatarea încălcării normelor de drept administrativ care interzic îndeplinirea actelor specifice funcției în ipoteza conflictului de interese deoarece scopul urmărit de Legea nr. 161/2003 este acela de asigurare a imparțialității, integrității, transparenței decizionale și a supremației interesului public în exercitarea funcției sau demnității publice și de prevenire a corupției, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația conflictului de interese, în care se află persoanele cărora li se aplică reglementarea. De asemenea, conflictul de interese de natură administrativă poate exista indiferent de atitudinea subiectivă a persoanei vizate, adică indiferent dacă a urmărit sau nu obținerea unui folos patrimonial. Din același motiv, al distincției evidente între conflictul de interese de natură administrativă și cel de natură penală, este nefondată critica din recurs conform căreia instanța de fond nu s-ar fi pronunțat pe motivul de nelegalitate bazat pe declararea neconstituționalității parțiale a art. 301 C. pen.. Instanța de fond nu avea a se pronunța asupra acestui motiv de vreme ce a constatat inadmisibilitatea acțiunii în contencios administrativ îndreptată împotriva Raportului de evaluare, ca act de sesizare a organelor de urmărire penală. O ultimă mențiune care se impune este aceea că, prin concluziile scrise formulate asupra recursului, recurentul-reclamant a adăugat motive de nelegalitate noi (referitoare la intervenirea prescripției răspunderii administrative) care, în primul rând, sunt formulate după închiderea dezbaterilor, iar în al doilea rând, depășesc limitele investirii instanței de recurs, stabilite prin cererea de recurs, precum și limitele investirii instanței de fond. Asupra acestora, din considerentele arătate, Înalta Curte nu se va pronunța. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste argumente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.