ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3229/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 3 martie 2015, reclamantul A. - Persoană fizică autorizată, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale - Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a solicitat: anularea deciziei emise de pârâtă, prin care a fost soluționată contestația împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 privind proiectul x din 20 aprilie 2011; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 privind proiectul x din 20 aprilie 2011 - "Îmbunătățirea performanțelor în exploatația A.; obligarea pârâtei să admită cererea de plată a tranșei a 2-a de ajutor financiar nerambursabil și, pe cale de consecință, obligarea pârâtei să achite suma de 7.200 euro; precum și suspendarea deciziei emisă de pârâtă și a titlului de creanță - Procesul-verbal nr. x din 25 iulie 2014 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor privind proiectul x din 20 aprilie 2011, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 185 din 30 septembrie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă prin întâmpinare și a respins acțiunea reclamantului, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond, reclamantul A. - Persoană fizică autorizată a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. Sub aspectul motivului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică, în sensul că, potrivit dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, litigiile al căror obiect este o sumă de până la 1.000.000,00 RON se soluționează în fond de către tribunal. Raportat la aceasta, recurentul solicită casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre soluționare Tribunalului Dâmbovița. Referitor la motivul de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant critică faptul că prima instanță, fără a intra în cercetarea fondului cauzei, a admis excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deși această procedură a fost respectată de către reclamant. În acest sens, acesta susține că, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor, a formulat o contestație la data de 9 iulie 2014, pe care a transmis-o pârâtei, prin serviciul poștal. Totodată, recurentul-reclamant consideră că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, prin nesocotirea dispozițiilor din Contractul de finanțare nr. x din 20 aprilie 2011 și a dispozițiilor art. 969 alin. (1) și art. 970 din C. civ. de la 1864. Astfel, se susține că temeiul de drept al calculului creanței bugetare din litigiu îl constituie O.U.G. nr. 66/2011 și se bazează pe cererea de reziliere a contractului de finanțare europeană, care, în opinia pârâtei, ar fi o neregulă. Consideră că pârâta nu a demonstrat că s-a produs sau se putea produce un prejudiciu, ca urmare a existenței unei nereguli, în sensul definiției dată acestei noțiuni prin art. 3 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, ce presupune îndeplinirea cumulativă a mai multor condiții, respectiv săvârșirea unei abateri de la legalitate, regularitate sau conformitate, de către beneficiarul unor fonduri europene a cărui faptă să fie de natură a prejudicia bugetul Uniunii Europene, al donatorilor publici internaționali sau fonduri publice naționale aferente acestor fonduri. Prin urmare, consideră că, întrucât cerințele legale cumulative prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt îndeplinite, impunerea este nelegală și vătămătoare în ceea ce îl privește, fiind lipsite de relevanță juridică prevederile din anexele la Contractul de finanțare, neînsușite de reclamant, cât timp până la data încheierii procesului-verbal de constatare nu s-a produs niciun prejudiciu, pârâta nefăcând dovada producerii unui prejudiciu cert. Se mai arată că pârâta a aplicat dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care procedura a început în septembrie 2010, documentația a fost întocmită în anul 2010, iar contractul de finanțare a fost încheiat în data de 22 aprilie 2011. În plus, autoritățile de monitorizare și verificare a modului de derulare a acestei proceduri nu au constatat vreo încălcare a legislației incidente, în vigoare la data derulării respectivei proceduri. În speță, întreaga procedură și încheierea contractului s-au efectuat sub imperiul O.G. nr. 79/2003, în vigoare la acea dată, astfel încât, în opinia recurentului-reclamant, referitor la aplicarea acestor două acte normative, pârâta a încălcat principiul neretroactivității legii.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, în esență, susținând că soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de anulare a titlului de creanță este legală, prima instanță reținând în mod corect că reclamanta nu a îndeplinit cerințele obligatorii instituite de normele legale privind procedura prealabilă.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 1 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 28 martie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., este nefondat. Înalta Curte reține că determinant pentru stabilirea instanței competente este clarificarea obiectului acțiunii în raport de actul administrativ atacat și organul emitent. Obiectul prezentei cauze îl constituie cererea privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 și de anulare a deciziei emise în soluționarea contestației formulate, potrivit susținerilor reclamantului, împotriva titlului de creanță, precum și cererea de suspendare a acestor acte administrative. Actele administrative contestate au fost emise în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează o procedură specială de contestare a notelor sau proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare finalizată printr-o decizie de soluționare a contestației administrative. Conform art. 51 din actul normativ menționat: "(1) Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Dacă în regimul general reglementat în Legea nr. 554/2004, competența instanței este atrasă de rangul central sau local al autorității emitente a actului administrativ, act care a produs efecte juridice și a constituit punctul de plecare al litigiului, indiferent dacă împotriva lui a fost exercitat un recurs grațios sau unul ierarhic, reglementarea specială a procedurii administrative de contestare și a obiectului acțiunii judiciare formulate în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 deplasează criteriul de stabilire a competenței către actul prin care a fost soluționată contestația administrativă. Competența revine curții de apel, dacă decizia de soluționare a contestației administrative aparține unei autorități centrale. Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilește regulile generale în ceea ce privește competența de soluționare a litigiilor privind acte administrative, cu trimitere la criteriile rangului autorității emitente și cel valoric, în timp ce alin. (1) al aceluiași articol, potrivit căruia "toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale, care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel" prevede o excepție de la aceste reguli generale, aplicabilă litigiilor privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene. Prin urmare, alin. (1) al art. 10 din Legea nr. 554/2004 instituie o competență materială exclusivă în favoarea curților de apel pentru litigiile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale, în această materie nefiind aplicabil criteriul valoric. În acest sens este și soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 19 octombrie 2015, potrivit căreia: În litigiile având ca obiect deciziile de soluționare a contestațiilor, atacate în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, instanța competentă se determină în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) și alin. (1) din Legea nr. 554/2004, după cum urmează: - conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel; - conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice locale, se soluționează în fond de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. Așadar, potrivit prevederilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, actul administrativ care poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ și fiscal competente, este decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative împotriva titlului de creanță, procesul-verbal nr. x din 25 iulie 2014. Pentru a fi incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, o primă condiție obligatorie pentru a fi atrasă competența curților de apel este cea a existenței unor acte administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene să fie emise de către autorități publice centrale. Înalta Curte constată că autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene este Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, care desfășoară activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acestora, procesele-verbale întocmite în acest sens fiind aprobate de conducerea autorității publice în cadrul căreia funcționează structura de control. Având în vedere că, în cauză, actul care poate fi atacat în instanță - decizia de soluționare a contestației - trebuia să fie emis de o autoritate centrală - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale - care are competență pe întreg teritoriul țării, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt pe deplin aplicabile. Prin urmare, în cauză, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal a fost competentă să soluționeze fondul litigiului dedus judecății, conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Faptul că reclamantul nu a chemat în judecată organul competent să emită decizia de soluționare a contestației (dar a cărei anulare a solicitat-o), care, însă, a formulat apărări în cauză în numele Centrului Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 3 Sud Muntenia, nu are influență asupra aspectului de competență materială în cauză, instanta de judecată analizându-și competența în raport de obiectul cererii de chemare în judecată. În ceea ce privește criticile reclamantului relative la incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt nefondate, de asemenea. Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia". Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acțiunea în contencios administrativ se naște după ce s-a pronunțat autoritatea administrativă asupra reclamației (recursul grațios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluției acesteia asupra reclamației administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamația). Acest drept se poate exercita în termen de 30 de zile. Cu alte cuvinte, potrivit aceluiași act normativ, procedura prealabilă condiționează acțiunea în contencios administrativ. Analizând cu prioritate excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, raportat la dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, invocată prin întâmpinare de către pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prima instanță a ajuns la concluzia că aceasta este întemeiată și a respins cererea reclamantului ca inadmisibilă, reținând că acesta s-a adresat cu acțiune în anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 direct instanței de contencios administrativ, fără a urma și procedura de contestare a titlului de creanță la autoritatea publică emitentă, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, împrejurare invocată de către reclamant, dar nedovedită în cauză. Înalta Curte reține că reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune privind anularea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și a deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva acestui titlu de creanță. Potrivit art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2001, "Împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență", iar potrivit art. 47 alin. (1) din aceeași ordonanță, "Contestația administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță (...)". De asemenea, art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 prevede că: "(1) Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare". În raport de aceste dispoziții legale, s-a reținut în considerentele sentinței recurate că, deși a încercat să susțină că ar fi parcurs procedura prealabilă, reclamantul nu a făcut dovada acestor susțineri, iar pârâta a arătat că procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Prin cererea de recurs, în ceea ce privește inadmisibilitatea cererii, recurentul a ales doar să reitereze aserțiunea că a înțeles să conteste titlul de creanță emis la data de 25 iulie 2014 printr-o contestație formulată la data de 9 iulie 2014 (deci anterior emiterii titlului contestat), îndeplinind astfel procedura prealabilă, însă, așa cum s-a arătat și prin întâmpinarea depusă în cauză, recurentul nu a atașat cererii de chemare în judecată, și nici prezentului recurs, de altfel, dovada îndeplinirii plângerii prealabile, respectiv contestația împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25 iulie 2014, în forma cerută de lege. Astfel, nici în fața instanței de control recurentul nu a depus vreo dovadă în sensul că a urmat procedura prealabilă așa cum dispozițiile legale amintite o prevăd, deși, prin intermediul citației înmânată pentru termenul de judecată din 10 octombrie 2018 i s-a pus în vedere să precizeze dacă a urmat procedura contenciosului administrativ până la acest moment, care sunt actele efectuate în cadrul acestei proceduri și temeiul juridic, iar anterior acestui termen, la data de 12 septembrie 2018, acesta a depus la dosarul cauzei o cerere, prin care i s-a aprobat studierea dosarului și fotocopierea unor înscrisuri din acesta. Întrucât procedura administrativă prealabilă referitoare la un act administrativ de natura celui în discuție trebuie efectuată, după cum reiese din art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, înainte de introducerea acțiunii în instanță, este evident că la momentul sesizării instanței de contencios administrativ reclamantul nu îndeplinise această procedură. Înalta Curte reține faptul că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și faptul că, în temeiul art. 12 din Legea nr. 554/2004, printre documentele pe care reclamantul trebuia să le anexeze acțiunii se număra și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Or, în cauză, reclamantul nu s-a conformat dispozițiilor imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004. Pe cale de consecință, în raport cu dispozițiile legale anterior menționate și prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că reclamantul nu a respectat procedura prealabilă pentru a putea declanșa acțiunea în contencios, motiv pentru care soluția instanței de fond de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii este legală și temeinică. În ceea ce privește criticile formulate de recurentul-reclamant pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că nu pot fi primite, în condițiile în care prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta P.F.A. - A., ca nefondat.