ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 544/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13 octombrie 2014, reclamantele A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, au solicitat anularea Deciziei nr. 3361/09.10.2007, emisă de pârât și comunicată la data de 14.08.2014, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1077 din 17 aprilie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantele A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, a dispus anularea actului atacat în privința efectelor sale juridice produse după publicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 51/2008 și a obligat intimata să plătească petenților suma de 1000 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată. Prin încheierea de ședință din 19 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de îndreptare a erorii materiale formulată de reclamante, în sensul că a obligat intimata să plătească petenților suma de 3200 RON cheltuieli de judecată, iar nu 1000 de RON, cum din eroare s-a menționat.

Cererile de recurs Împotriva sentinței civile nr. 1077/17.04.2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamantele A., B. și C., cât și pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, criticând ca nelegală și netemeinică hotărârea atacată. 3.1. Recurentele-reclamante și-au întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. republicat, solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii și, în rejudecare, admiterea acțiunii, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, în raport de dispozițiile art. 497 din C. proc. civ. În susținerea recursului, este criticată soluția primei instanțe de anulare parțială a Deciziei nr. 3361/2007, emisă de pârât, întrucât motivele de anulare invocate de recurentele-reclamante priveau actul administrativ în esența sa, aspecte pe care judecătorul fondului nu le-a analizat. Instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, conform cărora prevalează anularea în tot a actului administrativ și, doar în situația în care nu se justifică o astfel de soluție, se va putea dispune anularea parțială. Reclamantele au indicat în mod expres viciile de procedură care afectează actul administrativ în integralitatea sa, respectiv aplicarea inconsecventă și lapidară a dispozițiilor legale în vigoare și încălcarea unor norme de drept material substanțial, aspecte neverificate de către instanța de fond. Prin modalitatea de aplicare a dispozițiilor legale incidente și prin anularea parțială a deciziei, instanța de fond a menținut vătămarea cauzată de actul administrativ contestat. Totodată, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra încălcării de către pârât a procedurii prealabile, în perioada efectuării verificărilor și până la data emiterii deciziei, deși avea aceasta obligație conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, instanța de fond nu ar fi trebuit să se limiteze la aplicarea efectelor unei decizii pronunțate de Curtea Constituțională, ci să analizeze, în prim rând, motivele de nulitate ale actului administrativ invocate de reclamante. Recurentele-reclamante opinează în sensul că, prin nepronunțarea de către prima instanță asupra motivelor de nulitate absolută a actului administrativ atacat, au fost afectate drepturi și libertăți fundamentale prevăzute de dispozițiile art. 15 alin. (6) din Legea nr. 187/1999, în vigoare la data verificărilor, art. 11 și art. 20 din Constituția României, art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Au fost nesocotite, astfel, dreptul la apărare, coroborat cu principiul dreptului la un proces echitabil, dreptul de acces liber la justiție, examinarea cauzei în mod echitabil și într-un termen rezonabil. Recurentele-reclamante învederează că, în ceea ce-l privește pe defunctul D., acesta a decedat chiar cu ocazia evenimentelor din decembrie 1989, aspect recunoscut de pârât prin răspunsul emis cu privire la contestația inițială. Potrivit art. 15 alin. (6) din Legea nr. 187/1999, verificările pe care le putea derula intimatul se referă strict la persoane în viață, și nicidecum la persoane decedate. La momentul decesului, capacitatea de folosință încetează, astfel încât actul emis pentru o persoană decedată este nul absolut. Persoana decedată nu are posibilitatea de a propune probe și nici de a se apăra efectiv, cu ocazia citării în vederea audierii. Or, dreptul la un proces echitabil, incluzând principiul contradictorialității, se referă atât la procedurile judiciare, cât și la toate procedurile care implică verificări de natură personală și acordarea sau cenzurarea unor drepturi. Recurentele-reclamante apreciază că, în situația menținerii soluției primei instanțe, s-ar produce o discriminare directă între persoanele verificate anterior declarării neconstituționale și abrogării Legii nr. 187/1999 și toate celelalte categorii de persoane, care au beneficiat de dreptul la un proces echitabil. O alta critică de nelegalitate privește nereținerea, de către instanța de fond, a dispozițiilor art. 2 lit. z din Legea nr. 187/1999, conform cărora fac obiectul verificărilor doar "persoanele care dețin titlul de revoluționar sau de luptător pentru merite deosebite în Revoluția din decembrie 1989". Defunctul D. nu intră în această categorie, ci, întrucât a decedat cu ocazia evenimentelor din decembrie 1989, este considerat erou martir al Revoluției Române, potrivit art. 3 din Legea nr. 341/2004, în vigoare la data emiterii deciziei contestate. Prin urmare, decizia a fost emisă pentru o categorie distinctă, nesupusă verificării la cerere, în condițiile art. 2 din Legea nr. 187/1999. Pe fondul cauzei, recurentele-reclamante apreciază că trebuie făcută o distincție clară între categoria de "lucrători ai Securității", care au desfășurat activități de politie politică și persoanele care nu au făcut acte de represiune. În acest sens se arată că pârâtul a apreciat greșit elementele de probă pe care și-a întemeiat concluzia că defunctul D. a fost colaborator al fostei poliții politice comuniste. Înscrisurile pe care pârâtul și-a fondat decizia nu sunt certe sub aspectul întocmirii (scrierii) lor de către D., iar conținutul lor relevă faptul ca defunctul se ocupa cu activități ce țineau de serviciul antiterorism și nu făcea parte din structurile opresive ale securității. 3.2. Pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea integrală a hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, recurentul-pârât invocă dispozițiile art. 33 alin. (2) din O.U.G. nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea Securității, aprobată cu modificări prin Legea nr. 293/2008, potrivit cărora actele și lucrările efectuate de Consiliu până la data intrării în vigoare a ordonanței rămân valabile. Decizia atacată de reclamante a rămas definitivă anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 24/2008 și nu mai poate fi spusă anulării. Acest text de lege este similar art. 147 alin. (4) din Constituția României în ceea ce privește efectele deciziilor Curții Constituționale, care au putere numai pentru viitor, respectiv de la data publicării în Monitorul Oficial. În acest sens, recurentul-pârât susține că Deciziile emise de Colegiul Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, ce făceau obiectul contestațiilor înregistrate pe rolul instanțelor de judecată la momentul publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 51/2008, nu au fost anulate pe considerente de neconstituționalitate, relevante în acest sens fiind deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 968/26.02.2014, nr. 1465/10.03.2011, nr. 7489/28.11.2012, nr. 1450/12.03.2010, nr. 3934/29.09.2010, nr. 4212/18.10.2012 și nr. 407/26.01.2011. Totodată, se susține ca soluția de anulare a actului administrativ doar în privința efectelor produse după publicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 51/2008 nu are suport rațional și legal, întrucât ar însemna că defunctul D. a avut calitatea de agent al poliției politice comuniste până la momentul publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 51/2008, iar după această dată nu a mai avut calitatea reținută de recurentul-pârât. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. republicat, recurentul-pârât apreciază că sentința recurată este insuficient motivată, motivarea nu este clară și cuprinzătoare și nu se pot deduce efectele concrete ale actului administrativ menținute, respectiv înlăturate, prin această soluție.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 01.09.2015, recurentul-pârât Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantele A., B. și C., ce nefondat, susținând, în esență, următoarele argumente: (i) lipsa unei obligații legale a Consiliului, de a-l înștiința pe pârât cu privire la emiterea actului, astfel cum rezultă din prevederile art. 16 din Legea nr. 187/1999; (ii) dispozițiile art. 33 alin. (2) din O.U.G. nr. 24/2008 prevăd că deciziile emise de Consiliu în temeiul Legii nr. 187/1999 își mențin valabilitatea și după abrogarea actului normativ; (iii) decizia contestată de reclamante a rămas definitivă prin necontestare, anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 24/2008; (iv) deciziile rămase definitive sub imperiul Legii nr. 187/1999 nu pot fi anulate pe considerentul declarării neconstituționalității acestei legi. 4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 27.08.2015, recurentele-reclamante A., B. și C. au invocat excepția tardivității recursului declarat de pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Referitor la termenul de declarare a căii de atac, recurentele-reclamante au susținut că pârâtul nu a respectat termenul de 15 zile prevăzut de dispozițiile art. 20 alin. (1) din legea nr. 554/2004, în raport de data comunicării sentinței recurate. Pe fond, recurentele-reclamante au reluat, în esență, argumentele expuse în cadrul propriilor motive de recurs.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 03 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 01 noiembrie 2017, constatând că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate, completul de filtru a respins excepția tardivității recursului declarat de pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, invocată de recurentele-reclamante prin întâmpinare, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamante și de pârât sunt fondate, pentru următoarele considerente: Prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze, reclamantele C., B. și A. au contestat legalitatea actului administrativ reprezentat de Decizia nr. 3361/09.10.2007, emisă de pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, prin care s-a reținut că defunctul D. a fost agent al poliției politice comuniste. Aspectele de nelegalitate expuse de reclamante prin acțiune s-au raportat, în principal, la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 187/1999, în vigoare la data efectuării verificărilor, fiind supuse analizei primei instanțe și efectele juridice generate de declararea neconstituționalității acestui act normativ, prin Decizia Curții Constituționale nr. 51/2008. Înalta Curte constată că, prin sentința recurată, prima instanță a apreciat, cu precădere, asupra efectelor juridice generate de decizia Curții Constituționale nr. 51/2008, anulând în parte actul administrativ contestat, respectiv doar în privința efectelor juridice produse după publicarea acestei decizii, fără a analiza aspectele ce vizau nulitatea totală a Deciziei nr. 3361/09.10.2007, emisă de pârât. Această modalitate de soluționare a cauzei a fost criticată de ambele părți în cuprinsul motivelor de recurs, recurentele-reclamante susținând că aspectele de nelegalitate ce vizau nulitatea totală a actului administrativ trebuiau analizate cu prioritate, în raport de o eventuală nulitate parțială determinată de aplicarea deciziei Curții Constituționale, iar pârâtul a susținut că soluția anulării în parte, respectiv a menținerii efectelor juridice ale actului administrativ contestat după momentul publicării deciziei Curții Constituționale, este lipsită de suport legal. Înalta Curte apreciază a fi fondate aceste critici de nelegalitate, urmând a casa hotărârea atacată și a trimite cauza spre rejudecare primei instanțe. În analiza recursurilor, instanța de control judiciar va avea în vedere Decizia nr. 51/31.01.2008, prin care Curtea Constituțională a declarat neconstituționale atât Legea nr. 187/1999, astfel cum a fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 16/2006, cât și dispozițiile art. II și art. V din această ordonanță. Totodată, se reține că, prin dispozițiile art. 34 din O.U.G. nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea Securității (astfel cum a fost modificat prin dispozițiile Legii nr. 293/2008), s-a reglementat o normă cu caracter tranzitoriu, stabilindu-se că: "(1) Cauzele aflate pe rolul secțiilor civile ale curților de apel, în calitate de instanțe de control judecătoresc, ca urmare a exercitării căii de atac prevăzute la art. 16 alin. (1) din Legea nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea poliției politice comuniste, cu modificările și completările ulterioare, împotriva deciziilor Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se transmit secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, ca instanță de control judecătoresc. Aceasta, la primul termen de judecată, va continua judecarea cauzelor cu luarea în considerare a probelor admise și a actelor procesuale efectuate de instanța civilă. (2) Cauzele aflate pe rolul secției de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București se transmit, de îndată, secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București." Caracterul tranzitoriu ale acestei norme de drept a fost confirmat prin decizia Curții Constituționale nr. 1398/16.12.2008, prin care s-a reținut că: "Astfel, cauzele în curs de judecată la data adoptării Ordonanței de urgență nr. 24/2008 se trimit instanțelor de contencios administrativ competente, care, la primul termen de judecată, verifică dacă părțile stăruie în continuarea judecății, iar în caz afirmativ continuă judecata aplicând prevederile noii reglementări, examinând cauza sub toate aspectele și apreciind care acte și lucrări efectuate rămân valabile. (...) Norma tranzitorie criticată este menită să asigure exercitarea rolului activ al judecătorului, care va aprecia asupra valabilității actelor și lucrărilor efectuate sub imperiul legii vechi (...)." Din cadrul normativ prezentat anterior, rezultă că declararea neconstituționalității dispozițiilor Legii nr. 187/1999, datorată incompatibilității statutului Colegiului CNSAS cu normele constituționale (considerat a nu se încadra în niciuna dintre jurisdicțiile prevăzute și admise de Constituție), nu atrage nulitatea de plano a deciziilor emise în baza acestei legi. Cauzele înregistrate pe rolul instanțelor judecătorești, ca urmare a exercitării căilor de atac prevăzute de art. 16 alin. (1) din Legea nr. 187/1999, vor fi judecate de instanțele de contencios administrativ competente conform legii noi (O.U.G. nr. 24/2008), acestea urmând să aprecieze asupra valabilității actelor și lucrărilor efectuate sub imperiul legii vechi, asigurând părților garanțiile unui proces echitabil, respectiv posibilitatea valorificării tuturor mijloacelor pe care le implică exercițiul dreptului la apărare. Această concluzie se impune, pentru identitate de rațiune, nu doar în privința cauzelor aflate pe rolul instanțelor de judecată la data adoptării O.U.G. nr. 24/2008, ci și în privința cauzelor înregistrate ulterior acestui moment, care au ca obiect contestarea unei decizii emise de Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității în temeiul Legii nr. 187/1999, împotriva căreia se exercită calea de atac prevăzută de art. 16 alin. (1) din această lege. Prin urmare, soluția primei instanțe privind constatarea nulității actului administrativ contestat, ca urmare a declarării neconstituționalității Legii nr. 187/1999, nu este întemeiată, aceasta fiind obligată, în respectarea principiului tempus regit actum, să analizeze dacă, în procedura de emitere a deciziei nr. 3361/2007, au fost respectate de către pârât prevederile Legii nr. 187/1999, modificată prin O.U.G. nr. 16/2006, în raport de aspectele de nelegalitate sesizate de reclamante. În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că instanța de judecată este obligată să analizeze, cu prioritate, aspectele de nelegalitate care atrag nulitatea totală a actului administrativ contestat, aspectele de nelegalitate parțială având caracter subsidiar. Instanța de fond nu ar fi trebuit să se limiteze la interpretarea și aplicarea efectelor unei decizii pronunțate de Curtea Constituțională, ci să analizeze, în prim rând, motivele de nulitate ale actului administrativ, invocate de reclamante. Totodată, Înalta Curte reține că hotărârea fondului este criticabilă și sub aspectul modalității de anulare a actului administrativ, respectiv sub aspectul diferențierii operate între efectele juridice ale actului produse anterior și ulterior publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 51/2008. Astfel cum a susținut și recurentul-pârât Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, decizia nr. 3361/09.10.2007 produce, per se, un singur efect juridic, și anume constatarea calității de agent al poliției politice comuniste în privința defunctului D., ca urmare a activității desfășurate în perioada dictaturii comuniste, cuprinsă între 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (potrivit expunerii de motive privind adoptarea Legii nr. 187/1999 și O.U.G. nr. 24/2008). Procedura de constatare a calității de agent al poliției politice comuniste are un specific pronunțat, raportându-se la acte și fapte ale persoanei verificate, realizate în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989. Ca atare, rezultatul acestei verificări, concretizat în constatarea sau neconstatarea calității de agent al poliției politice comuniste, nu poate fi limitat și nu se manifestă doar până la o anumită dată (în cazul de față data publicării Deciziei nr. 51/2008 a Curții Constituționale), ci produce un efect perpetuu. Nu se poate susține că rezultatul verificărilor are caracter temporar nici în situația anulării de către instanța de judecată a actului administrativ constatator, întrucât, în această împrejurare, constatarea nulității produce efecte retroactive, desființând toate efectele, urmările și consecințele juridice ale actului administrativ, produse în perioada scursă între data emiterii sale și data anulării. Având în vedere toate aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de față, se impune admiterea ambelor recursuri, casarea în tot a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în vederea analizării aspectelor de nelegalitate ale actului administrativ, sesizate de către reclamantele C., B. și A. prin cererea de chemare în judecată. În raport de soluția de casare cu trimiterea cauzei spre rejudecar, Înalta Curte apreciază ca fiind inutilă analizarea celorlalte motive de recurs invocate de părți, acestea urmând a fi avute în vedere de instanța de fond în rejudecare. Pentru aceste considerente, constatându-se incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea sentinței civile nr. 1077 din 17 aprilie 2014 și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,