ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1622/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015 reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, a solicitat următoarele:

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 1566 pronunțată în data de 11 mai 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtă, respingând acțiunea promovată de reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 1566 din data de 11 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare cu consecința modificării în tot a sentinței civile recurate, respectiv cu admiterea în totalitate a acțiunii/contestației.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că sentința recurată nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat reținerea instanței prin respingerea ca inadmisibilă a contestației formulată de autoritate.

În acest sens, arată recurentul-reclamant că instanța de fond nu a prezentat motivele de fapt și de drept în baza cărora deciziile Curții de Conturi sunt obligatorii de dus la îndeplinire în cele două situații deduse judecății, atunci când a intervenit aplicabilitatea unor prevederi legale precum cele ale Legii nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, respectiv atunci când un debit a fost înscris din eroare în contabilitatea instituției. În acest sens, consideră recurentul-reclamant că legiuitorul nu statuează în nici o normă juridică faptul că deciziile Curții de Conturi, rămase definitive, sunt obligatorii de adus la îndeplinire, chiar dacă ducerea la îndeplinire ar însemna încălcarea unor norme legale aplicabile.

Rapoartele de follow-up sunt acte emise de Curtea de Conturi și prezintă caracteristicile unui act administrativ, întrucât produc efecte proprii, prin dispunerea unor noi măsuri în sarcina MADR iar aceste noi măsuri dispuse dau naștere unor drepturi și obligații în sarcina MADR.

Prin Raportul de follow-up nr. x din 17 iulie 2015 se dispune:

"Se vor stabili persoanele răspunzătoare pentru nerecuperarea prejudiciului ... Se va calcula și înregistra în evidențele contabile ale ministerului prejudiciul total și se vor dispune măsurile legale necesare încasării"

Aceste noi măsuri dispuse dau naștere unor drepturi și obligații în sarcina MADR.

Or, prin Raportul de follow-up nr. x din 17 iulie 2015, se impune ministerului a recupera un prejudiciu rezultat din sume de bani ce reprezintă venituri de natură salarială, de la personalul din sectorul bugetar, prejudiciu care a intrat sub incidența Legii nr. 124/2014 odată cu intrarea în vigoare a acestui act normativ.

Față de acest aspect, auditorilor li s-a adus la cunoștință faptul că prin Ordinul nr. 1282/2014 al MADR a fost numită o comisie pentru urmărirea modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin deciziile Curții de Conturi a României, emise pentru aparatul central al MADR, în perioada 2011 - 2014.

Astfel, membrii comisiei au analizat și au ajuns la concluzia că prejudiciul stabilit de Curtea de Conturi reprezintă sume de bani de natură salarială pe care foștii angajați ai MADR trebuia să le restituie, iar legiuitorul a stabilit fără putință de tăgadă faptul că personalul din sectorul bugetar care trebuie să restituie sume de bani reprezentând venituri de natură salarială, drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii, se exonerează de la plată, începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, motiv pentru care nu se mai puteau face propuneri privind luarea unor măsuri de recuperare a prejudiciului în speță, întrucât legiuitorul a dispus amnistia pentru persoanele responsabile.

În continuare, recurentul-reclamant solicită a se constata că prevederile Legii nr. 124/2014 sunt general obligatorii, atât pentru MADR cât și pentru Curtea de Conturi, respectiv faptul că s-a aprobat exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul bugetar trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii.

Susține recurentul-reclamant că măsurile dispuse prin cele două rapoarte de follow-up dau naștere unui raport juridic între entitatea verificată, în speță MADR, și Curtea de Conturi, prin cele două acte se constată o situație de fapt existentă, și se dispun în continuare noi măsuri, aceste acte având caracteristicile unor acte administrative, întrucât produc efecte proprii.

În condițiile în care, prin Rapoartele de follow-up contestate ca fiind neîntemeiate, se constată modul de aducere la îndeplinire de către MADR a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi prin cele două decizii, constatându-se o anumită situație de fapt și prin care se dispun în continuare alte măsuri noi în sarcina ministerului, recurentul-reclamant apreciază că acestea pot face obiectul cenzurii instanței de judecată, întrucât modul de aducere la îndeplinire este interpretat eronat de auditorii externi, iar noile măsuri aduc atingere interesului legitim al instituției.

Astfel, MADR se consideră vătămat într-un drept al sau/interes legitim, prin actele emise de Curtea de Conturi a României, motiv pentru care are dreptul de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins/a interesului legitim cu respectarea prevederilor legii contenciosului (art. 1 Legea nr. 554/2004).

Prin contestația formulată, MADR nu supune atenției instanței analizarea legalității Deciziei nr. 6/2009, ci se solicită anularea Raportului de follow-up încheiat în anul 2015, act administrativ prin care "subscrisul este obligat, în mod nelegal, să stabilească persoanele răspunzătoare pentru nerecuperarea unui prejudiciu, pentru care legiuitorul a instituit amnistia".

În continuare, recurentul-reclamant aduce argumente pe fondul contestației, în susținerea nelegalității celor două rapoarte de follow-up, apreciind că măsurile dispuse prin aceste rapoarte nu sunt în conformitate cu Regulamentul Curții de Conturi și cu Legea nr. 94/1992, deși, prin RODAS se menționează că entitatea controlată se poate îndrepta cu acțiune în instanță împotriva încheierilor prin care se soluționează contestațiile formulate împotriva deciziilor.

Susține de asemenea recurentul-reclamant că instanța de fond a pronunțat o soluție fără a fi analizată nici o critică formulate de MADR împotriva celor două rapoarte de follow-up, nefiind luată în considerare nicio probă, aceasta însușindu-și doar constatările auditorilor externi ai Curții de Conturi a României, fără a motiva în fapt și în drept reținerea proprie pentru care a dispus respingerea, ca inadmisibilă, a contestației formulate de MADR.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. susține recurentul-reclamant că sentința instantei de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material ducând astfel în mod greșit la respingerea ca inadmisibilă a contestației formulate de MADR.

Astfel, față de toate textele expuse preluate din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, reiese fără putere de tăgadă faptul ca raportul de follow-up este un act de control care se întocmește în urma acțiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie.

Astfel, prin cele două rapoarte de follow-up, Curtea de Conturi a României a dispus noi măsuri în sarcina instituției auditate, măsuri ce nasc obligații în sarcina instituției auditate, și totodată, nasc raporturi juridice între autoritatea emitentă și cea auditată.

Consideră recurentul că cererea de chemare în judecată formulată de MADR este admisibilă, deoarece este îndeplinită condiția existenței unui drept subiectiv recunoscut de lege, de care este ținută orice acțiune, inclusiv cea întemeiată pe dispozițiile legii contenciosului administrativ (art. 1).

Admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ este condiționată de existența unui act administrativ tipic sau asimilat. Or. rapoartele de follow-up sunt acte administrative asimilate, întrucât, contrar legislației și a prevederilor RODAS, prin acestea se dispun măsuri noi în sarcina MADR, măsuri care dau naștere unui raport juridic între entitatea verificată (MADR) și Curtea de Conturi a României.

Astfel, art. 52 alin. (1) al Constituției, chiar dacă nu folosește expres noțiunea de "contencios administrativ", descrie esența acestei instituții juridice:

"persoana vătămată într-un drept al sau într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptată să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei". În alin. (2) al aceluiași text constituțional, se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condițiile și limitele exercitării acestui drept.

Susține recurentul-reclamant că Rapoartele de follow-up contestate sunt acte atipice, fiind expresia manifestării de voință a Curții de Conturi a României, în calitate de autoritate publică, în scopul executării legii și aceste acte dau naștere la raporturi juridice.

Mai mult, recurentul-reclamant invocă dispozițiile art. 126 al Constituție conform cărora "controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat", instituind însă și două excepții de la regulă: actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar. Or, în prezenta speță nu se poate vorbi de cele două excepții. Astfel, în condițiile în care prin legea fundamentală este garantat controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, apreciază recurentul-reclamant că instanța de fond în mod neîntemeiat a admis excepția inadmisibilității acțiunii, reținerea acesteia fiind total eronată.

Consideră recurentul-reclamant că admiterea excepției de inadmisibilitate pe motiv că nu există o dispoziției legală expresă, cu privire la posibilitatea entității verificate de a supune instanței analizarea legalității/temeiniciei unui raport de flollow-up, echivalează cu refuzul judecătorului, sub cuvânt că legea nu prevede sau că este întunecată/neîndestulătoare, acesta putând fi culpabil de denegrare de dreptate, de nerespectarea rolului activ al judecătorului.

Ca urmare, chiar și în ipoteza în care normele juridice în vigoare nu se referă la situația care este supusă judecății sau se referă la aceasta în chip contradictoriu sau neclar, cauza nu poate fi respinsă ca inadmisibilă, instanța fiind datoare ca prin interpretarea dată legii să o soluționeze, întrucât respingerea acțiunii, ca inadmisibilă ar echivala cu o îngrădire a accesului la justiție și implicit cu o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Or, potrivit principiilor de interpretare a actelor normative, consideră că instanța de fond nu a respectat aceste principii, respectiv principiul interpretării logice.

Astfel, a fost nerespectat principiul potrivit căruia dispozițiile legale trebuie interpretate în sensul în care să producă efecte juridice și nu în sensul în care să nu producă nici un efect. Ca urmare, dacă o normă juridică este susceptibilă de două interpretări, se va opta pentru aceea care să facă posibilă aplicarea ei și nu pentru interpretarea care ar paraliza orice posibilitate de aplicare a legii, îngrădind dreptul la justiție.

Susține în continuare recurentul-reclamant că interpretarea prevederilor din Regulamentul Curții de Conturi a României, potrivit cărora numai împotriva întâmpinărilor prin care se soluționează contestațiile la deciziile emise, se poate formula acțiune în instanță (pct. 227 din RODAS), ar conduce la lipsirea de eficientă a dispozițiilor art. 52, art. 126 din Constituție și respectiv a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum și a prevederilor art. 1 din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora:

"Litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate." (Decizia nr. 208/2010 contencios administrativ pronunțată de ICCJ).

Pentru aceste considerente, solicită instanței de control judiciar să constate faptul că rapoartele de follow-up, contestate, au fost întocmite cu încălcarea prevederilor RODAS și că acestea sunt acte administrative ce pot fi contestate în fața instanței de judecată. Pe cale de consecință, solicită admiterea recursului, cu consecința modificării sentinței recurate și rejudecarea pe fond a cauzei cu admiterea contestației.

La data de 21 septembrie 2016, recurentul-reclamant a invocat în scris excepția de nelegalitate a celor două Rapoarte ce fac obiectul prezentului dosar, respectiv a Raportului nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009, precum și a Raportului nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012, ambele fiind emise de Curtea de Conturi a României.

Recurentul-reclamant a apreciat că legalitatea/nelegalitatea celor două rapoarte depinde de soluționarea litigiului pendinte.

În susținea excepției de nelegalitate, recurentul-reclamant menționează că cele două Rapoarte de follow-up sunt emise nelegal, cu încălcarea prevederilor din Regulamentul Curții de Conturi a României - Anexa nr. 9

1

, motiv pentru care solicită admiterea excepției, acest aspect putând conduce la o soluționare corectă a litigiului pendinte.

Apreciază recurentul-reclamant că cele două Rapoarte de follow-up sunt emise cu nerespectarea prevederilor și obligațiilor din propriul Regulament și prin acestea se face practice o adăugare la lege, situație ce nu poate constitui o sancțiune a entității auditate, în speță a recurentului-reclamant MADR.

Susține recurentul-reclamant că motivul de nelegalitate ce afectează actele atacate, respectiv norma de drept sau principiul, indicate de autoritatea publică la emiterea actului, este tocmai nerespectarea prevederilor din Regulamentul Curții de Conturi a României - ANEXA nr. 9

1

. Consideră astfel că auditorii publici externi, la emiterea celor două acte, rapoarte de follow-up, nu au respectat prevederile din Regulament, motiv pentru care criticile de nelegalitate sunt fondate.

În continuare, recurentul-reclamant menționează că Rapoartele privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Deciziile emise de Curtea de Conturi a României pentru care se invocă excepția de nelegalitate sunt acte administrative, în sensul prevăzut de art. 2 pct. c) din Legea nr. 554/2004 și față de textele preluate din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități publicat în Monitorul Oficial cu numarul 547 din data de 24 iulie 2014, reiese fără putere de tăgadă faptul că raport de follow-up este un act de control care se întocmește în urma acțiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie.

Solicită astfel admiterea excepției de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up, cu consecința anulării lor.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant a formulat întâmpinare intimata-pârâtă CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, solicitând respingerea recursului, ca nefondat și pe cale de consecință menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata-pârâtă susține că au fost respectate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., conform cărora: hotărârea judecătorească trebuie să conțină "expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din simpla sa lectură, nemotivarea unei hotărâri judecătorești. În concepția legiuitorului nemotivarea constituie motiv de casare atunci când nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

Judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele reclamantului și a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa.

Intimata-pârâtă apreciază că susținerile M.A.D.R. nu se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., entitatea verificată dând o interpretare distorsionată, trunchiată și nereală a motivării Sentinței civile nr. 1566 din 11 mai 2016, pronunțată, în mod corect și legal de Curtea de Apel București, secția a VII-a contencios administrativ și fiscal.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă solicită, de asemenea, respingerea acestuia, ca nefondat, susținând în esență că rapoartele de follow-up nu sunt acte administrative, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, deoarece nu dau naștere unui raport juridic (distinct/nou) între entitatea verificată și subscrisa-pârâtă, ci acestea consemnează o situație de fapt existentă la entitatea verificată și constatată de auditorii publici externi din cadrul Curții de Conturi a României, la un anumit moment, în ceea ce privește aducerea la îndeplinire a măsurilor din deciziile emise de Curtea de Conturi a României.

Intimata-pârâtă subliniază faptul că, la data emiterii Deciziei nr. 6/2009 și a Deciziei nr. 15/2012, aceste acte administrative vizate de reclamant nu au fost contestate potrivit procedurii speciale reglementate de RODAS, care la pct. 204 prevede că: "Împotriva măsurilor dispuse prin decizie, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depune/transmite contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia."

În concluzie, intimata-pârâtă solicită respingerea recursului, ca nefondat și pe cale de consecință, menținerea, ca legală și temeinică a hotărârii de fond.

Și împotriva excepției de nelegalitate intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acesteia, în principal, ca inadmisibilă și în subsidiar, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, intimata-pârâtă invocă dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, din cuprinsul cărora rezultă că excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare dar și o cale accesorie distinctă de verificare a legalității unui act administrativ, cu procedură și condiții proprii de exercitare.

Susține astfel intimata că excepția de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată iar admiterea excepției de nelegalitate nu afectează validitatea actului ci, actul declarat nelegal devine inopozabil părții împotriva căreia fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Consideră intimata-pârâtă că, în virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram" examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiași act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalității actelor administrative excluzându-se reciproc.

În consecință, apreciază intimata-pârâtă că, în speța de față, controlul judecătoresc al legalității actelor administrative pe cale directă exclude controlul judecătoresc, pe calea indirectă, a excepției de nelegalitate, la cererea aceleiași părți, motiv pentru care solicită admiterea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up.

Pe fondul excepției de nelegalitate, solicită respingerea acesteia, pentru considerentele invocate și în întâmpinarea la recurs.

Răspunsul la întâmpinare

Împotriva celor două întâmpinări formulate de intimata-pârâtă, recurentul-reclamant a formulat răspunsuri la acestea, solicitând, în esență, respingerea apărărilor formulate de această autoritate, ca fiind neîntemeiate.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs

Înalta Curte va analiza cu prioritate excepția de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up, invocată direct în recurs de către reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și va continua cu analiza cererii de recurs îndreptată de aceeași parte împotriva Sentinței civile nr. 1566 din 11 mai 2016.

Analizând excepția de nelegalitate, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a excepției, cerute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, apreciind astfel că excepția inadmisibilității, invocată de intimata-pârâtă cu privire la excepția de nelegalitate, este întemeiată.

Înalta Curte constată astfel că obiectul excepției de nelegalitate invocată de recurentă este reprezentat de cele două rapoarte de follow-up emise de Curtea de Conturi a României, respectiv Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 și Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012.

Având de analizat excepția de nelegalitate, Înalta Curte, studiind actele și lucrările dosarului constată că în prezenta cauză, recurentul-reclamant Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a supus spre examinare instanței de contencios administrativ, pe calea acțiunii principale, aceleași două Rapoarte de follow -up ce fac obiectul excepției de nelegalitate, solicitând:

- constatarea rămânerii fără obiect a măsurilor dispuse la pct. 3. din Decizia 6/2009 emise Camera de Conturi, respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 încheiat de Departamentul III Direcția a 2-a a Curții de Conturi a României, înregistrat la sediul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale cu nr. 48161 din 17 iulie 2015;

- anularea măsurii dispuse la pct. II.2 Decizia nr. 15/2012 emise Camera de Conturi respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012 încheiat de Departamentul III Direcția a 2-a a Curții de Conturi a României, înregistrat la sediul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale cu nr. 48163 din 17 iulie 2015.

Se constată, așadar, că în prezentul dosar excepția de nelegalitate este invocată cu privire la aceleași acte emise de Curtea de Conturi a României, susținându-se în esență aceleași motive de nelegalitate a acestora ce au fost susținute și în cadrul acțiunii directe în anulare.

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în mod constant și unitar în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (cu titlu de exemplu, menționăm Deciziile nr. 181 din 16 ianuarie 2009, nr. 1933 din 2 aprilie 2009 și nr. 1671 din 29 martie 2012, nr. 2775 din 29 iunie 2018, 602 din 16 februarie 2018,) s-a reținut că este inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ care formează atât obiectul acțiunii în anulare, cât și obiectul excepției de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via.

Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora și controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate.

În cazul controlului direct, sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act normativ.

Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanței de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situația admiterii excepției, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

În cazul de față, Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate vizează chiar actele ce fac obiectul prezentului litigiu.

Deși excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare, din moment ce persoana pretins vătămată a ales pentru prima dată calea cererii în anulare întemeiată pe dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, devine incident principiul de drept "electa una via ...", astfel că examinarea actului administrativ pe calea directă a acțiunii în anulare exclude posibilitatea controlului judecătoresc și pe calea indirectă a excepției de nelegalitate, la cererea aceleiași persoane interesate. Într-adevăr, în problemele litigioase, părțile sunt cele care aleg căile de urmat și mijloacele de apărare, însă, în condițiile legii.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că examinarea unui act administrativ pe calea directă a acțiunii în contencios administrativ exclude posibilitatea verificării legalității aceluiași act pe calea indirectă a excepției de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via, potrivit căruia, odată aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei. A accepta un alt punct de vedere ar însemna să se înfrângă, în cele din urmă, principiul autorității de lucru judecat, față de existența procesului declanșat de cererea de anulare a actului administrativ aflat în discuție.

Înalta Curte concluzionează, astfel, că nu este permis a se contesta în același timp, de către aceeași parte, legalitatea unui act administrativ atât pe calea acțiunii directe, în anulare, cât și pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

Față de aceste considerente, Înalta Curte reține că este inadmisibilă excepția de nelegalitate, invocată de recurentul-reclamant cu privire la cele două rapoarte de follow-up ce fac și obiectul acțiunii directe, în anulare, formulată de recurentul - reclamant și supusă spre analiză instanței de control judiciar în calea de atac a recursului.

Examinând cauza și sentința atacată, pe fondul recursului, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant, ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., pentru casarea hotărârii; prima instanță reținând corect situația de fapt, raportat de materialul probator administrat în cauză și realizând o încadrare juridică adecvată.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei,

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde:

"(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul hotărârii atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, astfel că acest motiv de recurs nu este fondat.

În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată.

Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că acțiunea promovată de recurentul - reclamant este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Înalta Curte apreciază că, față de soluția pronunțată, pe calea unei excepții de ordine publică, fără a trece la cercetarea fondului litigiului, criticile recurentului-reclamant, în sensul că instanța de fond nu a prezentat motivele de fapt și de drept în baza cărora deciziile Curții de Conturi sunt obligatorii de dus la îndeplinire, neanalizând nici o critică formulată de MADR împotriva celor două rapoarte de follow-up și, totodată nici o probă nu a fost luată în considerare, nu pot fi reținute în soluționarea favorabilă a recursului, în condițiile în care dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., impun instanțelor de judecată obligația de a se pronunța mai întâi asupra excepțiilor, fără a trece și la cercetarea în fond a cauzei; în speța de față fiind vorba despre excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de autoritatea publică pârâtă.

Astfel, instanța de control judiciar nu poate accepta critica recurentului cu privire la necercetarea fondului acțiunii sale de către instanța de fond, întrucât dispozițiile art. 248 din C. proc. civ. prevăd ordinea de soluționare a excepțiilor invocate în cauză, tocmai pentru că, în situații admiterii excepțiilor, cercetarea pe fond a cauzei devine inutilă.

Astfel cum rezultă și din considerentele sentinței civile recurate, instanța de fond a procedat în conformitate cu normele legale mai sus menționate, soluționând cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii, în sensul admiterea acesteia.

Prin urmare, în condițiile în care soluția instanței a fost de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, situație care determină respingerea, ca atare a acțiunii, în mod temeinic și legal instanța de fond nu a mai analizat criticile formulate de recurentul - reclamant MADR cu privire la nelegalitatea celor două rapoarte de follow-up, raportat la dispozițiile anterior menționate, aceasta fiind sancțiunea legiuitorului pentru nerespectarea condițiilor de exercitare a unei acțiuni în contencios administrativ.

Față de aceste considerente Înalta Curte apreciază că toate criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, sentința ce formează obiectul recursului fiind redactată cu respectarea dispozițiilor art. 425 din C. proc. civ. - judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Cel de al doilea motiv de casare invocat de recurentul reclamant este prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. și se referă la faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Textul are în vedere situațiile în care instanța recurge la textele de lege ce sunt de natură să ducă la soluționarea cauzei, dar fie le încalcă, în litera sau în spiritul lor, fie le aplică greșit, interpretarea pe care le-o dă fiind prea întinsă sau prea restrânsă ori cu totul eronată. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, sentința pronunțată în litigiu fiind dată ca urmare a interpretării și aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanțele de fapt ale cauzei, instanța de fond aplicând în mod corect dispozițiile legale.

Analizând obiectul litigiului dedus judecății, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a supus spre analiză instanței de contencios administrativ două rapoarte de follow -up ce au vizat modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin 2 decizii emise anterior de acest organ de control și anume: Decizia nr. 6/2009 și Decizia nr. 15/2012.

Având de analizat caracterul de act administrativ al celor două rapoarte de follow-up, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 159 din Hotărârea nr. 155/2014 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, conform cărora " Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raportul de follow-up) este un act de control care se întocmește în urma acțiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor transmise prin decizie.

Raportul de follow-up se întocmește în situațiile în care:

- măsurile dispuse prin decizie au fost duse la îndeplinire în totalitate;

- măsurile dispuse prin decizie au fost duse la îndeplinire parțial;

- măsurile dispuse prin decizie nu au fost duse la îndeplinire.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere deopotrivă și dispozițiile ce vizează verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, respectiv dispozițiile art. 230 din același act normativ conform cărora "verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se realizează de către auditori publici externi din cadrul structurilor de specialitate ale Curții de Conturi", dispozițiile art. 234 conform cărora " Verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se finalizează prin întocmirea raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raport de follow-up), care se semnează atât de către auditorii publici externi, cât și de reprezentanții legali ai entității verificate", precum și dispozițiile art. 115 din același act normativ conform cărora " În scrisoarea de înaintare se menționează dreptul conducătorului entității verificate de a formula și de a depune/de a transmite obiecțiuni la constatările din raportul de control, în termenul-limită de 15 zile calendaristice de la data înregistrării la entitate sau de la data confirmării de primire a acestuia, structura Curții de Conturi și sediul social al acesteia unde se depun/se transmit eventualele obiecțiuni, precum și faptul că obiecțiunile nu vor fi luate în considerare după expirarea termenului respectiv."

În continuare, dispozițiile art. 123 prevăd următoarele "Obiecțiunile depuse de entitate sunt analizate de către auditorii publici externi care au efectuat controlul și de către conducerea structurii de specialitate".

Din analiza acestor dispoziții, Înalte Curte reține că împotriva acestor rapoarte follow -up legiuitorul a dat dreptul conducătorului entității verificate de a formula doar "obiecțiuni" și tot legiuitorul a stabilit în sarcina auditorilor publici externi competența de a analiza aceste obiecțiuni.

Instanța de control judiciar apreciază astfel că a proceda în sensul solicitat de recurentul-reclamant și a analiza legalitatea celor două rapoarte follow-up echivalează cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, ceea ce ar fi de nepermis.

Astfel cum și instanța de fond a constatat, având în vedere și dispozițiile legale anterior menționate, Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raportul de follow-up) este un act de control care se întocmește în urma acțiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor transmise prin decizie și, asimilat raportului de control, acesta nu poate fi contestat ca act de sine stătător, ci poate fi semnat "cu obiecții" și restituit în termen de 5 zile de la data înregistrării acestuia la entitate, urmând ca obiecțiunile propriu-zise să fie trimise în termen de 15 zile de la data înregistrării raportului la entitate, sub sancțiunea neluării în seamă.

Prin urmare, astfel cum și instanța de fond a reținut, legalitatea celor două rapoarte follow-up nu poate fi analizată decât în contextul contestării deciziilor emise în temeiul lor; procesele-verbale de constatare și rapoartele privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, fiind acte de constatare, acte cu caracter preparator, acestea nefiind susceptibile de a fi atacate direct pe calea unei acțiuni în contencios administrativ.

Înalta Curte are în vedere că nu orice act emis de o autoritate publică este un act administrativ, ci doar acela care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice iar în speța de față, în condițiile în care rapoartele privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, nu produc efecte proprii, ci doar constată o situație de fapt existentă, nedând astfel naștere unui raport juridic între entitatea verificată și Curtea de Conturi, în mod temeinic și legal instanța de fond a constatat că acestea nu au caracteristicile unui act administrativ, nu întrunesc elementele constitutive ale unui act administrativ, acestea reprezentând doar o operațiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ, fără a produce efecte juridice de sine stătătoare, nefiind emise în scopul executării legii.

Față de considerentele mai sus expuse, raportat la dispozițiile cuprinse în Hotărârea Plenului nr. 155/2014 (RODAS), instanța de control judiciar constată că în mod corect instanța de fond a respins, ca inadmisibilă, acțiunea promovată de recurentul - reclamant, reținând, pe de o parte, că actele deduse judecății, respectiv rapoartele de follow-up, nu dau naștere unui raport juridic între entitatea verificată și Curtea de Conturi, neavând caracteristicile unui act administrativ, întrucât nu produce efecte proprii, ci doar constată modul de aducere la îndeplinire a unor măsuri dispuse prin acte administrative - Decizii - și pe de altă parte, că, dacă s-ar accepta posibilitatea contestării rapoartelor de follow-up pe calea contenciosului administrativ, s-ar permite contestarea indirectă a deciziilor respective, în condițiile în care, fie acestea nu au fost contestate, fie au fost contestate iar contestațiile au fost respinse în mod definitiv, ceea ce ar fi de nepermis.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, nefiind incidente nici motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat va respinge, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a celor două rapoarte follow-up - respectiv Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 și Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012, astfel cum a fost invocată de recurentul - reclamant Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, precum și recursul declarat de aceeași autoritate, ca nefondat, menținând sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă.

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva Sentinței civile nr. 1566 din 11 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 martie 2019.

Procesat de GGC - LM