ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5234/2019

Ședința publică din data de 31 octombrie 2019

Asupra cererii de revizuire;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin sentința nr. 976 din data de 22 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamant, a anulat în parte decizia nr. 35/14.08.2015 și încheierea nr. 120/21.10.2015 după cum urmează: s-au anulat măsurile dispuse la punctul I.3 din decizie, în temeiul art. 43 din Legea nr. 94/1992; s-au anulat măsurile dispuse la pct. II.2 și II.3 din decizie, dispuse în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Prin încheierea din data de 31 mai 2016, s-a admis cererea de îndreptare a erorii materiale formulată de reclamantul, dispunându-se îndreptarea erorii materiale strecurate în cuprinsul sentinței civile nr. 976/22.03.2016, în sensul că numărul încheierii a cărei anulare parțială s-a dispus este 102/21.10.2015 și nu 120/21.10.2015 cum din eroare s-a menționat.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs atât reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, cât și pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 4446 din 11 decembrie 2018, a admis recursurile formulate de părți, a casat în parte sentința recurată și, rejudecând, a anulat măsura dispusă la punctul II.1 din decizia nr. 35/14.08.2015, a respins în rest acțiunea cu privire la măsurile II.2 și II.3 din decizie și a menținut soluția primei instanțe cu privire la măsura de la punctul I.3.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de recurs a reținut, în ceea ce privește recursul formulat de recurentul-reclamant, că sentința atacată respectă dispozițiiler art. 22 alin. (2) și art. 425 din C. proc. civ.

Referitor la criticile recurentului-reclamant împotriva soluției de respingere a cererii de anulare a punctului II.1 din Decizia nr. 35/2015, prin care s-au dispus următoarele: "Se va recupera conform prevederilor legale, inclusiv de la persoanele responsabile, și se va vira la bugetul de stat suma de 47.067,06 RON achitată în baza sentinței civile nr. 2439/24.05.2013, reprezentând cheltuieli suplimentare nejustificate efectuate de la bugetul de stat, precum și a obligațiilor accesorii aferente", instanța de recurs a reținut că sunt fondate.

Astfel, a apreciat că recurentul nu poate recupera de la prepușii săi sumele plătite în temeiul unor hotărâri judecătorești executorii, pentru că lipsește unul din elementele esențiale ale răspunderii materiale, și anume "vinovăția", situație în care nu poate fi reținută nici existența unui prejudiciu, în prezenta cauză, punerea în executare a unei hotărâri definitive și irevocabile de către minister, cu putere de lege, nu reprezintă o cheltuială nejustificată efectuată în bugetul acestuia.

Administrarea și utilizarea fondurilor publice de către minister s-a făcut cu respectarea unei hotărâri irevocabile, auditorii Curții de Conturi neavând nici un motiv pentru a stabili un prejudiciu, atât timp cât nu s-au cheltuit bani publici ca urmare a unei fapte ilicite săvârșite de un funcționar public din cadrul ministerului, ci s-a pus în executare o sentință definitive. Astfel, executarea titlului în cauză, nu poate fi încadrată în categoria de daune aduse bugetului de stat.

În concluzie, instanța de recurs a reținut că nu poate fi atrasă răspunderea funcționarilor publici din cadrul instituției pentru plata pe care o consideră legal făcută, atâta timp cât recurentul nu poate recupera de la prepușii săi sumele plătite în temeiul unor hotărâri judecătorești executorii, pentru că lipsește unul din elementele esențiale ale răspunderii materiale, și anume vinovăția, și nici nu se poate vorbi de o greșeală a vreunui funcționar public, astfel încât răspunderea civilă să fie îndreptată împotriva acestuia.

În ceea ce privește recursul intimatei-pârâte, s-a reținut că acesta a criticat soluția cu privire la cele trei măsuri anulate de prima instanță.

Instanța de recurs a reținut că nu este fondat motivul de recurs legat de măsura de la punctul I.3 din Decizia nr. 35/14.08.2015, prin care s-au dispus următoarele: "Se vor face demersurile legale care se impun pentru obținerea documentelor care să justifice plățile în sumă de 1.962.211 RON în baza contractului încheiat de MADR cu S.C. A. S.R.L. societate comercială care a organizat participarea ministerului la târgul B. desfășurat în orașul Nurenberg din Germania in perioada 12-15 februarie 2014.(...) În eventualitatea in care nu se va intra în posesia documentelor justificative, se vor lua măsurile legale pentru stabilirea răspunderii patrimoniale a persoanelor responsabile".

Înalta Curte a reținut că ministerul a pus la dispoziția reprezentanților pârâtei toate documentele justificative care au stat la baza plații OP 578/26.03.2014, cheltuielile fiind aprobate printr-un ordin de ministru emis conform legii, iar din probele administrate nu a reieșit că sumele aprobate ar fi fost depășite, așa încât nu s-a putut reține în sarcina reclamantului nicio încălcare a vreunei dispoziții legale.

Totodată, a considerat că în mod corect a constatat prima instanță faptul că nu era aplicabil alin. (4) din articolul unic al O.U.G. nr. 92/2011, înlăturaând și susținerile pârâtei referitoare la aplicabilitatea anexei 1 la H.G. nr. 296/2007, iar participarea prin intermediul unei societăți organizatoare nu se supune prevederilor O.U.G. nr. 92/2011, modificată și completată prin Legea nr. 110/2012.

Referitor la motivul de recurs cu referire la măsura de la pct. II.2 din Decizia nr. 35/14.08.2015, prin care s-au dispus următoarele: "Se vor dispune măsurile care se impun, se va recupera și vira pe destinații legale suma de 663.000 RON reprezentând paguba creată Fondului de ameliorare a fondului funciar, precum și obligațiile accesorii aferente (valoarea calculată până la 17.07.2015 fiind în sumă totală de 171451,80 RON), inclusiv de la persoanele care nu și-au îndeplinit sau și-au îndeplinit defectuos atribuțiile specifice și competențele stabilite prin fișa postului, dacă va fi cazul", s-a reținut că este fondat, cu consecința respingerii cererii reclamantului de anulare a acestei măsuri.

Înalta Curte a reținut că în mod corect a invocat recurenta-pârâtă faptul că doar recurentul-reclamant avea competența de a aplica sancțiuni contravenționale pentru încălcarea prevederilor art. 111 lit. e) din Legea nr. 18/1991.

În fapt terenul ce face obiectul abaterii a fost scos din circuitul agricol fără consemnarea taxei aferente reglementate de art. 92 alin. (4) din Legea nr. 18/1991, iar recurentul-reclamanat a invocat în mod nejustificat prevederile Legii nr. 123/2012, întrucât prin acestea nu sunt prevăzute excepții de la achitarea taxei prevăzute de Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Referitor la Legea nr. 255/2010, cu modificările și completările ulterioare, menționată de intimatul-reclamant, s-a reținut că acest act normativ se referă strict la exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local.

Astfel, la art. 1 și art. 2 alin. (1) din lege se specifică lucrările de utilitate publică pentru care se aplică acest act normativ, lucrarea în speță (centrală fotovoltaică) neregăsindu-se în cuprinsul acestor articole.

În fapt, așa cum precizează și reprezentanții ministerului, "obiectivul de investiții realizat de S.C. C. S.R.L. este de interes public local" și nu de interes național. Astfel, în ceea ce privește producerea, transportul și distribuția energiei electrice nu sunt aplicabile prevederile art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 255/2010, care se referă strict la obiectivele de interes național.

Prin urmare, s-a apreciat că nu sunt aplicabile excepțiile de la plata taxei de scoatere din circuitul agricol, așa cum sunt prevăzute la art. 14 din Legea nr. 255/2010.

În concluzie, s-a reținut că, deși în mod strict formal taxa ce i se impută reclamantului ca nefiind achitată de către societatea în cauză se percepe exclusiv la scoaterea definitivă a terenului din circuitul agricol, iar nu la trecerea acestuia în intravilan, în fapt a operat o veritabilă scoatere din circuitul agricol, împrejurare la care a contribuit în mod decisiv emiterea avizului de trecere a terenului în intravilan.

Cu privire la motivul de recurs cu referire la măsura de la pct. II.3 din Decizia nr. 35/14.08.2015, prin care s-a dispus: "Recuperarea pe toate căile legale, inclusiv de la persoanele care nu și-au îndeplinit sau și-au îndeplinit defectuos atribuțiile și competențele stabilite prin fișa postului, a sumei de 860.826,41 RON, din care 704.489,80 RON, reprezintă plata unor servicii contractate de MADR care nu au fost prestate și accesorii in sumă de 156.336,85 din care: dobânzi de întârziere in sumă de 94.874,17 RON calculate pentru perioada 31.10.2013 - 10.07.2015 și penalități de întârziere in sumă de 61.462,44 RON. (...)", de asemenea, s-a se constată caracterul fondat al acestuia, în sensul respingerii respectivului motiv de nulitate.

Astfel, s-a reproșat recurentului-reclamant faptul că în niciunul din cele trei contracte nu a fost executat modulul nr. 2 din acordul-cadru denumit "serviciul de inventariere a documentelor". Valoarea de 704.489,8 RON stabilită în actul de control ca reprezentând servicii neefectuate se referă la toate cele trei contracte subsecvente aferentă modulului 2.

Deși auditorii Curții de Conturi indică o prestare parțială a serviciilor de către partenerul contractual al MADR, din expunerea deficiențelor constatate, rezultă că neefectuarea integrală a lucrărilor contractate face imposibilă arhivarea și utilizarea acesteia în viitor pentru identificarea documentelor necesare. Lucrările executate așa cum au fost recepționate nu pot fi considerate lucrări de arhivare, ci aceste sunt lucrări de conservare a documentelor existente, ceea ce contravine contractului încheiat.

Prin urmare, chiar dacă unele din serviciile menționate la "Modulul 2: Serviciu de inventariere a documentelor" au fost executate, dar fără a se respecta prevederile contractuale, aceste se consideră tot lucrări neexecutate, având în vedere că aceste trebuie refăcute. Acest fapt s-a reflectat într-un mod negativ, ulterior, în etapa de predare de către S.C. D. S.R.L., a proceselor-verbale de inventariere, când nu s-au putut trece elementele de identificare ale inventarului, așa cum sunt ele prevăzute Anexa nr. 2 a art. 9 din Legea nr. 16/1996 a Arhivelor Naționale, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, lucrările de recepție și plată a contractelor încheiate s-au efectuat fără a se analiza modul de îndeplinire a tuturor clauzelor din contracte.

În fine, în ceea ce privește susținerea primei instanțe, în sensul că pârâta a dispus recuperarea unor sume pentru care nu există suficiente explicații în ce privește modul în care acestea au fost calculate, s-a reținut că în actul de control este prezentat modul de calcul al sumei 156.336,61 RON, reprezentând dobânzi și penalități de întârziere stabilite în timpul misiunii de audit, până la data de 10.07.2015, precum și detaliat în Anexa nr. 52 la Procesul-verbal de constatare. Suma de 156.336,61 RON, reprezentând dobânzi și penalități de întârziere stabilite până la data de 10.07.2015, a fost calculată pentru debitul de 704.489,88 RON, care reprezintă plata de către MADR a unor servicii de inventariere a documentelor, fără ca aceste servicii să fie prestate, conform clauzelor contractuale.

Împotriva acestei hotărâri a formulat cerere de revizuire recuerntul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, invocând dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, revizuenta a reluat, pe larg, situația de fapt, susținând, în esență, că instanța de recurs a dat mai mult decât s-a cerut.

3.1. Cu privire la măsura II.2 din Decizia nr. 35/2015, menținută prin încheierea nr. 102/21.10.2015 emisă de Curtea de Conturi a României,a arătat că instanța de recurs a dispus mai mult decât stabilește legiuitorul, întrucât intimata-pârâtă, prin recursul său, a susținut, în mod eronat, faptul că excepțiile de la plata taxei de scoatere din circuitul agricol nu sunt aplicabile obiectivului de investiție realizat de S.C. C. S.R.L. și, totodată, instanța a reținut că ministerul avea competența de a stabili sancțiuni deși Curtea de Conturi nu a dispus o astfel de măsură prin decizia contestată, ignorându-se astfel prevederile legale aplicabile.

Astfel, instanța a reținut, în mod greșit, faptul că în ceea ce privește producerea, transportul și distribuția energiei electrice nu sunt aplicabile prevederile art. 1 și art. 2 ali.(1) lit. d) din Legea nr. 255/2010, care se referă strict la obiectivele de interes national și în consecință nu sunt aplicabile excepțiile de la plata taxei de scoatere din circuitul agricol, așa cum sunt prevăzute la art. 14 din Legea nr. 255/2010.

Din motivarea deciziei atacate rezultă faptul că obiectivul de investiție al societății C. S.R.L., cu privire la energia electrică produsă din surse regenerabile de energie și livrată în rețeaua electrică și la consumatori, nu este încadrat ca fiind de interes public, excepțiile de la plata taxei de scoatere din circuitul agricol putând fi aplicabile dacă ar fi fost prevăzută posibilitatea de amplasare în extravilan.

Or, contrar celor reținute, a arătat revizuentul că în prezenta cauză suntem în prezența unui obiectiv de investiție al societății de interes public, fiind aplicabile dispozițiile legale privind excepțiile de la plata taxelor prevăzute la art. 92 alin,(4) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, coroborat cu prevederile legislației speciale incidente în cazul scutirilor de la plata taxelor la Fondul de amelioare a fondului funciar.

Așadar, sunt aplicabile dispozițiile legale privind excepțiile de la plata taxelor referitoare la scoaterea din circuitul agricol a terenului situat în extravilan, ceea ce conduce la concluzia că Fondul de ameliorare a fondului funciar nu a fost prejudiciat.

Instanța de control judiciar a fost indusă în eroare cu privire la faptul că Avizul nr. x/02.10.2013 ar determina automat introducerea în intravilan a terenului, contrar apărărilor formulate de minister și fără să se țină cont că fiecare cerere este întemeiată pe prevederi legale diferite și a fost însoțită de documentație diferită, după cum exista obligația legală a solicitantului,

Potrivit revizuentului, instanța de recurs a invocat prevederi legale ce nu sunt sustenabile cu privire la existența obligativității societății de a plăti taxa privind scoaterea din circuitul agricol a terenului concesionat, raportat la obiectul de interes public al investiției, precizând, cu privire la această taxă, că investitorul a avut de optat între două proceduri distincte pentru a putea efectua construcția centralei în condiții de legalitate, La momentul la care s-a optat pentru ce de-a doua procedură, legislația prevedea că pentru scoaterea terenului din circuitul agricol nu se mai prevedea nici o taxă.

În concluzie, a apreciat că prin menținerea respectivei măsuri, instanța de recurs a acordat mai mult decât s-a cerut.

3.2. Referitor la măsura pct. II.3 din Decizia nr. 35/2015, așa cum a fost menținută prin încheierea nr. 102/21.10.2015 emisă de Curtea de Conturi a României, revizuenta a susținut, de asemenea, că instanța de recurs a fost indusă în eroare, acordând mai mult decât s-a cerut prin însuși contractul de prestări servicii încheiat între minister și prestatorul de servicii (Acordul cadru de servicii nr. x/29.08.2013.

Astfel, prin recursul său, recurenta-pârâtă a indus în eroare instanța de recurs, prezentând un așa zis algoritm de calcul privind așa zisul prejudiciu, fără a motiva în nici un fel încadrarea în noțiunea de prejudiciu, prevăzută la pct. 5 din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.

Revizuenta a învederat că așa zisele deficiențe constatate de către intimată nu se referă la cantitatea și calitatea lucrării efectuate de prestator în îndeplinirea atribuțiilor contractuale, ci la problemele legate de documentele existente în arhiva Ministerului înainte de încheierea contractului de prestări servicii, respectiv arhivarea făcută de toate compartimentele ministerului.

În aceste condiții, în mod greșit instanța de recurs a apreciat că deficiențele constatate de intimata-pârâtă cădeau în obligația prestatorului, nefiind avute în vedere Instrucțiunile aprobate de Arhivele Naționale prin Ordinul nr. 217/1996 (art. 18), așa încât a acordat mai mult decât s-a cerut.

Revizenta a considerat că sunt neîntemeiate și reținerile instanței de recurs inserate la punctul 4.2.2.3. din decizia atacată, cu privire la măsura dispusă la pct. ll. 3 din Decizia nr. 35/14.08.2015, respectiv achitarea de către minister a sumei de 704.489,80 RON, reprezentând plata unor servicii contractate de minister care nu au fost prestate conform clauzelor contractuale stabilite în Anexa nr. 2., fiind avută în vedere ipoteza eronată susținută de pârâtă, respectiv aceea că "nu s-a prestat nici un serviciu din cete contractate, aferent modulului 2".

Față de susținerile intimatei-pârâte, în sensul că invocă în mod tendențios o prestare parțială a serviciilor de către partenerul contractual al ministerului, revizuenta a precizat că rezultatul în cadrul Modulului 2 - Serviciu de inventariere a documentelor la Acordul cadru de servicii nr. x/2013, respectiv inventarele de arhivă, reprezintă principalele instrumente de evidență și gestiune a documentelor aflate în arhiva ministerului și sunt folosite în activitatea curentă privind identificarea și punerea la dispoziție a documentelor aflate în arhiva instituției.

În opinia revizuentei, instanța de recurs confundă procesele-verbale de predare primire a documentelor ("procese-verbale de inventariere") cu documentele întocmite între minister și prestator, reținând în mod nelegal faptul că prestatorul ar fi trebuit să se substituie fiecărui creator de documente din instituție și să efectueze predarea de documente către depozitul de arhivă al ministerului, ca și cum ar fi fost o structură din cadrul Ministerului.

Revizuenta a reiterat faptul că așa zisele deficiențe nu sunt datorate nerespectării prevederilor contractuale stabilite între instituție și prestator, astfel, prin menținerea acestei măsuri instanța de recurs a acordat mai mult decât a cerut ministerul de la prestatorul de servicii prin contractul nr. x/29.08.2013.

În cauză, deficientele constatate și care se referă la problemele legate de arhiva ministerului ar fi trebuit să fie remediate în cadrul termenelor acordate de către Direcția Generală "Arhivele Naționale".

Față de pretinsele încălcări ale obligațiilor contractuale asumate de prestator, revizuenta a susținut că instanța de recurs nu prezintă clar și concret modul în care aceste obligații au fost încălcate, raportat la modul de cuantificare a așa zisului prejudiciu constatat, și nici raportul de cauzalitate între obligațiile încălcate și săvârșirea unei fapte ilicite de către personalul din cadrul ministerului, așa încât a acordat mai mult decât s-a cerut.

În concluzie, revizuenta a solicitat admiterea cererii de revizuire așa cum a fost formulată.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra revizuirii

Examinând cererea de revizuire prin prisma prevederilor art. 513 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată.

Potrivit art. 509 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., "Revizuirea unei hotărâri pronunțate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă s-a pronunțat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-a pronunțat asupra unui lucru cerut ori s-a dat mai mult decât s-a cerut".

Acest motiv de revizuire dă expresie principiului disponibilității în procesul civil și are în vedere ipotezele extra petita/minus petita/plus petita, prevăzute și în vechea reglementare, care se referă la obiectul cererii cu care a fost învestită instanța, deci la pretențiile concrete formulate prin cererea de chemare în judecată.

În cauză, revizuentul a susținut că este incidentă ipoteza plus petita, respectiv instanța a dat mai mult decât s-a cerut.

În acest scop, revizuentul critică hotărârea instanței de recurs, arătând, în esență, că în cauză suntem în prezența unui obiectiv de investiție al societății C. S.R.L de interes public, drept urmare sunt aplicabile dispozițiile legale privind excepțiile de la plata taxelor referitoare la scoaterea din circuitul agricol a terenului situat în extravilan și faptul că deficiențele constatate de către intimata-pârâtă se referă la problemele legate de documentele existente în arhiva Ministerului, nefiind datorate nerespectării prevederilor contractuale stabilite între instituție și prestator, așa încât acestea nu cădeau în obligația prestatorului, iar modul în care respectivele obligații au fost încălcate raportat la cuantificarea pretinsului prejudiciu nu a fost prezentate clar și concret de instanța de recurs.

Invocarea motivului de revizuire plus petita, presupune, astfel cum se desprinde chiar din conținutul pct. 1 al art. 509 alin. (1) din C. proc. civ., că nu îngăduie instanței să depășească obiectul acțiunii sau al celorlalte cereri accesorii ori incidentale.

Or, din expunerea motivelor cererii de revizuire, se observă că partea încearcă să valorifice argumentele deja expuse în fața primei instanțe și, respectiv, a instanței de control judiciar, tinzând la o nouă apreciere a fondului cauzei, cu consecința schimbării soluției din recurs.

Altfel spus, prin calea de atac extraordinară exercitată, concepută ca un veritabil recurs, revizuentul urmărește o reevaluare a argumentelor părților din stadiul procesual al recursului, adică valorificarea unui recurs la recurs, ceea ce nu poate fi acceptat.

Prin urmare, cazul de revizuire dedus judecății nu se încadrează în temeiul juridic indicat, întrucât au fost analizate toate motivele de nelegalitate cu care a fost învestită instanța de recurs, dar și probele administrate de părți în cauză, iar hotărârea pronunțată, vizând toate capetele de cerere care au format obiectul demersului judiciar, a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, fiind explicat în mod clar raționamentul care a condus la respectiva soluție.

Cu alte cuvinte, considerentele părții nu vizează ipoteza juridică avută în vedere de legiuitor la reglemetarea cazului de revizuire invocat.

Înalta Curte are în vedere, mutatis mutandis, și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care, în mod constant, a reamintit faptul că nici o parte a unui proces nu poate determina redeschiderea acestuia, soluționat definitiv, numai în scopul de a obține o rejudecare a cauzei. Revizuirea nu poate avea semnificația unui "apel-recurs deghizat", ci trebuie să fie justificată numai de circumstanțe esențiale și imperative, condiție care, în prezenta cauză, nu este realizată.

Principiul securității raporturilor juridice implică respectarea principiului res judicata, care constituie principiul caracterului definitiv al hotărârilor judecătorești și exclude posibilitatea de desființare a unei hotărâri definitive și irevocabile în absența unui "defect fundamental" (Cauza Mitrea contra României, Hotărârea din 29.07.2008, Cauza Lungoci contra României, Hotărârea din 26.01.2006 etc.).

În concluzie, Înalta Curte reține că, în cauză, instanța de recurs s-a pronunțat în limitele învestirii, ținând cont de normele de procedură civilă și de prevederile art. 8 raportat la art. 18 și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 513 din C. proc. civ., va respinge cererea de revizuire, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva deciziei nr. 4446 din 11 decembrie 2018 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 31 octombrie 2019.