ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1296/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal la 09.04.2015 sub nr. x/2015, reclamanta Comuna Curtea, prin Primar, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, anularea procesului-verbal nr. x din 07 octombrie 2014 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și a deciziei nr. 42164 din 10 decembrie 2014 prin care a fost soluționată contestația administrativă îndreptată împotriva acestuia, cu cheltuieli de judecată. De asemenea, a solicitat și suspendarea executării actelor administrative menționate, până la soluționarea definitivă a acțiunii. 1.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 317 din 18 noiembrie 2015, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererile formulate de reclamanta Comuna Curtea, prin Primar, în dosarele conexate nr. x/2015 și nr. y/2015 Pentru a dispune astfel, instanța de fond a avut în vedere următoarele: Debitul în sumă de 144.700,76 RON, reprezentând cheltuieli diverse și neprevăzute a fost reținut în sarcina reclamantei ca urmare a încălcării obligației de solicitare a unei fișe de avizare a procedurii de negociere și a valorii aferente lucrărilor suplimentare - Raportul de activitate - L3, anterior declanșării acestei proceduri de negociere, document pretins a fi obligatoriu de către pârâtă. Obligația solicitării unui astfel de aviz a fost asumată de către reclamantă în mod direct prin semnarea contractului de finanțare, anexa IV "Instrucțiuni privind achizițiile publice pentru beneficiarii PNDR - Capitolul IV", care prevedea că autoritatea contractantă avea obligația aplicării procedurii de negociere directă fără publicare a unui anunț de participare pentru cheltuielile diverse și neprevăzute, iar în cazul în care apăreau situații în care erau necesare unele lucrări suplimentare/adiționale datorate unor circumstanțe neprevăzute, strict necesare pentru îndeplinirea contractului, beneficiara finanțării trebuia să încheie acte adiționale cu executanții de lucrări în baza prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, conform Secțiunii 6 Negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, aceste acte adiționale trebuiau verificate și avizate de personalul Serviciului Achiziții din cadrul Centrului Regional 5 Vest a AFIR, solicitarea la plată a lucrărilor suplimentare putând fi făcută numai după primirea avizului cu privire la această procedură, acordat prin Raportul de activitate (L3). Reclamanta nu contestă în cauză aceste clauze ale contractului de finanțare, astfel încât trebuie apreciat că era ținută a-l respecta, încălcarea lor încadrându-se în sensul noțiunii de "neregulă", definită prin art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 17 din contractul de finanțare nr. x/11.06. 2010. Din acest punct de vedere deci, trebuie considerat că în mod legal au fost emise de către pârâtă actele administrative a căror anulare se solicită în cauză. Se mai invocă în cauză ca motiv de anulare a acestor acte faptul că inițial pârâta a acceptat la plată cheltuielile diverse și neprevăzute în sumă de 144.700,76 RON, decontate în tranșa 1, potrivit contractului de finanțare nr. x/11.06. 2010, funcționarii acesteia fiind în culpă pentru a fi stabilit caracterul eligibil al acestor cheltuieli, reținute ulterior ca neeligibile, constituind creanță bugetară potrivit procesului-verbal atacat. Nici aceste susțineri nu pot fi însă reținute. În aplicarea legislației europene, CJUE a interpretat dispozițiile regulamentelor în sensul că neregula poate fi stabilită, fiind obligatorie recuperarea creanței bugetare afectate de neregulă, chiar dacă autoritate a publică ce a acordat finanțarea nu putea să ignore la un moment anterior caracterul neeligibil al unei cheltuieli (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții - Camera a patra, din 21 decembrie 2011, pronunțată în cauza C-465/10, Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration împotriva Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, paragrafele 34 și 48). Curtea a reținut că "nerespectarea de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție FEDR a normelor privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute de Directiva 92/50, astfel cum a fost modificată prin Directiva 93/36, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o "abatere", în sensul articolului 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, chiar dacă autoritatea națională competentă nu putea să ignore, cu ocazia acordării acestei subvenții" neregula comisă. 1.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 317/18.11.2015 a formulat recurs reclamanta Comuna Curtea, solicitând casarea sentinței recurate și rejudecând, admiterea acțiunii, în sensul anulării procesului-verbal nr. x din 7 octombrie 2014 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și a deciziei nr. 42164 din 10 decembrie 2014 prin care a fost soluționată contestația administrativă îndreptată împotriva acestuia. 1. Prin cererea inregistrata la Curtea de Apel Timișoara, sub nr. x/2015, reclamanta a chemat in judecata Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.10.2014 precum și a deciziei de soluționare a contestației administrative indreptate impotriva acestuia cu nr. 42164/10.12.2014. În cadrul implementării proiectului, reclamanta a procedat la efectuarea unor lucrări suplimentare, prin procedura negocierii directe, iar in timpul execuției s-a constatat necesitatea unor lucrări suplimentare, care nu erau incluse in contractul inițial dar erau necesare pentru realizarea proiectului din cauza unor circumstanțe imprevizibile, conform art. 122 din O.U.G. nr. 34/2006. 2. Procedând la reverificarea dosarului cererii de plata in transa 1, experții din cadrul AFIR au constatat ca s-ar fi decontat in plus in acea transa suma de 144.700,76 RON, aceasta suma reprezentând contravaloarea cheltuielilor diverse și neprevăzute, motivând ca ar fi fost necesara prezentarea fisei de avizare aferentă. 3. Instanța de fond a apreciat in mod total eronat faptul ca susținerile reclamantei ar fi nefondate, potrivit cărora nu ar fi fost necesara in cauza obținerea acelei fise de avizare a procedurii de negociere și a valorii aferente lucrărilor suplimentare, mai mult decât atât insasi instanța afirma faptul ca reclamanta nu a contestat in cauza clauzele contractului de finanțare și ca aceste clauze au fost respectate, insa a apreciat totuși ca ar exista o " neregula" definita de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 17 din contractul de finanțare. Or, instanța nu a analizat și interpretat in mod corect și eficient atât starea de fapt cat și probele administrate, respectiv inscrisurile depuse in probatiune, in sensul ca in prezenta cauza parata isi invoca propria culpa, intrucat daca instanța ar fi analizat cererea de plata aferenta transei 1, ar fi putut observa ca parata și-a insusit prin semnătura cheltuielile diverse și neprevăzute, fapt ce reiese in mod cert din cuprinsul centralizatorului situației de lucrări, pista de buget, etc.

Lucrările suplimentare de construcții la căminele culturale și after-school aferente valorii respinse la plata sunt executate in totalitate cu respectarea proiectului și a dispozițiilor de șantier fiind constatate de experți SVT la vizita in teren iar considerarea acestor lucrări ca și cheltuieli neeligibile denota confuzie din partea APDRP.

Astfel, din probele administrate se poate observa in mod cert faptul ca parata a manifestat o rea credința in calificarea acelor cheltuieli ca fiind neeligibile, in condițiile în care nu a atenționat-o pe reclamantă cu privire la presupusul caracter neconform al cererii de plata.

Instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinica fara a proceda la o motivare apta sa justifice in ce măsura se impunea respingerea cererii promovate și fara a analiza care ar fi presupusele nereguli in procesarea cererilor de plata, in condițiile in care reclamanta a arătat ca nu s-a indicat modul de calcul ce a condus la stabilirea debitului de 144.700,76 RON, mai mult decât atât, rezulta în mod cert din notificările x/05.06.2013 și x/05.06.2013 depuse la dosar ca parata a refuzat plata pentru suma de 346 270,91 RON, prin care a solicitat sa indice modul de calcul prin care a cuantificat debitul, insa aceste aspecte de asemenea nu au fost clarificate din culpa paratei. 1.4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate. 2. Procedura de soluționare a recursului 2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 20 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din 12 februarie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. 2.2. Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței atacate, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În speța de față, la data de 11.06.2010, între A.P.D.R.P în calitate de autoritate contractantă și Comuna Curtea, în calitate de Beneficiar, s-a încheiat contractul nr. x, având ca obiect acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru realizarea proiectului intitulat "Îmbunătățirea infrastructurii fizice a serviciilor de bază în Comuna Curtea, județul Timiș", pentru o valoare inițială totală eligibilă de 10.790.500 RON diminuată ulterior prin actul adițional nr. x la valoarea eligibilă de 10.171.898 RON, reprezentând finanțare nerambursabilă 100% din valoarea eligibilă a investiției. Proiectul a fost prevăzut cu patru tranșe de plată. În urma reverificării Dosarului Cererii de Plată tranșa 1, experții din cadrul Agenției pentru Finatarea Investițiilor Rurale au constatat că s-a decontat în plus suma de 144.700,76 RON, contravaloarea cheltuielilor diverse și neprevăzute, fără a exista Fisa de avizare aferentă, beneficiarul având obligația de a prezenta spre verificare/avizare actele adiționale incheiate in urma derulării, in conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006, procedurilor de achiziție prin negociere fără publicarea prealabila a unui anunț de participare. Potrivit art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006: "Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare numai în următoarele cazuri... atunci când este necesară achiziționarea unor lucrări sau servicii suplimentare/adiționale, care nu au fost incluse în contractul inițial, dar care datorită unor circumstanțe imprevizibile au devenit necesare pentru îndeplinirea contractului în cauză, și numai dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiții: - atribuirea să fie făcută contractantului inițial; - lucrările sau serviciile suplimentare/adiționale să nu poată fi, din punct de vedere tehnic și economic, separate de contractul inițial fără apariția unor inconveniente majore pentru autoritatea contractantă sau, deși separabile de contractul inițial, să fie strict necesare în vederea îndeplinirii acestuia; - valoarea cumulată a contractelor care vor fi atribuite și a actelor adiționale care vor fi încheiate pentru lucrări și/sau servicii suplimentare ori adiționale să nu depășească 20% din valoarea contractului inițial." Instanța de fond a apreciat în mod corect că "debitul în sumă de 144.700,76 RON, reprezentând cheltuieli diverse și neprevăzute nu a fost reținut în sarcina reclamantei ca urmare a încălcării disp. art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, respectiv că în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.10.2014 nu s-a contestat îndeplinirea cerințelor acestor norme pentru atribuirea lucrărilor suplimentare în procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, ci ca urmare a încălcării obligației de solicitare a unei fișe de avizare a procedurii de negociere și a valorii aferente lucrărilor suplimentare - Raportul de activitate - 13, anterior declanșării acestei proceduri de negociere, document pretins obligatoriu de pârâtă." Altfel spus, nu i se impută reclamantei recurente faptul că lucrările nu erau necesare ci că nu a respectat procedura pentru contractarea lor. Sunt neîntemeiate de asemenea susținerile recurentei în sensul că intimata ar fi trebuit să o încunoștiințeze în prealabil despre abaterile constatate, în condițiile în care s-a reținut că neregula a vizat încălcări ale unor dispoziții legale și contractuale. Este astfel lipsit de relevanță în speță faptul că initial pârâta a acceptat la plată și a decontat cheltuielile diverse și neprevăzute în sumă de 144.700,76 RON, acesteia revenindu-i obligația de a proceda la recuperarea creanțelor afectate de nereguli chiar în ipoteza în care a acceptat inițial ca fiind eligibile anumite sume, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene. Astfel, prin memoriul înregistrat la APDRP cu nr. x/14.06.2013, beneficiarul a contestat respingerea la plată în tranșa 4 a cheltuielilor de natura diverse și neprevăzute aducând la cunoștința Agenției faptul că s-au decontat astfel de cheltuieli și in tranșa 1 de plata. Conform prevederilor contractului de finanțare, solicitarea la plată, de către beneficiar, a lucrărilor suplimentare putea fi făcută numai după primirea avizării procedurii, neeligibilitatea cheltuielilor fiind astfel justificată. Și cu privire la susținerile reclamantei potrivit cărora nu ar fi fost necesară în cauză obținerea acelei fișe de avizare a procedurii de negociere și a valorii aferente lucrărilor suplimentare, instanța de fond a apreciat, în mod corect, că sunt nefondate deoarece obligația solicitării unui astfel de aviz a fost asumată de către reclamantă în mod direct, prin semnarea contractului de finanțare, anexa IV "Instrucțiuni privind achizițiile publice pentru beneficiarii PNDR - Capitolul IV". În privința criticilor legate de calitatea motivării hotărârii instanței de fond, considerentele de fapt prezentate amplu de către judecător compun rationamentul juridic, întreaga expunere fiind clară, limpede, metodică și lipsită de echivoc. 2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta Comuna Curtea prin Primar, împotriva sentinței nr. 317 din 18 noiembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal ca nefondat.