ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1260/2018

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.02.2016, reclamanta Comuna Șieu a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/22.12.2015 emis de pârâtă privind proiectul "Modernizarea Infrastructurii Rutiere Agricole în Comuna Șieu", ce face obiectul contractului de finanțare nr. x/15.05.2012 până la soluționarea în fond a cauzei. 1.

Soluția primei instanțe Pentru soluționarea cererii de suspendare, reclamanta a făcut dovada achitării unei cauțiuni în cuantum de 97.667,30 RON, reprezentând 2% din suma contestată prin procesul-verbal. Prin sentința nr. 127 din 20 aprilie 2016, Curtea de Apel Cluj a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea Procesului-verbal nr. x emis de AFIR până la pronunțarea instanței de fond. A reținut instanța îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, și faptul că reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva procesului-verbal, înregistrată la AFIR sub nr. x/2016, iar, prin Decizia nr. 942/08.03.2016, AFIR a dispus suspendarea soluționării contestației până la primirea rezultatului verificărilor Departamentului pentru Lupta Antifraudă-DLAF și Direcției Naționale Anticorupție-DNA. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare și modificarea în totalitate a sentinței recurate în sensul respingerii acțiunii formulate de Comuna Șieu, ca neîntemeiată. Referitor la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., a susținut recurenta-pârâtă că hotărârea nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care a fost întemeiată soluția, instanța neoferind niciun argument în motivarea îndeplinirii condiției cazului bine justificat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al aceluiași articol, a apreciat recurenta că instanța, în mod greșit și fără a argumenta, a dat valoare susținerilor reclamantei privind existența unui "conflict de interese" între organul de control și entitatea controlată, nerespectarea termenului legal de emitere a actului administrativ atacat și a dreptului de a fi ascultat. În cauză nu erau aplicabile dispozițiile art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru că AFIR este autoritate cu competențe în gestionarea fondurilor comunitare și nu are calitate de beneficiar, neputând fi stabilită ca și debitor al obligației. AFIR, prin Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, nu a avizat eligibilitatea firmelor participante, avizul dat reprezentând o verificare a efectuării pașilor și depunerii documentelor prin instrucțiunile de achiziții, corectitudinea desfășurării procedurilor de achiziție rămânând în sarcina beneficiarului. Referitor la emiterea procesului-verbal de constatare cu nerespectarea termenului impus de art. 21 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, în cauză termenul de 90 de zile pentru întocmirea procesului-verbal începe să curgă de la data aprobării de către directorul general a componenței echipei ce va efectua controlul asupra utilizării fondurilor comunitare, 29.10.2015. Chiar și în ipoteza depășirii termenului de 90 de zile, nu există motiv pentru a considera că ar fi afectată legalitatea actului, acest termen nefiind imperativ, ci de recomandare. Această împrejurare nu este de natură a atrage anulare actelor administrative contestate, întrucât reclamanta nu a suferit nicio vătămare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât a avut posibilitatea de a solicita revocarea procesului-verbal pe calea contestației. A mai arătat recurenta-pârâtă că intimata-reclamantă, în susținerea aparenței de nelegalitate a actului administrativ atacat, a invocat aspecte legate de respectarea clauzelor contractuale, ceea ce echivalează cu soluționarea pe fond, în sensul constatării legalității sau nelegalității actului, ceea ce este inadmisibil în soluționarea cererii de suspendare. Formularea de către reclamantă a acțiunii în anularea procesului-verbal de constatare nu o exonerează de obligația instituită prin actul administrativ contestat, pentru că a nu executa actele administrative emise în baza legii echivalează cu a nu respecta legea. Referitor la condiția prevenirii pagubei iminente, a apreciat recurenta că din actele dosarului nu rezultă îndeplinirea acesteia și că executarea unei obligații bugetare, stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, paguba iminentă o poate invoca Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, autoritatea coordonatoare a implementării FEADR în România în condiții de legalitate. Recuperarea prejudiciului produs din culpa reclamantei este obligatorie pentru derularea FEADR în condițiile impuse de Comunitatea Europeană.

Apărările intimatei-reclamante Intimata-reclamantă Comuna Șieu a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat. A arătat intimata, în esență, că în analiza cererii de suspendare, instanța analizează sumar aparența nelegalității actului, fără a tranșa în fond temeinicia sau netemeinicia motivelor de nelegalitate, astfel încât este neîntemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. De asemenea, este nefondat și motivul de recurs întemeiat pe pct. 8 al articolului menționat, instanța de fond analizând în mod corect susținerile părților și înscrisurile depuse la dosar.

Procedura de soluționare a recursului 4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplinește cerințele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond. 4.2. Cu privire la fondul recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. 4.2.1. Reclamanta a solicitat suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/22.12.2015 prin care s-a stabilit că se impune recuperarea ajutorului financiar nerambursabil în cuantum de 3.943.571,16 RON, la care se adaugă valoarea TVA decontat, respectiv 939.793,77 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor decontate prin Contractul de finanțare x/15.05.2015 privind proiectul "Modernizarea infrastructurii rutiere agricole în Comuna Șieu, județul Bistrița Năsăud, până la soluționarea în fond a cauzei. 4.2.2. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. 4.2.3. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). 4.2.4. Într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. 4.2.

Înalta Curte constată a fi întemeiat motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce reglementează ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. În concret, instanța de fond nu a făcut o analiză efectivă a condițiilor impuse de lege pentru suspendarea executării actului, ci s-a limitat la a reține, ca motive de nelegalitate, criticile reclamantei Comuna Șieu. De asemenea, deși a constatat că aceasta are mai multe susțineri referitoare la fondul cauzei, care nu pot fi analizate în soluționarea cererii de suspendare, a apreciat că alegațiile sale sunt pertinente, fiind de natură a justifica existența cazului bine justificat. 4.2.

De asemenea, este îndreptățit și motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare) etc. 4.2.

Se constată, din analiza cererii de suspendare formulate de intimata-reclamantă și a susținerilor acesteia, reiterate prin întâmpinarea la recurs, că motivele de nelegalitate a actului contestat - aspecte evidențiate, de altfel, și de prima instanță, referitoare la așa-zisa necompetență a autorității de control, nelegalitatea pe fond a celor reținute în procesul-verbal, inexistența faptei și a neregulii, conduita terțului câștigător, îndeplinirea condițiilor de eligibilitate, încălcarea dispozițiilor H.G. nr. 519/2014 vizând limita corecțiilor financiare și a principiului proporționalității instituit de O.U.G. nr. 66/2011, încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 - vizează fondul cauzei și nu creează pentru actul administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată o îndoială serioasă în privința legalității, în sensul definiției date de legiuitor acestei noțiuni în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Or, în cadrul unei cereri de suspendare instanța nu poate antama fondul dreptului dedus judecății, iar aspectele invocate de intimata-reclamantă nu sunt de natură să inducă o puternică îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, o deplină clarificare și evaluare a aspectelor învederate neputându-se realiza decât cu prilejul soluționării acțiunii de fond, privind anularea actului administrativ atacat. 4.2.

În ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagubei iminente, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, instanța de control judiciar reține că, prin retragerea sprijinului nerambursabil, veniturile reclamantei ar suferi o diminuare și ar putea întâmpina anumite dificultăți financiare dar, atâta vreme cât această situație are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor legii. Suspendarea actelor administrative reprezintă, așa cum s-a arătat, o situație de excepție, acestea bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput. 4.3. Soluția instanței de recurs În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe este casabilă din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 din C. proc. civ. invocate de recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, astfel că, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa hotărârea recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.