ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1664/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 29.06.2016, reclamanta Comuna G., prin primar, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat anularea Deciziei prin care s-a dispus suspendarea soluționării contestației reclamantei înregistrată sub nr. x/29.01.2016, formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/22.12.2015, cu privire la proiectul "Modernizarea infrastructurii rutiere agricole în comuna G.", contract finanțare nr. x/15.05.2012 și obligarea pârâtei la soluționarea pe fond a contestației.

Prin Sentința civilă nr. 282/2016 din 23 noiembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta Comuna G., prin primar, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Împotriva sentinței arătate a formulat recurs reclamanta Comuna G., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

În drept, recurenta a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că, prin contestația administrativă, a invocat nelegalitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/22.12.2015 pentru următoarele motive: necompetența structurii de control; încălcarea termenului legal impus de O.U.G. nr. 66/2011 pentru finalizarea verificărilor și emiterea procesului-verbal; emiterea acestui proces-verbal cu încălcarea prevederilor art. 21 alin. (14), (15) și (21) din O.U.G. nr. 66/2011 și cu nerespectarea dreptului de a fi ascultat; încălcarea de către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a forței juridice a actelor administrative emise anterior (raportul de avizare a achiziției de lucrări și celelalte acte administrative prin care a confirmat caracterul eligibil al cheltuielilor efectuate de către reclamantă); nerespectarea deciziei de aprobare a proiectului și a contractului de finanțare; inexistența neregulii; încălcarea principiului încrederii legitime; încălcarea limitelor corecțiilor financiare stabilite prin H.G. nr. 519/2014.

Prin decizia de suspendare a soluționării contestației s-a reținut incidența prevederilor art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul sesizării de către AFIR a DNA și a DLAF cu privire la suspiciunea că în oferta Societății A. SRL (ofertantul declarat câștigător în procedura de achiziție de lucrări) s-au regăsit documente false și/sau documente care conțin informații nereale, aspect de a cărui confirmare sau infirmare ar depinde existența neregulii pentru care a fost stabilită creanța bugetară.

În esență, teza structurii de control (ce ar fi trebuit să fie verificată de către intimată prealabil emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor) este cea care ar justifica, din perspectiva intimatei, și suspendarea soluționării contestației.

Recurenta-reclamantă reiterează argumentele expuse în fața instanței de fond, potrivit cărora analiza motivelor de nelegalitate pe care le-a invocat nu este afectată sau condiționată de stabilirea unei concluzii în dosarul penal cu privire la fapta terțului A. SRL.

Argumentele instanței de fond reflectă o analiză sumară și nefundamentată a motivelor cererii introductive. Instanța a reținut că decizia contestată ar fi motivată prin trimiterea la cele două sesizări (a DNA și a DLAF) și că suspendarea a fost dispusă din motive de oportunitate, putând fi cenzurată de instanță numai pentru exces de putere, situație pe care nu o identifică în cauză. Cât privește lipsa legăturii dintre criticile din contestația administrativă și soluția care se va adopta asupra celor două sesizări, instanța a reținut că nu există vreo dispoziție legală care să impună soluționarea în etape a contestației și că este cert că aspectele de fond au legătură cu plângerea penală, apreciată ca fiind hotărâtoare pentru soluționarea contestației.

Argumentele instanței nu sunt corecte, raportat la starea de fapt a cauzei, nefiind analizată efectiv existența sau nu a unei legături între temeiul de fapt al suspendării și soluționarea motivelor invocate prin contestație. Consecutiv, respingerea cererii s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care ar fi trebuit să fie îndeplinite cumulativ pentru a opera suspendarea.

În mod greșit instanța de fond a apreciat că decizia atacată este motivată, fără să analizeze efectiv conținutul ei și fără să indice care ar fi motivarea. Preluarea în cuprinsul deciziei a stării de fapt reținute în procesul-verbal de nereguli nu acoperă deficiența constând în lipsa unei analize cu privire la necesitatea și oportunitatea măsurii suspendării. Or, decizia atacată nu cuprinde nicio motivare efectivă cu privire la necesitatea măsurii suspendării pentru tranșarea motivelor de nelegalitate și netemeinicie invocate de reclamantă prin contestația administrativă.

Excesul de putere este evident când suspendarea este nemotivată, deci discreționară. Este încălcată astfel regula generală a motivării actului administrativ, dar și cea specială cuprinsă în art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care impune prezentarea argumentelor din care să rezulte că există o sesizare cu privire la săvârșirea unei infracțiuni și că este necesară lămurirea cu prioritate a acestui aspect.

Nu este suficient ca Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să indice că are temeri consistente cu privire la valabilitatea contractului prezentat cu titlu de experiență similară de către ofertantul declarat câștigător, câtă vreme validarea sau invalidarea acestor suspiciuni nu ar influența soluționarea contestației.

În cauză, nici intimata-pârâtă și nici instanța de fond nu au arătat care ar fi influența hotărâtoare a rezultatului verificărilor DNA și DLAF asupra soluționării contestației administrative.

Împrejurarea că organele de urmărire penală au fost sesizate cu privire la fapte ale terțului A. SRL nu afectează tranșarea criticilor de legalitate invocate prin contestația administrativă. Niciuna dintre aceste critici nu are legătură cu sesizările DNA și DLAF referitoare la faptele săvârșite de A. SRL, așa încât instanța de fond în mod greșit s-a referit la imperativul soluționării unitare, iar nu fracționate a contestației administrative. Ceea ce a susținut reclamanta este că nu a săvârșit nicio neregulă, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în procesul-verbal neindicându-se temeiul în baza căruia s-ar putea reține că reclamanta ar fi cunoscut sau ar fi putut să cunoască conduita frauduloasă a ofertantului câștigător în cursul procedurii de atribuire. Reclamanta, în calitate de autoritate contractantă, a respectat prevederile legale în derularea procedurii de atribuire, neputându-i-se imputa o lipsă de diligență în efectuarea unor verificări suplimentare de vreme ce prevederile art. 188 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006 prevăd imperativ și limitativ care sunt documentele pe care autoritatea contractantă le poate solicita în vederea verificării capacității tehnice și profesionale a ofertanților.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Întrucât ofertantul declarat câștigător A. SRL nu a mai menținut, cu ocazia controlului exercitat asupra procedurii de achiziție, cele declarate în ofertă referitor la experiența similară, prin procesul-verbal de nereguli s-a constatat că întreaga finanțare nerambursabilă devine o cheltuială neeligibilă, reclamanta încălcând obligațiile contractuale asumate prin contractul de finanțare, precum și dispozițiile legale aplicabile.

Cât privește susținerile recurentei potrivit cărora nu ar exista o legătură între criticile formulate prin contestație și suspendarea soluționării acestora arată că au fost îndeplinite condițiile cerute de lege pentru suspendarea soluționării contestației, decizia fiind motivată și ținând seama că structura de control a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni.

Sesizările adresate DLAF și DNA au fost întemeiate pe dispozițiile art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Luând în considerare atribuțiile DLAF, conform Legii nr. 61/2011, competențele acestuia privind investigarea modului de implementare a proiectelor de investiții finanțate din fonduri nerambursabile sunt de netăgăduit. De asemenea, competența DNA de realizare a cercetărilor privind folosirea de documente false sau inexacte în vederea obținerii de fonduri europene este reglementată de prevederile O.U.G. nr. 43/2002.

Astfel, confirmarea sau infirmarea de către organele de cercetare penală a folosirii de către beneficiar a unor documente false sau care conțin informații nereale, în mod evident, urmează să aibă o influență hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura administrativă. Infirmarea folosirii de documente false sau inexacte de către organele de cercetare penală poate conduce la admiterea contestației beneficiarului.

În acest context, este evident că reclamanta nu justifică o vătămare în privința emiterii Deciziei nr. 6589/01.03.2016, cu atât mai mult cu cât prin Sentința nr. 127 din 20.04.2016, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Cluj a dispus suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Procesul-verbal de constatare nr. x/22.12.2015 emis pentru debitul în cuantum de 3.943.571,16 RON.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor formulate de către recurentă, Înalta Curte reține următoarele:

Un prim motiv de nelegalitate invocat este cel referitor la nemotivarea hotărârii pronunțate în fond, respectiv la caracterul sumar și nefundamentat al considerentelor. Această critică este nefondată, prima instanță analizând, cu rigoarea impusă de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., motivele de nelegalitate a deciziei de suspendare a soluționării contestației administrative invocate de către reclamantă. Astfel, motivele reclamantei s-au referit la: nemotivarea deciziei atacate din perspectiva îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011; nerespectarea exigențelor cuprinse în textul de lege invocat anterior și care constituie temeiul de drept al suspendării; caracterul inoportun al suspendării soluționării contestației.

Instanța de fond a analizat toate aceste argumente, reținând că măsura dispusă este motivată și legală. Astfel, în privința conținutului concret al actului atacat, a reținut că pârâta a indicat argumentele pentru care se impune suspendarea, iar din perspectivă legală, instanța de fond a observat că măsura de suspendare este dispusă cu îndeplinirea condițiilor art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. Cât privește oportunitatea măsurii, a constatat că acest aspect este analizabil doar din perspectiva excesului de putere definit la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 și, raportat la toate împrejurările cauzei, nu a identificat un astfel de exces de putere.

Pe cale de consecință, nu există nicio omisiune în analizarea motivelor cererii introductive, iar criticile recurentei-reclamante vizează substanța argumentelor instanței de fond, urmând a fi analizate din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din unghiul acestui al doilea motiv de casare, Înalta Curte constată că instanța de fond a apreciat greșit asupra respectării de către emitentul actului a cerinței motivării deciziei de suspendare a soluționării contestației.

Astfel, în decizie este invocat temeiul de drept al suspendării -art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 și este evocată situația de fapt.

În acest sens se arată că, din verificările care au stat la baza emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor înregistrat sub nr. x/22.12.2015, a rezultat că ofertantul declarat câștigător nu a mai menținut cele declarate în oferta inițială, respectiv existența/realitatea contractului prezentat în dovedirea experienței similare, ceea ce conduce la concluzia neîndeplinirii cerinței de calificare în cadrul procedurii de atribuire a contractului de lucrări derulat de recurenta-reclamantă, în calitate de autoritate contractantă, concluzionându-se că s-a creat suspiciunea că în oferta societății A. SRL au fost cuprinse documente false și/sau documente care conțin informații nereale, suspiciune de a cărei confirmare sau infirmare depinde existența neregulii pentru care a fost constituit debitul în sarcina beneficiarei.

Or, aspectele factuale invocate nu sunt de natură a se constitui într-o veritabilă motivare a deciziei de suspendare a soluționării contestației administrative, în contextul cauzei. Și aceasta întrucât motivele contestației administrative pot fi analizate fără a ține seama de rezultatul cercetărilor pe care DNA le va întreprinde în legătură cu faptele ofertantului declarat câștigător. Singurul motiv al contestației aflat în legătură cu aceste fapte este cel prin care se susține inexistența neregulii. Însă, și acesta, raportat la perspectiva adoptată de către reclamantă în susținerea contestației, poate fi analizat plecând de la premisa stabilită prin Procesul-verbal - a prezentării de către ofertantul declarat câștigător a unor documente nereale -, perspectivă pe care recurenta-reclamantă nu o contestă.

Recurenta-reclamantă a susținut că, în calitate de autoritate contractantă, a respectat toate prevederile legale care reglementează derularea procedurii de atribuire, aspect a cărui verificare în contestația administrativă nu este împiedicată de rezolvarea sesizărilor adresate DLAF sau DNA. Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, luând act că ofertantul câștigător A. SRL nu și-a mai menținut, în cadrul verificărilor întreprinse de misiunea de audit ECA, cele declarate în ofertă referitor la experiența similară, a apreciat, fără a antama eventuala implicare a autorității contractante în bănuita faptă, că finanțarea nerambursabilă acordată devine o cheltuială neeligibilă.

De asemenea, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție-DNA-Serviciul Teritorial Cluj a comunicat reclamantei că în dosarul penal nr. x/2017 a fost începută urmărirea penală sub aspectul infracțiunilor de fals în înscrisuri sub semnătură privată prevăzut de art. 322 alin. (1) C. pen. cu aplicarea art. 35 alin. (1) C. pen. și folosirea sau prezentarea de documente false inexacte sau incomplete, având ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, comisă de suspecții B., C., D., E. și F. Cât o privește pe Comuna G., acesteia i s-a solicitat să comunice dacă înțelege să participe în procesul penal pentru recuperarea eventualelor pagube suferite, respectiv dacă înțelege să exercite acțiunea civilă, potrivit principiului disponibilității.

Luând în considerare toate aceste aspecte, rezultă că soluționarea contestației administrative nu depinde de rezultatul cercetărilor penale, organul de soluționare a contestației urmând a se pronunța asupra existenței sau nu a unei nereguli săvârșite de beneficiara finanțării, pe premisele menționate în procesul-verbal de nereguli și în considerarea susținerilor recurentei-reclamante contestatoare, potrivit cărora faptele societății A. SRL nu sunt relevante și nu-i pot fi imputate.

Recurenta-reclamantă a susținut că nu a săvârșit nicio abatere de la normele legale sau contractuale și aceasta este chestiunea pe care Comisia de soluționare a contestațiilor trebuie să o rezolve în contextul factual menționat în procesul-verbal de nereguli. Contestația reclamantei nu a pus sub semnul îndoielii faptele atribuite ofertantului declarat câștigător, ci existența neregulii din perspectiva respectării, ca beneficiară a finanțării, a cadrului normativ și a procedurilor care trebuiau urmate pentru implementarea proiectului finanțat.

De aici rezultă nu numai că decizia de suspendare a soluționării contestației este nemotivată întrucât motivarea ar fi presupus să se arate legătura între rezultatul verificărilor DLAF și DNA și soluționarea contestației administrative, dar și că suspendarea nu se impunea, întrucât soluționarea contestației administrative este posibilă fără așteptarea rezultatului final al cercetărilor penale.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constatând că în raport de dispozițiile art. 50 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, soluția de suspendare a soluționării contestației nu se impunea, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamanta Comuna G. prin primar și va anula Decizia nr. 6589 din 1 martie 2016 emisă de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, obligând pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să soluționeze pe fond contestația reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Comuna G. împotriva Sentinței civile nr. 382 din 23 noiembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Admite acțiunea formulată de reclamanta Comuna G. prin primar.

Anulează Decizia nr. 6589 din 1 martie 2016 emisă de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Obligă pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să soluționeze pe fond contestația reclamantei.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 martie 2019.

GGC - GV