ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 633/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27.02.2015, reclamanta Academia de Studii Economie București a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Ministerul Educației Naționale (OIPOSDRU-MEN) și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x și a Deciziei OIPODSRU MEN nr. OI/1827/ES/20.12.2014, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația de plată a sumei de 5.526,75 RON, până la momentul soluționării cererii de anulare a actelor menționate, ce face obiectul Dosarului nr. x al Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru soluționarea cererii, reclamanta a făcut dovada achitării unei cauțiuni în cuantum de 500 RON, conform dispozițiilor instanței,

Prin sentința nr. 1504 din 26 mai 2015, Curtea de Apel București a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice București, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu aceasta și a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă în contradictoriu cu OIPOSDRU-MEN, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamanta Academia de Studii Economice a formulat recurs, solicitând casarea hotărârii recurate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare a actelor contestate.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că dosarul nr. x nu a fost soluționat definitiv și irevocabil situație de natură a pune în discuție temeinicia și legalitatea titlurilor executorii atacate pe cale administrativă și jurisdicțională de reclamantă.

Academia de Studii Economice din București a organizat- procedura de cerere de oferte de "Servicii de auditare financiară externă", având ca obiect atribuirea unui acord cadru de prestări de servicii de audit, pe 6 loturi (Lotul VI fiind aferent proiectului POSDRU/86/1.2/S/58132, cu titlul "Parteneriat pentru modernizarea și reorganizarea serviciilor bibliotecilor universitare", cod SMIS - 21506), care s-a materializat în semnarea acordului cadru de servicii nr. x, cu S.C. A. S.R.L. - operator economic declarat câștigător al tuturor celor 6 loturi. Posibililor ofertanți li s-a solicitat probarea îndeplinirii următoarelor criterii de calificare, înscrise în Fișa de date a achiziției - Partea I a documentației de atribuire aferentă Invitației de participare din SEAP:

"La punctul IV.4.1 - Lista principalelor livrări de produse similare efectuate în ultimii 3 ani - s-a solicitat:

"o listă a principalelor prestări de servicii similare efectuate în ultimii 3 ani, conținând servicii, valori, perioade de prestare, beneficiari. Se vor prezenta minimum 3 recomandări din partea beneficiarilor/clienților în original sau în copie legalizată, semnate și ștampilate"

"La punctul IV.4.2 - Experiența similară - s-a solicitat:

"Ofertanții vor demonstra că au încheiat și îndeplinit, în ultimii 3 ani cel puțin un contract care a avut ca obiect o prestare de servicii de aceeași natură cu cea supusă prezentei achiziții, respectiv de servicii de auditare financiară a unor proiecte finanțate din fonduri europene și care a/au avut o valoare totală cel puțin egală cu sau mai mare decât următoarele sume pentru demonstrarea îndeplinirii criteriului privind experiența similară, ofertanților le este permisă cumularea valorilor a cel mult 2 contracte pe fiecare lot".

Recurenta consideră concluziile Autorității de Audit, respectiv:

"Prin impunerea cerințelor de mai sus, beneficiarul a restricționat posibilitatea ofertanților să depună oferte și nu a asigurat un mediu concurențial adecvat. Cerința solicitată este de natură să restricționeze concurența, având în vedere că activitatea de audit este reglementată prin O.U.G. nr. 75/1999 privind activitatea de audit financiar, iar auditul financiar presupune aplicarea unui set de standarde internaționale de audit în orice tip de organizație, nefiind vorba de un specific diferit în cazul proiectelor cu finanțare din fonduri europene" ca fiind eronate.

Ca un argument suplimentar cu privire la faptul că este necesar ca auditorii financiari să fie familiarizați cu specificitatea proiectelor finanțate din fonduri europene este chiar Protocolul de colaborare privind organizarea și desfășurarea activității de audit financiar pentru fonduri europene și alte fonduri nerambursabile de la alți donatori, încheiat între Ministerul Fondurilor Europene (MFE) și Camera Auditorilor Financiari din România (CAFR), document publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 163 din 06/03/2014.

Astfel, potrivit punctului 3.8 din Protocol: "3.8. Pentru a realiza auditarea fondurilor europene coordonate și gestionate de MFE, auditorii financiari, membri activi ai CAFR, trebuie sa îndeplinească cumulativ următoarele condiții:

a) sa fie auditori financiari de categoria A, absolvenți ai cursurilor de specializare și perfecționare pentru fonduri europene, organizate de CAFR in condițiile și cu respectarea prevederilor Protocolului privind organizarea și desfășurarea activității de audit financiar a fondurilor europene încheiat intre Ministerul Fondurilor Europene și Camera Auditorilor Financiari din România;

b) sa promoveze testul de verificare a cunoștințelor privind legislația națională și europeană a fondurilor europene;"

În aceste condiții, solicitarea reclamantei privind experiența similară nu a fost decât un mod de a se asigura că beneficiază de servicii de audit din partea unor persoane care cunosc cerințele și exigențele specific proiectelor finanțate din fonduri europene.

Intimații au formulat întâmpinare prin care au invocat tardivitatea recursului, precum și nulitatea recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 11.12.2017 au fost respinse excepțiile invocate prin întâmpinare " respectiv excepția nulității recursului și excepția tardivității, recursul fiind admis în principiu.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin cererea formulată reclamanta a solicitat suspendarea executării titlurilor de creanță reprezentate de Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x și a Deciziei OIPOSDRU MEN nr. OI/1827/ES/20.12.2014, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația de plată a sumei de 5562,75 RON (inclusiv TVA în sumă 99,84 RON), solicitând suspendarea executării obligației de plată până la momentul soluționării contestației formulate împotriva Deciziei OIPOSDRU MEN nr. OI/1827/ES/20.12.2014 și Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, la instanța judecătorească, înregistrată cu nr. x/2015.

Reclamanta a arătat că OIPOSDRU MEN (reorganizat conform H.G. nr. 26/2015 sub noua titulatură Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice) a procedat la efectuarea unei verificări documentare, în cadrul proiectului Parteneriat pentru modernizarea și reorganizarea serviciilor bibliotecilor universitare", POSDRU/86/1.2/S/58132, ca urmare aspectelor semnalate în suspiciunea de neregulă înregistrată la OIPOSDRU MEN cu nr. OI/5894/SJCSN/31.07.2014 referitoare la Raportul Autorității de Audit nr. x/16.07.2014 Anexa 2, punctul 3, înregistrat la OIPOSDRU-MEN cu nr. OI/5001/D/22.07.2014, conținând următoarele constatări cu implicații financiare:

"Nerespectarea prevederilor naționale în domeniul achizițiilor publice la atribuirea prin procedura de cerere de ofertă a acordului cadru de prestare de servicii de audit nr. 1322/28.12.2010 încheiat cu S.C. A. S.R.L. prin utilizarea unor criterii restrictive de calificare și acceptarea unei posibile oferte inacceptabile."

Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a indicat elemente de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, solicitând, în cadrul dezbaterilor, să fie avute în vedere motivele de nelegalitate consemnate în cererea de anulare a actului.

Prin cererea de anulare a actului recurenta-reclamantă a invocat motive de nelegalitate privind justificarea, raportat la natura și complexitatea contractului de achiziție publică ce urma a fi atribuit, a introducerii unor cerințe de experiență similară- minimum trei recomandări din partea beneficiarilor/clienților și a cel puțin unui contract care a avut ca obiect o prestare de servicii de aceeași natură. Analiza acestor motive presupune evaluarea tuturor împrejurărilor de fapt, interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale, nefiind relevate aspecte care la o primă vedere pot fundamenta concluzia unei îndoieli serioase.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la condiția pagubei iminente, având în vedere și valoarea creanței bugetare rezultate din aplicarea corecției financiare, de 5562,75 RON, Înalta Curte apreciază că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada necesității suspendării actului administrativ pentru evitarea unui prejudiciu material care nu ar putea fi reparat decât cu greutate.

Efectele actului administrativ asupra patrimoniului persoanei care solicită suspendarea nu pot fi considerate, prin ele însele, o "pagubă iminentă", un "prejudiciu material" în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, necesar a fi prevenit prin măsura suspendării.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Un argument în plus în sensul celor reținute îl reprezintă faptul că prin sentința nr. 2639 din 16 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a în Dosarul nr. x, a fost respinsă cererea reclamantei Academia de Studii Economice de anulare a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x și a Deciziei OIPODSRU MEN nr. OI/1827/ES/20.12.2014, ce fac obiectul prezentei cereri de suspendare.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei - reclamante sunt neîntemeiate, iar instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare.

Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Academia de Studii Economice din București împotriva sentinței civile nr. 1504 din 26 mai 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 februarie 2018.