ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1377/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta societatea A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri și Oficiul Teritorial Pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov, obligarea pârâților la plata în solidar, către reclamantă a sumei de 444.240 RON cu titlu de daune și penalități de întârziere de 1% pe zi de întârziere, calculate la suma sus indicată pentru perioada dintre 1.01.2016 și data plății integrale a sumei de 444.240 RON.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 3236 din 26 octombrie 2016, a admis excepțiile inadmisibilității, invocate de pârâți și, în consecință, a respins acțiunea formulată de reclamantă și modificată prin cererea adițională, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta societatea A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În motivarea căii de atac exercitate reclamanta a susținut următoarele:

Prealabil se arată că Acordul de Finanțare nr. 2516/30.06.2014 este contract administrativ, căruia i se aplica dispozițiile art. 7 alin. (6) lit. c) și d), în ceea privește procedura prealabilă și termenul în care trebuie făcută și art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 privind soluțiile în litigiile cu contracte administrative, coroborat cu noul C. civ. în măsura compatibilității cu specificul contractului administrativ, iar acordarea de daune nu este condiționată de anularea contractului, de rezilierea acestuia, soluțiile de la art. 18 alin. (4), fiind aplicabile în funcție de situația de fapt și de specificul în materia contractelor, iar un contract încetat din orice cauza, nu mai poate înceta din alte cauze.

Fiind în materia unui contract administrativ și nu a actelor administrative unilaterale sau a refuzului de soluționare, calitatea procesuală a pârâtelor Guvernul României și MECRMA este justificată de poziția pe care acestea le au în acordarea finanțării schemei de minimis și în calitatea de autoritate cu drept de decizie față de pârâta B. - parte contractantă formală în Acordul de Finanțare nr. 2516/30.06.2014, aflată în raporturi de subordonare fata de Guvernul României și MECRMA, ordonator terțiar de credite.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii privind obligarea directă la plata de daune (capătul de cerere subsidiar) se arată că hotărârea este dată cu încălcarea dispozițiilor art. 18 alin. (4) lit. e) din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor art. 1321 C. civ. coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004, motive prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Reclamanta a sesizat instanța cu un litigiu privind executarea și încetarea unui contract administrativ, formulând o cerere cu două petite, în mod alternativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, situație care nu se încadrează în ipotezele anularii actului administrativ unilateral de autoritate sau a refuzului de soluționare.

Fiind în materia contractului administrativ, respectiv a Acordului de Finanțare nr. 2516/30.06.2014, acordarea de daune nu poate fi condiționată nici de anularea contractului și nici de rezilierea acestuia, întrucât:

Conform dispozițiilor art. 18 alin. (4) lit. e) din Legea nr. 554/2004, aplicabile în materia contractelor administrative, instanța de contencios administrativ poate, în funcție de situația de fapt, să oblige direct la plata de despăgubiri pentru daunele materiale sau morale.

Contractelor administrative se aplica și normele noului C. civ., conform dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în măsura în care aceste norme sunt compatibile cu specificul contractelor administrative, cel puțin în ceea ce privește diferența între nulitatea contractului și reziliere și imposibilitatea rezilierii unui contract încetat din alte cauze.

Acordul de Finanțare nr. 2516/30.06.2014 a fost încheiat în mod valid și nu există cauze ori motive de anulare sau nulitate absolută, încetând prin reziliere.

Reclamanta a formulat și capăt de cerere pentru anularea actului de revocare, instanța de fond având la dispoziție ambele variante tehnice juridice pentru a trece la judecarea fondului și anume: (1) în principal - să anuleze actul juridic de revocare și să oblige la executarea în natură a Acordului de finanțare prin semnarea actului adițional și plata ajutorului de minimis și (2) în subsidiar - să oblige la plata de daune egale cu valoarea ajutorului de minimis și daune moratorii.

Reclamanta a cerut anularea Răspunsului nr. x/20.11.2015 emis de B. de revocare a Acordului de finanțare nr. x/30.06.2014, ca act juridic unilateral de reziliere (revocare în accepțiunea părții) prin capătul de cerere principal din cererea adițională.

Răspunsul nr. x/20.11.2015 emis de B. de revocare a Acordului de finanțare 2516/30.06.2014 nu poate fi calificat ori apreciat doar ca o corespondență între părți, pentru ca acesta conține voința autorității de a înceta unilateral Acordul de Finanțare, fiind un act juridic unilateral în cadrul unui contract administrativ.

Rezilierea unilaterală reprezintă fapta ilicită ce a determinat prejudicierea recurentei reclamante și care dă dreptul la despăgubire în mod direct, conform petitului în subsidiar sau poate fi anulată și obligată intimata pârâtă la executarea în natura a Acordului de Finanțare conform petitului în principal.

Se mai învederează că prin invitația la conciliere pentru data de 19 mai 2016, orele 12:00 la sediul societății de avocatură reprezentante a fost făcută cu respectarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1), pct. 6 lit. c) și d) din Legea nr. 554/2004, solicitându-se în principal revocarea răspunsului cu nr. de înregistrare nr. 864/20.11.2015 emis de B., de revocare a Acordului de Finanțare 2516/30.06.2014, încheiat între reclamantă și Oficiul Teritorial pentru întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov, încheierea actului adițional la Acordul de Finanțare 2516/30.06.2014, încheiat între societatea A. S.R.L. și Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov și plata sumei de sumei de 444.240 RON cu titlu de ajutor de minimis și daune moratorii egale cu dobânzi penalizatoare legale, de la data de 01 noiembrie 2015 până la data plății efective a ajutorului de minimis.

În subsidiar s-a solicitat plata sumei de 444.240 RON cu titlu de daune compensatorii în favoarea reclamantei.

Instanța de fond a greșit și când a interpretat Răspunsul ca fiind doar o comunicare a motivelor pentru care nu putea fi încheiat actul adițional la acordul de finanțare. Acest act juridic, indiferent de cum a fost numit, conține voința B. de reziliere unilaterală (revocare) a Acordului de finanțare și este act juridic.

Despre natura juridică a actului de revocare, de a fi sau nu act administrativ, odată ce s-a depășit lămurirea conținutului acestuia de corespondență sau de voință juridică, este un act administrativ efectuat în cadrul contractului administrativ și în mod cert nu i se aplica regimul actului administrativ unilateral.

Din acest motiv, recurenta a avut această abordare și a promovat inițial cererea de chemare în judecată cu un singur capăt de cerere de plata de daune și apoi văzând că exista și o altfel de practică judecătorească s-a formulat cererea adițională cu respectarea procedurii prealabile, după cum rezulta din actele dosarului.

Pe lângă încălcarea normelor de drept substanțiale privind cauzele de încetare a contractelor în ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, hotărârea este dată cu încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (6) lit. c) și din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor art. 204 C. proc. civ. și art. 28 din Legea nr. 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Fiind în materia contractelor administrative, procedura prealabilă este reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (6) lit. c) și d) din Legea nr. 554/2004, termenul în care trebuie făcută aceasta procedura fiind de 6 luni de la data încălcării obligațiilor, în cazul litigiilor legate de executarea contractului sau de 6 luni, de la data expirării duratei contractului sau după caz de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor în cazul litigiilor legate de încetarea contractului.

În cauza de față, indiferent că este calificat un litigiu legat de executarea contractului sau de încetarea lui, termenul de 6 luni a început sa curgă la data comunicării Răspunsului nr. x/20.11.2015 de revocare a Acordului de Finanțare, respectiv de la data de 20.11.2015

Pentru cererea introductivă de instanța procedura prealabilă a fost realizată în termen, prin plângerea prealabilă și invitația la conciliere pentru data de la data de 01 noiembrie 2015.

Pentru cererea adițională prin care a fost completată cererea de chemare în judecată cu capătul de cerere în principal procedura prealabilă a fost realizată pentru data de 19 mai 2016, tot în termenul de 6 luni de la data de 20.11.2015.

Realizarea procedurii prealabile a fost motivată în punctul II din cererea adițională și a fost dovedită corespunzător cu actele doveditoare, inclusiv documentele poștale.

În baza dispozițiilor art. 204 C. proc. civ., aplicabile și în materia contenciosului administrativ conform art. 28 din aceeași lege, cererea de chemare în judecată poate fi modificată până la primul termen de judecată, ceea ce recurenta reclamanta a și făcut, instanța de fond fiind învestită în mod legal cu cererea adițională.

Față de cele prezentate mai sus, în opinia reclamantei rezultă că motivarea este lipsită de rigoare juridica, este contradictorie, susținându-se de instanța, ca s-a cerut direct în instanța anularea revocării Acordului de Finanțare, încheierea actului adițional, fără ca aceste solicitări să se regăsească în plângerea prealabilă și că deși s-a criticat măsura rezilierii nu s-a solicitat și revocarea.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinările formulate de pârâții intimați Guvernul României, Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov au solicitat respingerea recursului reclamantei apreciind că hotărârea instanței de fond este legală. S-a invocat și nulitatea recursului pentru neîncadrarea criticilor sale într-un motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 C. proc. civ.

II. Soluția instanței de recurs.

2.1. Referitor la excepția nulității recursului, instanța de control judiciar apreciază că aspectele de critică din cererea de recurs se subsumează motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocate de altfel prin calea de atac exercitată, astfel că excepția invocată se dovedește a fi neîntemeiată și va fi respinsă în consecință.

2.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. (6) C. proc. civ., instanța de control judiciar, contrar celor afirmate de recurenta pârâta recurentă, constată că, hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza coerentă și detaliată a excepțiilor procesuale analizate, prin valorificarea și diseminarea apărărilor părților împrocesuate, considerentele expuse fiind de natură a explica și susține dispozitivul hotărârii.

Prin urmare, motivarea instanței de fond își îndeplinește rolul bivalent, de a face cunoscut părților a motivelor ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, precum și ca instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă, astfel că sub acest aspect criticile reclamantei sunt neîntemeiate.

Instanța de control judiciar nu poate valida nici criticile reclamantei subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., hotărârea instanței de fond fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În esență, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii întrucât Răspunsul nr. x/20.11.2015 emis de Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov nu este un act administrativ și pentru că notificarea adresată de reclamantă pârâților nu îndeplinește caracteristicile unei plângeri prealabile în raport de cererile adresate instanței prin cererea adițională.

Contrar celor reținute de instanța de fond Răspunsul nr. x/20.11.2015 emis de Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov este un act administrativ unilateral.

Prin acest înscris, autoritatea publică finanțatoare, parte în Acordul de finanțare nr. x/30.06.2014 încheiat cu reclamanta, a dispus revocarea unilaterală acestui acord, în temeiul clauzelor de la art. 26 și 27 din acest contract administrativ.

Prin urmare, acest răspuns întrunește toate elementele unui act administrativ individual cu caracter unilateral, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, prin care se sting raporturile juridice dintre părțile contractante, respectiv acordul de finanțare încheiat între părți, astfel că în virtutea acestei calități legalitatea lui poate fi contestată în fața instanțelor de contencios administrativ de persoana vătămată prin efectele sale într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim.

Cu toate acestea, sunt valabile concluziile instanței de fond referitoare la neefectuarea plângerii prealabile, în raport de ansamblul cererilor cu care a fost învestită instanța de fond, astfel că excepția inadmisibilității acțiunii este întemeiată.

Potrivit art. 7 din Legea contenciosului administrativ "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia", iar conform art. 193 alin. (1) C. proc. civ. "sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".

Neîndeplinirea procedurii prealabile, face inadmisibil demersul persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se prevala de nelegalitatea sa în fața instanțelor de contencios administrativ, dacă această excepție procesuală a fost invocată în termenul și condițiile prevăzute de art. 193 alin. (2) C. proc. civ.

Reclamanta, prin cererea adițională, a formulat mai multe capete de cerere respectiv anularea actului de revocare a acordului de finanțare, încheierea actului adițional la acest acord și obligarea pârâtelor la plata sumei de 444.240 RON, în care primul capăt de cerere este principal, iar celelalte sunt accesorii, soarta lor depinzând de soluția ce se va da primei cereri, respectiv anularea actului de revocare.

În acest sens, reclamanta era obligată a formula procedura prealabilă, cel puțin în legătură cu prima pretenție, privită ca cerere principală, respectiv revocarea Răspunsului nr. x/20.11.2015 emis de Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație Brașov, care ar fi fost suficientă în acest context, or, așa cum în mod just s-a reținut de instanța de fond, reclamanta a solicitat prin invitația la conciliere numai plata daunelor, corespunzătoare prin conținut cererii inițiale de chemare în judecată, prin care s-a solicitat numai acest lucru.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă pentru neefectuarea procedurii prealabile, hotărârea atacată fiind legală din perspectiva criticilor formulate.

În ce privește cererea subsidiară de obligare a pârâtei la plata sumei de 444.240 RON cu titlu de ajutor de minimis, în mod just a fost apreciată ca fiind inadmisibilă din perspectiva art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât acordarea daunelor materiale trebuie să fie consecința anulării unui act administrativ, respectiv aplicarea în concret a principiului restitutio in integrum, prin repunerea părților în situația anterioară celei emiterii actului administrativ invalidat, situație juridică neverificată în cauză.

Această cerere este inadmisibilă și din perspectiva faptului că analiza acesteia presupune din partea instanțelor judecătorești depășirea atribuțiilor acestora, întrucât se impune verificarea îndeplinirii condițiilor de finanțare a reclamantei și validarea/invalidare lor, care reprezintă atributul exclusiv al autorității de management competente.

2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, soluția adoptată de judecătorul fondului este legală, astfel că, pentru menținerea ei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile formulate de reclamanta societatea A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva Sentinței nr. 3236 din 26 octombrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 martie 2019.

Procesat de GGC - NN