ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1849/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 februarie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Integritate, Agenția Națională de Integritate - Direcția Generală Inspecția de Integritate și Agenția Națională de Integritate - Direcția Juridică, Control, Relații Publice și Comunicare, a solicitat obligarea pârâtelor sa soluționeze plângerea/sesizarea pe care a adresat-o la data de 18 iulie 2014 în temeiul art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și al art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 96/1996 referitoare la domnul B., având calitatea de deputat în Parlamentul României din partea C., cu cheltuieli de judecată. Prin cererea adițională înregistrată la data 11.05.2015, reclamanta a solicitat constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor în solutionarea cererii, anularea documentului (decizia) nr. x/25.03.2015 emis de pârâta Agenția Nationala de Integritate și constatarea ca fiind îndeplinite conditiile privind cercetarea faptelor de administrare a societăților D. S.R.L. și E. S.R.L. de către B. și, pe cale de consecință, obligarea pârâtelor la cercetarea și soluționarea sesizării prin întocmirea unui raport de evaluare conform dispozitiilor art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010 și art. 20 și urm. ale aceluiasi act normativ în sensul stabilirii situatiei de incompatibilitate în care s-a găsit persoana la care s-a referit sesizarea, sub sancțiunea aplicării unei penalități într-un cuantum cuprins între 100 RON și 1.000 RON/fiecare zi de întârziere și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2001 din 6 iulie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Agenția Națională de Integritate - Direcția Generală Inspecția de Integritate și Agenția Națională de Integritate - Direcția Juridică, Control, Relații Pubice și Comunicare, respingând cererea față de aceste pârâte, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. A respins excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare, ca neîntemeiată. Pe fond, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2., reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond în vederea reanalizării fondului. Recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a dat o hotărâre cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la excesul de putere, precum și a dispozițiilor Legii nr. 176/2010, în privința conduitei pe care o avea de urmat autoritatea pârâtă. Contrar aprecierii instanței de fond, în sensul că în cauză nu este incidentă prevederea referitoare la excesul de putere, reclamanta susține contrariul. În acest sens, arată că soluția de clasare a sesizării sale, dispusă de autoritatea pârâtă prin decizia nr. x/25.03.2015, a fost dată cu exces de putere, în condițiile în care această formă de soluționare nu se regăsește în cuprinsul Legii nr. 176/2010. Recurenta-reclamantă consideră că pârâta a refuzat nejustificat să soluționeze sesizarea sa referitoare la incompatibilitatea unui deputat, deși chestiunea sesizată era de competența acesteia. În acest sens, arată că pârâta trebuia să îndeplinească procedura prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, potrivit căreia "în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații (respectiv cele furnizate de reclamantă), inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere", iar ulterior acestei etape, urma să procedeze la întocmirea unui raport de evaluare, dacă se constata existența unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 sau la întocmirea unui raport cu privire la inexistența unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese, potrivit art. 22 alin. (4) din Legea nr. 176/2010. Or, nu s-a procedat astfel, iar instanța de fond a apreciat greșit legalitatea clasării sesizării reclamantei, prin raportare la oportunitatea pârâtei de a aprecia asupra temeiniciei sesizării. Excesul de putere săvârșit de autoritatea pârâtă prin clasarea sesizării este evident, întrucât, în concret, pârâta nu a analizat decât certificatele de la Registrul Comerțului, deși reclamanta arătase că actele de comerț au realizat prin interpunere de persoane. De asemenea, potrivit art. 10 lit. d) din Legea nr. 176/2010, Agenția are posibilitatea să realizeze controlul averii în vederea stabilirii corespondenței între venituri și cheltuieli și a justificării averii acumulate, ceea ce în prezenta cauză nu s-a realizat, apreciind recurenta-reclamantă că pârâta a selecționat și aplicat doar acele prevederi legale care îl avantajau pe B. Așadar, susține recurenta-reclamantă, Agenția Națională de Integritate întocmește rapoarte de evaluare și atunci când identifică elemente de încălcare a legislației specifice și când nu indentifică astfel de elemente, iar soluția de clasare, nefiind menționată de lege, constituie refuz nejustificat de soluționare, exprimat cu exces de putere.

Apărările intimatei Prin întâmpinare, intimata Agenția Națională pentru Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței civile recurate, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 14 februarie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen pentru judecarea în fond. 5.2 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 5.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile formulate de reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate. Înalta Curte constată că reclamanta A. a adresat pârâtei Agenția Națională de Integritate un număr de trei petiții. Prin intermediul primei petiții, înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. x/29.07.2014, reclamanta a semnalat aspecte referitoare la posibila săvârșire de către B., deputat în Parlamentul României, a unor infracțiuni. La data 05.12.2014, la autoritatea pârâtă a fost înregistrată sub nr. x, o revenire la prima petiție formulată de reclamantă în care sunt semnalate aceleași aspecte. A doua petiție formulată de reclamantă a fost înregistrată la autoritate sub nr. x/20.02.2015, având același conținut cu petițiile anterioare. Cea de-a treia petiție a reclamantei este petiția nr. x/24.03.2015, fiind formulată de reclamantă, urmare a unei adrese emise de Agenția Națională pentru Integritate sub nr. x/24.02.2015, prin care i s-a comunicat reclamantei următoarele: "- în temeiul dispozițiilor art. 6 1 din Ordonanța nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, petițiile dumneavoastră înregistrate la Agenție sub nr. x/29.07.2014 și nr. x/05.12.2014, ambele referitoare la deputatul B., au fost trimise Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât aspectele semnalate (toate privind posibila săvârșire de către această persoană a unor infracțiuni) nu sunt de competența Agenției Naționale de Integritate. Răspunsurile la aceste petiții (adresele Agenției nr. x/08.10.2014, nr. x/23.10.2014 și nr. x/08.12.2014) au fost returnate Agenției cu mențiunea "expirat termenul de păstrare" - în temeiul dispozițiilor art. 10 din Ordonanța nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, petiția (având același conținut cu anterioarele) dumneavoatră înregistrată la Agenție sub nr. x/20.02.2015 a fost clasată. În situația în care dețineți informații concrete sau documente din care rezultă încălcarea de către una dintre persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, a regimului declarării averii, incompatibilităților și al conflictelor de interese, vă solicităm să le transmiteți Agenției, în vederea efectuării activității de evaluare prevăzută de dispozițiile art. 8 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 176/2010 (...). Menționăm că, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002, dacă după trimiterea răspunsului se primește o nouă petiție de la același petiționar ori de la o autoritate sau instituție publică greșit sesizată, cu același conținut, aceasta se clasează." Așadar, luând act de precizările Agenției (exprimate prin adresa nr. x), prin intermediul celei de-a treia petiții, reclamanta a solicitat autorității pârâte să studieze "sesizările și documentele transmise din perspectiva incompatibilității domnului deputat B. cu desfășurarea activă, asiduă și permanentă de activități de administrare a două societăți comerciale în care are deopotrivă calitatea de asociat și deținător a câte 50% din capitalul social", menționând ("reamintind") totodată că, prin petiția inițială, întemeiată pe dispozițiile art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 96/2006, a sesizat Agenția Națională de Integritate tot "cu privire la incompatibilitatea calității de deputat a domnului B. cu cea de administrator în fapt al celor două societăți comerciale (S.C. D. S.R.L. Iași și S.C. E. S.R.L. Iași)", astfel încât se impune soluționarea petiției în sensul celor sesizate, iar nu în sensul clasării. Prin adresa de răspuns nr. x/25.03.2015 i s-a comunicat reclamantei că: "(...), potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002, petiția dumneavoastră (datată 19.03.2015) privind pe B. a fost clasată. Potrivit evidențelor ONRC, deputatul B. nu deține funcția de administrator la societățile comerciale D. S.R.L. și E. S.R.L., iar conform art. 15 din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare desfășurată de Agenția Națională de Integritate, are la bază documentele și informațiile comunicate de instituții și autorități publice și alte persoane juridice de drept public sau privat. Dacă deputatul B. ar figura în Registrul comerțului ca deținând funcția de administrator la societăți comerciale, competența de soluționare a sesizării formulate de dumneavoastră ar reveni Agenției Naționale de Integritate. Faptul (menționat în petițiile dumneavoastră înregistrate anterior la Agenție) că, deși nu deține de drept funcția de administrator, această persoană desfășoară în fapt activități de administrare a celor două societăți comerciale, poate constitui indiciu de săvârșire de către deputatul B. a unor infracțiuni (a căror cercetare este de competența organelor de cercetare penală). Prin urmare, toate petițiile dumneavoastră privind această persoană, înregistrate anterior la Agenție, au fost trimise Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât aspectele semnalate (toate privind posibila săvârșire de către această persoană a unor infracțiuni, prin desfășurarea de activități de administrare fără să dețină funcția de administrator în cadrul D. S.R.L. și E. S.R.L.) nu sunt de competența Agenției Naționale de Integritate. Menționăm că, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002, dacă după trimiterea răspunsului se primește o nouă petiție de la același petiționar ori de la o autoritate sau instituție publică greșit sesizată, cu același conținut, aceasta se clasează." Prin recursul declarat, reclamanta invocă refuzul nejustificat al Agenției Naționale de Integritate de a proceda la soluționarea cererii sale referitoare la verificarea posibilei stări de incompatibilitate a deputatului B., în temeiul prevederilor art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 96/2006, deși are atribuții legale în acest sens, susținând că soluția de clasare a sesizării reclamantei, dispusă de autoritatea pârâtă prin documentul (decizia) nr. x/25.03.2015, a fost exprimată cu exces de putere, întrucât nu este prevăzută de Legea nr. 176/2010. În raport de aspectele de fapt reținute și de criticile din recurs, Înalta Curte constată că, deși recurenta-reclamantă invocă un pretins refuz nejustificat de soluționare a petiției sale, în realitate, aceasta este nemulțumită de modul de soluționare de către intimata Agenția Națională de Integritate a acestei petiții. În mod corect prima instanță a reținut că nu există un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, și nici exces de putere din partea autorității publice pârâte, în sensul art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că, în cauză, în urma verificării prealabile, inspectorul de integritate a constatat că nu există indicii temeinice referitoare la încălcarea prevederilor legale privind regimul incompatibilităților, în temeiul art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 96/2006. În acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că dispozițiile legale enunțate stabilesc incompatibilitatea calității de deputat sau senator cu funcția de administrator la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, iar din informațiile comunicate Agenției Naționale de Integritate nu a rezultat că persoana la care se referă petiția exercită această funcție. Stabilirea realității faptice raportat la pretinsa interpunere de persoane și exercitarea în fapt a calității de administrator necesită, în aprecierea autorității sesizate, efectuarea unei cercetări de către organele de urmărire penală competente. Această apreciere nu poate fi considerată exces de putere raportat la atribuțiile ANI în materie de evaluare a situațiilor de incompatibilitate, prevăzute de art. 10 lit. a) și art. 20 din Legea nr. 176/2010. Instanța de control judiciar apreciază nefondată și critica recurentei-reclamante vizând încălcarea dispozițiilor Legii nr. 176/2010, în privința conduitei pe care o avea de urmat autoritatea pârâtă. În mod judicios prima instanță a reținut, pornind de la interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010 și art. 20 alin. (1) din aceeași lege, că informarea persoanei în cauză și invitarea spre a prezenta un punct de vedere se realizează numai în situația în care se apreciază de către inspectorul de integritate că există suficiente elemente în sensul existenței incompatibilității (ipoteză inexistentă în cauză), iar refuzul de a întocmi un raport de evaluare în sensul dorit de reclamantă se încadrează în limitele marjei de apreciere recunoscute autorității publice pârâte, în condițiile în care s-a considerat că neverificarea împrejurărilor de fapt semnalate/pretinse sunt de competența altei autorități, căreia i-a fost transmisă sesizarea (aspect necontestat de reclamantă). Faptul că răspunsul autorității intimate nu este considerat de către recurentă a fi satisfăcător nu poate duce la o decizie în recurs diferită de soluția instanței de fond, deoarece nu se poate reține o încălcare a legii de către instituția intimată, soluția de clasare a petiției fiind dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002 (în speță, situația fiind aceea în care autoritatea pârâtă a primit o nouă petiție de la același petiționar, având același conținut cu cele anterioare). Cât privește invocarea de către recurentă a prevederilor art. 10 lit. d) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că nu au relevanță în cauză, întrucât nu au fost semnalate Agenției aspecte cu privire la averea dobândită de către deputatul B. Prin urmare, nefiind indicii că autoritatea intimată și-ar fi exercitat dreptul de apreciere cu exces de putere, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă aplicare și interpretare a normelor de drept material, soluția dată fiind legală și temeinică, impunându-se a fi menținută astfel cum a fost pronunțată. 5.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, găsind nefondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.