ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2414/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 05 ianuarie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA), în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, prezenta cerere de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat sub nr. x din 11.11.2016, încheiat la data de 10.11.2016, privind cererea de sprijin nr. x/26.08.2010, până la data soluționării contestației formulate în legătură cu aceasta, respectiv până la data pronunțării instanței de fond.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 186/2017 din data de 17 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea reclamantei S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016 până la soluționarea pe fond a cauzei.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 186/2017 din data de 17 martie 2017 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată. În dezvoltarea motivelor de nelegalitate a susținut că în cauză nu sunt întrunite cele două cerințe esențiale ale suspendării executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește cazul bine justificat, susține că nu există o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ fiscal emis și nu a fost dovedită o astfel de împrejurare, întrucât procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016 a fost emis în baza și cu respectarea actelor normative în vigoare. Consideră recurenta că în mod greșit instanța de fond a apreciat faptul că pentru suprafața de teren s-au reținut două situații diferite întrucât faptul că s-ar fi început lucrări de combatere a buruienilor nu înseamnă că plantația de viță de vie nu a fost compromisă în totalitate, așa cum s-a constatat la data efectuării controlului de inspectorii A.P.I.A. Menționează că, la data controlului, suprafața de 65,08 ha ce a reprezentat 44,62% din suprafața totală a planului individual aprobat plantația de viță de vie înființată în anul 2011 prin finanțare comunitară era compromisă. Având în vedere că reclamanta intimată nu a respectat tehnologia de cultivare a viței de vie și a bunelor practici agricole și de mediu pentru suprafața de 65,08 ha, plantația a fost compromisă ireversibil, fiind abandonată. În consecință, apreciază că nu este îndeplinită condiția "cazului bine justificat", astfel cum este definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 și în mod greșit prima instanță a admis cererea de suspendare în condițiile în care intimata nu face referire la vreo probă din care să rezulte, pe de o parte, existența unui caz bine justificat, iar pe de altă parte, nu rezultă că prin executarea actului administrativ, intimata ar suferi o pagubă iminentă. Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate cu consecința respingerii acțiunii ca neîntemeiată. În drept, întemeiază recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză și răspunsul la întâmpinare. 4.1. Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, considerând că în mod corect prima instanță a dispus suspendarea executrăii actului administrativ, fiind întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Prin prisma situației de fapt pe care intimata o reia pe larg, susține că există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea aspectelor reținute în procesul-verbal contestat, aspecte confirmate cu înscrisuri. În ceea ce privește existența unei pagube iminente, consideră că actul administrativ contestat produce efecte cu consecințe păgubitoare, aducând mari prejudicii de ordin material. Mai mult, trebuie să se țină cont și de principiul proporționalității potrivit art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. În consecință, a solicitat respingerea recursului. 4.2. Față de întâmpinarea formulată în cauză, recurenta a formulat răspuns prin care a invocat ca și chestiune prealabilă, dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că nu a fost comunicată instituției nici o cerere de chemare în judecată privind anularea actului administrativ nr. x astfel că suspendarea a încetat de drept. Față de apărările intimatei, a reiterat susținerile din cererea de recurs și a anexat, în copie, Nota de control nr. x întocmită de Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15.03.2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din 08.05.2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. La termenul de judecată din data de 08.06.2018, intimata - reclamantă a solicitat încuviințarea probei cu înscrisuri, respectiv cu raportul de expertiză tehnică judiciară efectuat în cadrul acțiunii ce privește anularea actului administrativ fiscal. Înalta Curte a încuviințat proba cu înscrisuri solicitată de intimata - reclamantă, în temeiul prevederilor art. 492 C. proc. civ. De asemenea, au fost depuse la dosar extrase din evidențele ECRIS ale Curții de Apel Craiova. În ceea ce privește chestiunea prealabilă invocată de către recurentă referitor la incidența în speță a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că suspendarea a încetat de drept întrucât acțiunea având ca obiect anularea actului a fost introdusă după trecerea termenului de 60 de zile prevăzut de dispoziția legală aplicabilă cauzei, intimata - reclamantă a aratat că acest termen se calculează de la momentul la care este comunicat răspunsul la contestația formulată față de actul administrativ a cărui suspendare se solicită. A arătat că acțiunea a fost introdusă înăuntrul termenului arătat, după comunicarea și, respectiv, recomunicarea deciziei de soluționare a contestației.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului și sentința recurată prin prisma criticilor formulate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privitor la aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul declarat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură este fondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. 6.1. Astfel cum rezultă din actele dosarului de fond, intimata- reclamantă S.C. A. S.R.L. a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016 întocmit de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, până la soluționarea pe fond a cauzei, invocând în drept, prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Prin procesul-verbal sus-menționat a fost stabilit în sarcina intimatei reclamante un debit în cuantum de 2.487.640,72 RON, reținându-se că pe suprafața de 65,08 ha de plantație în anul VI, procentul de goluri este de peste 50%, că nu a fost efectuată nici o lucrare de întreținere a solului atât între rânduri cât și între plante pe rând, că plantația prezintă un grad foarte mare de îmburuienare, înălțimea buruienilor înflorite depășind 50 cm. De asemenea, s-a constatat că, la data controlului, plantația de viță-de-vie înființată în anul 2011 este compromisă ireversibil, fiind abandonată, impunându-se recuperarea sumelor plătite. 6.2. În ceea ce privește chestiunea prealabilă invocată de către recurenta pârâtă referitor la încetarea de drept a suspendării executării actului administrativ, astfel cum prevăd dispozițiile art. 14 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că sunt întemeiate argumentele recurentei. Potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate". Problema în discuție este data de când începe să curgă termenul de 60 de zile prevăzut de art. 14 alin. (1) teza finală din Legea contenciosului administrativ, pentru ca persoana vătămată să introducă acțiunea în anularea actului administrativ, în cazul în care a obținut o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus suspendarea executării actului până la soluționarea cauzei pe fond. Din interpretarea sistematică a textului legal sus-menționat rezultă că termenul de 60 de zile începe să curgă de la data pronunțării hotărârii prin care prima instanță a dispus suspendarea executării actului administrativ, această interpretare fiind în spiritul rațiunii pentru care legiuitorul a prevăzut încetarea de drept a suspendării. În sprijinul acestei interpretări, Înalta Curte are în vedere inclusiv jurisprudența Curții Constituționale care a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 14 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004. Prin Decizia nr. 350/24.04.2012 publicată în Monitorul Oficial nr. 414/21.06.2012, a statuat instanța de contencios constituțional faptul că "teza a doua a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a reglementat obligația persoanei care se consideră vătămată de actul administrativ unilateral de a introduce acțiune în anularea actului în termen de 60 de zile de la soluționarea cererii de suspendare a executării acestuia, în caz contrar suspendarea încetând de drept și fără nici o formalitate". În aceste condiții, nu se vor reține ca fiind pertinente argumentele expuse de către intimata - reclamantă care a susținut că termenul de 60 de zile pentru introducerea acțiunii în anulare se calculează de la momentul la care este comunicat răspunsul la contestația formulată față de actul administrativ a cărui suspendare se solicită. Astfel, prin aceeași Decizie a Curții Constituționale s-a arătat că "astfel cum este redactat și integrat în ansamblul reglementării privind suspendarea executării actului administrativ, textul de lege în discuție nu este susceptibil de o interpretare abuzivă sau arbitrară, oferind suficiente repere pentru persoanele interesate, astfel încât acestea să își poată conforma conduita exigențelor respectării termenului de 60 de zile prevăzut pentru introducerea acțiunii în anulare, odată ce a fost admisă cererea de suspendare a actului administrativ. Sunt respectate astfel garanțiile care condiționează, într-o societate democratică, dreptul părților la un proces echitabil în fața instanței de contencios administrativ". În cauza dedusă judecății, hotărârea primei instanțe prin care s-a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016 a fost pronunțată la data de 17 martie 2017 și a fost comunicată reclamantei la data de 24 martie 2017, astfel cum rezultă din dovada de înmânare aflată la dosar fond. În consecință, pentru a se evita încetarea de drept a suspendării executării, reclamanta avea obligația de a respecta termenul de 60 de zile în vederea introducerii acțiunii în anulare a respectivului act administrativ, calculat de la data comunicării hotărârii judecătorești prin care s-a dispus suspendarea, acesta fiind momentul obiectiv de când s-a luat cunoștință în mod efectiv despre măsura suspendării. Nu se vor aprecia ca fiind întemeiate susținerile intimatei în sensul că a așteptat comunicarea deciziei administrative de soluționare a contestației pentru a introduce acțiunea în anulare întrucât, tocmai pentru că obținuse o hotărâre de suspendare a executării și cunoștea dispozițiile previzibile ale art. 14 alin. (1) ultima teză din Legea contenciosului administrativ, avea posibilitatea de a se prevala de prevederile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit căruia: "Autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz". În acest context, intimata-reclamantă avea la îndemână calea procedurală instituită de art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004 conform căruia " se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim". Față de aceste considerente expuse, se constată că intimata-reclamantă a introdus acțiunea în anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016, pe rolul Curții de Apel Craiova, la data de 29.08.2017, astfel cum rezultă din evidența ECRIS, depășindu-se termenul de 60 de zile calculat de la data comunicării hotărârii judecătorești prin care s-a dispus suspendarea executării efectelor actului administrativ (24 martie 2017) astfel că a intervenit de drept încetarea măsurii suspendării potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) ultima teză din Legea nr. 554/2004. 6.3. În ceea ce privește temeinicia cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016, Înalta Curte reține că, potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate". Instanța de recurs constată că se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor legale respectiv: un caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Cazul bine justificat a fost definit de legiuitor prin articolul 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele " împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Așadar, pentru identificarea unui caz bine justificat, condiție necesară pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumție de legalitate, autenticitate și veridicitate, este necesară existența unei îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ, sesizabilă încă de la o analiză sumară a acestuia. Este necesar ca îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ să fie constatată la o analiză sumară fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce privește nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, aspectele de nelegalitate neputând fi soluționate decât în urma administrării unui probatoriu amplu de natură ca, în fond, să poată conduce la concluzia de neînlăturat a nelegalității. Mai mult, îndeplinirea acestei condiții rezultă chiar și din Recomandarea nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniștri către Statele membre privind protecția provizorie acordată de instanță pe probleme administrative, adoptată de Comitetul de Miniștri la 13 septembrie 1989 prin care s-a statuat că "măsurile de protecție provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate și dacă există un caz prima-facie împotriva valabilității actului". Totodată, simpla existență a unei îndoieli asupra legalității și temeiniciei actului administrativ nu este de natură a conduce la suspendarea executării, pentru aceasta fiind necesară administrarea unui probatoriu complex, specific acțiunii în anulare. Pornind de la aceste aspecte teoretice, Înalta Curte constată, în acord cu susținerile recurentei-pârâte, că prima instanță în mod eronat a apreciat că este îndeplinită cerința referitoare la existența unui caz bine justificat, invocându-se, ca și unic aspect de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ atacat, faptul că, aparent, pentru aceeași suprafață de teren de 65,08 ha, pârâta ar fi reținut două situații diferite. La baza întocmirii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016 a stat Nota de control nr. x întocmită de către Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții din cadrul M.A.D.R. A constatat instituția emitentă a actului administrativ faptul că, la data controlului, desfășurat în perioada 31.05-03.06.2016, pe suprafața de 65,08 ha, plantație în anul VI, procentul de goluri este de peste 50%, că nu a fost efectuată nici o lucrare de întreținere a solului atât între rânduri cât și între plante pe rând, plantația prezentând un grad foarte mare de îmburuienare, înălțimea buruienilor înflorite depășind 50 cm. S-a concluzionat că, pe suprafața respectivă, operatorul S.C. A. S.R.L. nu respectă tehnologia de cultivare a viței-de-vie și bunele practici agricole și de mediu prevăzute în Capitolul I, punctul 1.6 din Normele de aplicare a programelor de restructurare/reconversie a plantațiilor viticole și că, la data controlului, suprafața de 65,08 ha ce reprezintă 44,62% din suprafața totală a planului individual, plantația de viță de vie înființată în anul 2011 prin finanțare comunitară este compromisă. În consecință, ceea ce s-a reținut prin procesul-verbal de constatare a neregulilor a avut la bază situația de fapt astfel cum a fost constatată la data controlului, respectiv în perioada 31.05-03.06.2016 și nu la o dată ulterioară. Chiar dacă la data de 01.09.2016 echipa de control a constatat că de la data ultimului control au fost efectuate lucrări mecanice de combatere a buruienilor în intervalul dintre rânduri, această situație de fapt nu intră în contradicție cu constatările din perioada 31.05-03.06.2016, cum eronat a apreciat prima instanță. Dimpotrivă, din verificările ulterioare efectuate de către Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții din cadrul M.A.D.R., în perioada 20-22.02.2017, s-a constatat că pe suprafața de 65,08 ha, plantație în anul VII, procentul de goluri este de peste 50% și nu a fost respectată tehnologia de cultivare a viței-de-vie și bunele practici agricole și de mediu asumate de beneficiar. În Nota de control întocmită la data de 28.02.2017 s-au făcut referiri inclusiv la aspectele constatate prin Notele de control nr. x și nr. 87/01.09.2016 arătându-se faptul că beneficiarul nu a realizat decât o tocare a plantelor pe intervalul dintre rândurile de plante și astfel s-a reținut că în ultimii ani, nu a fost respectată tehnologia de cultivare a viței-de-vie. Instanța de fond, în analiza îndeplinirii cazului bine justificat, trebuia să se raporteze la fapta constatată ca fiind o neregulă, astfel cum a fost reținută de echipa de control în sarcina intimatei-reclamante și anume nerespectarea tehnologiei de cultivare a viței-de-vie și bunele practici agricole și de mediu prevăzute în Capitolul I, punctul 1.6 din Normele de aplicare a programelor de restructurare/reconversie a plantațiilor viticole. În consecință, Înalta Curte nu constată că s-ar fi reținut două situații contradictorii de către recurenta pârâtă ci s-a reținut săvârșirea unei nereguli pentru care s-a stabilit valoarea creanței bugetare astfel că este neîntemeiată concluzia instanței de fond în sensul îndeplinirii cerinței cazului bine justificat. Celelalte argumentele invocate de către intimata-reclamantă referitoare la intervențiile efectuate în vederea continuării proiectului și netemeinicia situației de fapt reținută de către recurentă cu referire la raportul de expertiză tehnică judiciară efectuat în cadrul dosarului având ca obiect acțiune în anulare a procesului-verbal antamează fondul cauzei, pentru rezolvarea cărora este necesară o analiză temeinică a situației de fapt și a normelor de drept incidente, împrejurare care ar presupune o prejudecare a fondului cauzei, iar nu o analiză a aparenței de legalitate a actului administrativ contestat, astfel că motivele invocate nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului. Nu se poate constata ca fiind un motiv de aparentă nelegalitate analizarea proporționalității, a echității și a temeiniciei măsurii adoptate întrucât modalitatea de interpretare a unei situații de fapt sau a probelor administrate antamează fondul iar "cazul bine justificat" se referă la analizarea unor motive de aparentă nelegalitate și nu de netemeinicie. Nu acesta este rolul acțiunii în suspendare a efectelor unui act administrativ, de a se statua în fapt și în drept asupra nelegalității unui act administrativ, ci doar de se efectua o analiză simplă, sumară asupra unor aspecte care doar la o primă vedere, ar atrage o aparență de nelegalitate, nefiind permis instanței învestită cu o acțiune în suspendare să decidă asupra problematicii fondului. Prin urmare, la nivel de aparență, nu se identifică un motiv serios de îndoială cu privire la legalitatea actului, o analiză mai aprofundată privind aspectele ce antamează legalitatea actului administrativ contestat putând face obiect doar al analizei pe fondul cauzei. Cât privește paguba iminentă, Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 condiția existenței unui caz bine justificat și condiția producerii unei pagube iminente trebuie îndeplinite cumulativ și, astfel cum s-a argumentat mai sus, în cauză nu există un caz bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, motiv pentru care nu se mai impune analiza condiției producerii unei pagube iminente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) din C. proc. civ. și cu art. 14 și 20 alin. (3) din legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2016 emis de A.P.I.A., formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., ca neîntemeiată.