ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1103/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 28 iulie 2014, sub nr. x/2013*, în urma declinării de competență prin sentința nr. 1202/18.06.2014, pronunțată de Tribunalul Botoșani, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, anularea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x emis la data de 11.10.2012 de către pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii pentru societatea comercială cu capital de stat Compania Națională de Căi Ferate "CFR" S.A. Prin încheierea din 8 septembrie 2014, Curtea de Apel Suceava a dispus introducerea în cauză a Companiei Naționale de Căi Ferate "CFR" S.A. prin Sucursala Regională CFR Iași, în calitate de pârâtă, motivat de faptul că este beneficiara actului administrativ contestat.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 76 din 18 martie 2015, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității de reprezentant și tardivității introducerii acțiunii și a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei A. S.R.L., respingând cererea pentru lipsa calității procesuale active a reclamantei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând casarea sentinței recurate și, respingând excepția lipsei calității sale procesuale active, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, iar în subsidiar, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. Recurenta-reclamantă susține că în mod eronat a reținut instanța lipsa calității procesuale în ceea ce o privește, având drept consecință respingerea cererii de anulare pentru lipsa calității sale procesuale active. Concluzia instanței s-a întemeiat exclusiv pe susținerile pârâtelor, cu ignorarea argumentelor reclamantei care dovedeau interesul său procesual. Contrar opiniei instanței de judecată, recurenta-reclamantă susține că a dovedit în cauză că are un interes legitim, personal, direct, născut și actual. În acest sens, recurenta-reclamantă arată că a folosit o parte din terenul înscris în titlul de proprietate a cărui anulare o solicită, în baza contractului de închiriere nr. 4979/01.05.2006, încheiat cu SN CF "CFR" S.A., care, deși avea calitatea de locator, nu a dovedit cu vreun document modul de deținere a terenului, nici la momentul încheierii contractului, nici ulterior, până la data emiterii certificatului. Astfel, având în vedere că a încheiat un contract de închiriere cu o entitate care nu avea calitatea de proprietar sau deținător, susține că interesul său legitim este dovedit de faptul că dorește să folosească în continuare terenul, fapt ce implică încheierea contractului de închiriere cu adevăratul proprietar. În susținerea interesului personal, recurenta-reclamantă arată că a construit o clădire pe acest teren și că a utilizat terenul de 2.052 mp pentru peroanele unde erau parcate autocare de transport persoane; interesul direct rezultă din faptul că prin emiterea certificatului de atestare a fost afectată în mod direct, fiindu-i perturbată activitatea, ce a condus chiar la intrarea acesteia în faliment; interesul născut rezultă din faptul că, prin atribuirea în mod nelegal a acestui teren, din domeniul public în domeniul privat, s-a ivit starea conflictuală dintre reclamantă și pârâți; interesul actual rezultă din faptul că în cazul admiterii acțiunii de față și a anulării, chiar parțiale, a titlului de proprietate, situația recurentei-reclamante s-ar putea revizui. Pe de altă parte, deși prima instanță a invocat că reclamanta nu a făcut dovada că ar fi proprietara acestor terenuri, recurenta-reclamantă susține că nu era necesară o astfel de dovadă pentru urmărirea unui interes legitim.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Compania Națională Căi Ferate "CFR" S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate, cu obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată. 4.2. Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a invocat excepția nulității recursului ca urmare a neîncadrării criticilor de nelegalitate într-unul din motivele prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 15 noiembrie 2017, completul de filtru a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Transporturilor prin întâmpinare, a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu prealabil, se constată că recurenta-reclamantă A. S.R.L. a expus critici care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., context în care sentința atacată va fi analizată din perspectiva acestui motiv de casare, astfel cum s-a reținut și prin concluziile raportului asupra admisibilității în principiu a recursului. Prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale active, având în vedere faptul că reclamanta A. S.R.L. nu a justificat interesul formulării cererii de anulare a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x/11.10.2012 emis de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii pentru Compania Națională de Căi Ferate "CFR" S.A. și, drept urmare, nu are calitatea de parte vătămată într-un interes legitim pentru a formula o cerere de chemare în judecată în fața instanței de contencios administrativ. Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ. "(1) Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia:/.../d) justifică un inters", iar potrivit art. 33 din același Cod, "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual./.../" De asemenea, potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. (2) Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter indidual, adresat altui subiect de drept.", iar art. 2 alin. (1) lit. a) prevede că persoană vătămată este "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim". Reține Înalta Curte că, dacă în cadrul unei acțiuni civile de drept comun reclamantul trebuie să dovedească folosul practic urmărit prin recurgerea la procedura judiciară, aceasta fiind o condiție esențială pentru exercitarea dreptului la acțiune, în litigiul de contencios administrativ interesul legitim pe care partea îl invocă nu se confundă cu folosul practic, ci reprezintă, astfel cum rezultă din definiția dată de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat". Astfel, din dispozițiile citate, rezultă că partea se poate considera persoană vătămată și se poate adresa instanței de contencios administrativ doar în situația în care justifică un drept subiectiv sau interes legitim propriu, deoarece doar prin încălcarea acestora de către autoritatea publică se naște un raport de drept administrativ. Rezultă că dovedirea interesului legitim privat sau a dreptului subiectiv pretins încălcate de autoritatea pârâtă reprezintă o condiție ce ține de calitatea procesuală activă a reclamantului, acesta trebuind să dovedească identitatea între cel ce se adresează instanței și partea implicată în raportul de drept administrativ, respectiv persoana vătămată prin acțiunea sau inacțiunea autorității publice, care nu poate fi decât titulara unui drept subiectiv civil sau a unui interes legitim. În speță, reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea unui act administrativ adresat altui subiect de drept, respectiv a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x/11.10.2012, emis de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în favoarea Companiei Naționale de Căi Ferate "CFR" S.A., pentru suprafața totală de 71.589,30 mp, aflată în proprietatea exclusivă a CN CF "CFR" S.A. - Stația CF Botoșani, în care se află inclusă și suprafața de 2.167 mp care, afirmă reclamanta, nu are legătură cu transportul CFR. În cadrul motivelor de recurs, recurenta susține că a dovedit în cauză interesul său legitim de persoană vătămată de actul administrativ a cărui anulare a solicitat-o, întrucât a edificat o construcție pe o parte din terenul înscris în titlul de proprietate, activitatea economică i-a fost grav afectată de emiterea certificatului, culminând cu falimentul său, beneficiara actului administrativ contestat a inițiat împotriva sa o serie de acțiuni în evacuare/pretenții/daune, iar în cazul admiterii cererii deduse judecății, situația acesteia s-ar putea revizui. Deși prima instanță a considerat că nu a justificat un interes legitim, prin aceea că nu a făcut dovada că ar fi proprietara acestor terenuri, recurenta-reclamanta susține că nici nu era nevoie să producă o dovadă în acest sens, întrucât interesul său este să folosească în continuare terenul, cu condiția încheierii unui contract de închiriere cu adevăratul proprietar. Criticile formulate de recurentă în privința soluției date excepției lipsei calității procesuale active sunt neîntemeiate, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (2) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, aceste dispoziții legale conferă calitate procesuală activă în promovarea unei acțiuni în contencios administrativ persoanei ale cărei drepturi ori interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Calitatea procesuală activă este indisolubil legată de interesul legitim vătămat, în sensul art. 1 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte apreciază că interesul de a fi anulat actul administrativ nu constituie un interes legitim privat în sensul art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, ci doar un folos practic urmărit de reclamantă prin inițierea demersului judiciar. Necontestat, între părți s-au încheiat două contracte de închiriere pe durată determinată, respectiv contractul nr. x/01.04.2005 (încheiat pe o perioadă de un an, până la 31.03.2006 - dosarul Curții de Apel Suceava) și contractul nr. x/01.05.2006 (încheiat pe o perioadă de trei ani, până la 01.05.2009 - fila 19 din dosarul Tribunalului Botoșani). În baza autorizației de construire nr. 599/06.12.2005, aflată la dosarul Tribunalului Botoșani, reclamanta a fost autorizată în executarea unor lucrări de construire (birouri, parcare auto, etc.), lucrările având caracter provizoriu pe durata contractului de închiriere cu CN CF CFR Iași, respectiv până la data de 01.04.2006 (perioada de valabilitate a primului contract). Înalta Curte constată că reclamanta nu a depus la dosarul cauzei o altă autorizație de construire, care să ateste edificarea acestor construcții cu caracter definitiv, iar contractele de închiriere au încetat de drept, astfel încât după data de 01.05.2009 (data expirării celui de-al doilea contract de închiriere), locatarul (reclamanta) avea obligația de restituire a bunului închiriat. De altfel, la art. 12 alin. (4) din contractele de închiriere, părțile contractante au prevăzut că "locatarului îi este interzisă înstrăinarea sub orice formă a construcțiilor ridicate pe terenul închiriat; acestea vor fi înlăturate de către locator pe cheltuiala locatarului sau vor putea fi reținute de către locator fără a acorda vreo despăgubire locatarului.(...)". În plus, se constată că reclamanta nu a pretins și nu a dovedit că ar avea vreun drept sau vreun titlu asupra terenului ce face obiectul certificatului de atestare a dreptului de proprietate. Locațiunea nu este un contract translativ sau constitutiv de drepturi reale, ci un contract creator de raporturi obligaționale, dreptul de folosință al locatarului fiind un drept de creanță. Spre dosebire de contractul de vânzare-cumpărare, locațiunea nu transmite dreptul de proprietate, ci numai dreptul de folosință temporară a lucrului închiriat. În acord cu prima instanță, care a pronunțat o soluție corectă, însușită de instanța de control judiciar întrucât reflectă aplicarea judicioasă a cadrului normativ la situația de fapt dedusă judecății, Înalta Curte constată că reclamanta nu a justificat interesul și, implicit, calitatea procesuală activă în a solicita anularea actului administrativ unilateral cu caracter individual reprezentat de Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x/11.10.2012, atâta timp cât argumentele invocate în justificarea interesului formulării cererii deduse judecății sunt fondate pe existența unor construcții care îi aparțin pe o parte din terenul înscris în actul administrativ contestat, iar dreptul de a edifica aceste construcții cu caracter provizoriu a fost posibil tocmai datorită contractelor de închiriere încheiate cu CN CF CFR S.A., beneficiara actului administrativ contestat. În consecință, reținând că reclamanta nu a justificat legitimare procesuală activă în cauză deoarece nu a dovedit că este titulară a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat ce ar fi putut fi încălcat prin actul administrativ a cărui anulare o solicită, Înalta Curte urmează să respingă recursul reclamantei, constatând caracterul său nefondat. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că hotărârea atacată este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale, neexistând motive pentru reformare, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.