ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1951/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 07.08.2015 reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat instanței să dispună anularea Încheierii nr. III/43/23.06.2015 emisă de către pârâtă prin care a fost admisă parțial contestația nr. 16499/28.05.2015 formulată de către reclamantă împotriva măsurilor dispuse la pct. I.9, II.15 din Decizia nr. III/34/12.05.2015 emisă de către pârâtă ca urmare a acțiunii de "audit financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2014" efectuată la instituția reclamantă în perioada 09.03.2015 - 15.04.2015, precum și anularea Deciziei nr. III/34/12.05.2015 emisă de către pârâtă.

În subsidiar, solicită anularea ambelor acte administrative, respectiv Încheierea nr. III/43/23.06.2015 și Decizia nr. III/34/12.05.2015 în ceea ce privește constatările auditorilor publici externi pentru perioada 2011 - 31.10.2012 cu consecința menținerii ca temeinică și legală a grilei de salarizare aprobată prin Hotărârea Consiliului de Conducere al ISCTR nr. 2/15.02.2011.

Prin Sentința civilă nr. 671 pronunțată instanța de fond - Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea principală formulate de reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și cererile de intervenție accesorii formulate de Sindicatul B. și A., ca neîntemeiate.

Împotriva Sentinței nr. 671 pronunțată în data de 01 martie 2016 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, atât reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR cât și intervenienții accesorii Sindicatul B. și A. au formulat cereri de recurs; invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Inspectoratul de Stat pentru Controlul În Transportul Rutier - ISCTR arată că Sentința civilă nr. 671/2016 este nemotivată raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.

În esență, motivele de recurs au fost următoarele:

Considerentele în funcție de care instanța de fond a respins cererea de suspendare formulata de recurenta ISCTR sunt total nesusținute din punct de vedere juridic, și necircumstanțiate raportat la situația de fapt și drept, lipsind cu desăvârșire motivele de fapt și de drept pe care instanța și-a întemeiat soluția încălcând-se astfel dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora «considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților».

Judecătorul fondului nu a analizat, în mod efectiv, argumentele recurentei, nu a procedat la o înlăturare, motivat și argumentat, în mod explicit, a susținerilor din cererea introductivă de instanța și nici nu a prezentat, în concret motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa, limitându-se doar menționa faptul că "actele întocmite de către organul de control sunt legale și temeinice".

Au fost nesocotite dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și a fost încălcat astfel dreptul I.S.C.T.R. la un proces echitabil.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se consideră că Sentința civilă nr. 671/2016 a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor legale și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Se arată că Încheierea nr. III/43 din 23.06.2015 și Decizia nr. III/34/12.05.2015, ambele emise de Curtea de Conturi a României sunt nelegale.

Curtea de Conturi a reținut ca ISCTR a stabilit salariile de baza ale personalului cu nerespectarea gradelor și nivelului coeficienților de ierarhizare prevăzute de Anexa nr. VIII și încălcarea prevederilor art. 1 alin. (2) și art. 37 din Legea 284/2010, însă instanța de fond nu precizează, în concret, dacă textele de lege invocate de către Curtea de Conturi a României în decizia a cărei anulare se solicita și în temeiul cărora, în opinia auditorilor Curții de Conturi, ISCTR avea obligația de a stabili grila de salarizare în conformitate cu prevederile Anexa nr. VIII din Legea nr. 284/2010, texte de lege care în opinia recurentei nu sunt incidente în prezenta speță.

Mai arată recurenta că Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a fost înființat prin O.G. nr. 26/2011 publicată în Monitorul Oficial nr. 625/02.09.2011 și care a intrat în vigoare la data de 05.09.2011.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 26/2011 "(1) Se înființează Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, denumit în continuare I.S.C.T.R., instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, iar potrivit prevederilor art. 13 din același act normativ I.S.C.T.R. urma să își înceapă activitatea cu data de 4 decembrie 2011.

Conform art. 2 alin. (1) "I.S.C.T.R., este organismul tehnic permanent specializat în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii desemnat să asigure inspecția și controlul respectării reglementărilor interne și internaționale în domeniul transporturilor rutiere".

Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier este organizat și funcționează ca instituție publică finanțată integral din venituri proprii potrivit art. 3 din O.G. nr. 26/2011 cu modificările ulterioarei fapt pentru care se apreciază că instanța de fond în mod greșit a reținut în cauza aplicabilitatea dispozițiilor art. 162 alin. (3) din Codul Muncii dispoziții conform cărora "Sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative".

Conform art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 26/2011 cu modificările ulterioare "Personalul I.S.C.T.R. este angajat cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată, iar salarizarea acestuia se face potrivit reglementărilor legale în vigoare".

La înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, cadrul juridic aplicabil sistemului de salarizare, în vigoare, erau:

- Legea nr. 284 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice; și

- Legea nr. 285 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Atât Legea-cadru nr. 284/2010 cât și Legea nr. 285/2010 - legea anuală nu reglementau expres situația instituțiilor publice nou înființate finanțate din venituri proprii, cum de altfel era Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, instituție care și-a început activitatea la data de 4 decembrie 2011.

Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier chiar dacă era instituție publică finanțată integral din venituri proprii, aflat în subordinea Ministerului Transportului nu avea un contract colectiv de muncă a cărui valabilitate să înceteze în anul 2012, aceasta fiind singura situație în care era obligat să stabilească salariile conform anexei VIII la Legea nr. 284/2010.

În ceea ce privește salarizarea personalului Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aceasta nu se putea efectua în temeiul Legii nr. 284/2010, întrucât ISCTR era instituție nou-înființată în anul 2011, iar operațiunea de reîncadrare a personalului despre care face vorbire art. 4 alin. (3) din legea anuală aferentă anului 2011, nu era posibilă, reîncadrarea presupunând încadrarea din nou pe un post ocupat, în timp ce personalul ISCTR urma să fie încadrat pentru prima oară.

Din interpretarea textelor legale anterior enunțate, rezultă ca Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier nu îi erau aplicabile dispozițiile Legii-cadru în integralitatea sa, fără a fi avute în vedere prevederile legii anuale.

Atâta vreme cât pentru anul 2011 nu se aplicau valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru, reiese cu certitudine și fără dubiu de interpretare ca pentru întocmirea grilei de salarizare a ISCTR la nivelul anului 2011 nu se putea avea în vedere valoarea de referință de 600 RON.

În atare situație, ținând cont de prevederile art. 2 din Legea 285/2010 "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat", I.S.C.T.R. s-a raportat la grila de salarizare a Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile, instituție similara din subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, similară din punct de vedere organizatoric, activitate și subordonare.

Grila de salarizare a ISCTR preluata de la Centrul de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile s-a aprobat în cadrul ședinței Consiliului de Conducere din 15.12.2011, prin Hotărârea Consiliului de Conducere nr. 2/15.12.2011.

Între grila de salarizare a personalului I.S.C.T.R., aprobata prin Hotărârea nr. 2 din 15.12.2011 și grila de salarizare aprobata prin Hotărârea nr. 1 din 31.10.2012, mai există și grila de salarizare din Nota de fundamentare nr. x/02.05.2012, aprobată de Inspectorul de Stat Șef, nota la care auditorii publici externi nu fac referire.

Grila din Nota de fundamentare nr. x/02.05.2012 privind salarizarea personalului I.S.C.T.R., pe baza grilei aprobata prin Hotărârea nr. 2 din 15.12.2011 și a grilei de salarizare folosită de C.I.A.S. și a rezultat ca salarizarea personalului I.S.C.T.R. cu funcții de conducere (conform grilei aprobata prin Hotărârea nr. 2 din 15.12.2011) nu cuprindea și indemnizația de conducere.

De reținut este faptul că la încheierea contractelor individuale de muncă din luna mai 2012 au fost avute în vedere tocmai salariile stabilite prin Nota de fundamentare nr. x/02.05.2012.

În octombrie 2012, în vederea armonizării drepturilor salariale ale personalului I.S.C.T.R., s-au implementat unele măsuri pentru eliminarea neconformităților pornind de la salariile în plată la acel moment luându-se ca și model anexa VIII la Legea-cadru nr. 284/2010.

Arată recurentul că rezultă cu evidență faptul că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a stabilit salariile în conformitate cu dispozițiile art. 2 din Legea nr. 285/2010, legea anuală de aplicare a Legii-cadru nr. 284/2010.

Raportat la anul înființării IS.C.T.R., respectiv 2011, și faptul ca instituția recurentă se finanțează din venituri proprii, și totodată ținând cont ca Legea nr. 284/2010, precum și legile anuale nu reglementează în mod expres situația instituțiilor publice nou-înființate, se consideră că la momentul decembrie 2011 și ulterior, nu erau aplicabile dispozițiile legii-cadru la stabilirea salariilor personalului angajat prin aplicarea valorii de referință de 600 RON.

Mai mult decât atât, art. 7 din Legea-cadru stipulează că: "(1) Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare. (2) Valoarea salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare utilizată la reîncadrarea pe funcții a personalului în anul 2011 se stabilește prin legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice".

Atâta vreme cât prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 reglementate prin legile anuale au stipulat că nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, reîncadrarea făcându-se în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, consideră recurenta că salarizarea personalului ISCTR la data începerii activității, 04.12.2011, nu trebuia să se facă conform Legii-cadru Anexa VIII.

Apreciază că există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, întrucât reținerea Curții de Conturi conform căreia salarizarea personalului ISCTR trebuia realizata în conformitate cu prevederile Anexei VIII la Legea-cadru nr. 284/2010 este contrazisă de textele de lege aplicabile în domeniu, așa cum am arătat mai sus, și stipulate în legile anuale de aplicare, a căror efecte nu pot fi înlăturate doar prin simpla voința a unei instituții de control.

Faptul că ISCTR nu a efectuat cheltuieli nejustificate ca urmare a stabilirii eronate a drepturilor salariale ale personalului contractual și persoanelor cu funcții de conducere încadrate la ISCTR, deoarece grila de salarizare a fost aprobată, în condițiile legii, de Consiliul de Conducere al ISCTR, iar plata salariilor s-a realizat din fondul de salarii cuprins în Bugetele de Venituri și Cheltuieli ale ISCTR pentru anii 2011, 2012, 2013, 2014, bugete aprobate de ordonatorul principal de credit.

S-a apreciat că în mod eronat ISCTR s-a raportat la grila de salarizare a C.I.A.S., interpretând în mod eronat dispozițiile Legii nr. 285/2010 astfel că în conformitate cu definițiile unor termeni date de H.G. nr. 155/2014 prin "ordonator de credite" se înțelege "persoana împuternicită prin lege sau prin delegare, potrivit legii, să dispună și să aprobe acțiuni cu efect financiar pe seama fondurilor publice ori a patrimoniului public, indiferent de natura acestora".

În acest sens, este important de precizat că Ministerul Transporturilor aprobă anual bugetul de venituri și cheltuieli al ISCTR, inclusiv fondul de salarii calculat raportat la grilele de salarizare stabilite și apreciate ca nelegale prin Raportul Curții de Conturi din anul 2015.

Mai mult decât atât, Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice prin Adresa nr. x/22.05.2015, împărtășește acest punct de vedere, în sensul că ordonatorul de credit al ISCTR este Ministerul Transportului.

Susținerile instanței de fond referitoare la neaplicarea în prezenta spetea a Deciziei nr. 32/2015 pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sunt profund eronate întrucât prin decizia mai sus menționată Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit faptul că, în raport de prevederile art. 7 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (M. Of nr. 877/28.12.2010; cu modificările ulterioare), ce stabilesc aplicarea etapizată a dispozițiilor sale și de cele ale art. 4 alin. (2) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Chiar dacă au fost verificate doar 32 de contracte individuale de munca din cele 400 existente la nivelul anului 2013 și nu se pot reține în cauza dispozițiile art. pct. 63 din H.G. nr. 155/2014 "63. Auditorii publici externi au obligația de a examina\ultimul act încheiat de Curtea de Conturi la entitatea respectivă, inclusiv cel privind verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (în cazul acțiunilor anterioare de control sau audit financiar) sau a recomandărilor transmise prin scrisoare (în cazul misiunilor anterioare de audit al performanței) și de a consemna despre aceste informații în raportul de control" considerăm că acest fapt nu poate influența constatările auditorilor publici cu privire la legalitatea stabilirii drepturilor salariale, atât timp cât între cele două misiuni de audit nu a apărut nici o modificare în grilele de salarizare și nici o modificare legislativă de natură a modifica situația de drept existentă la data auditului din 2013, dată la care aceeași entitate a constatat legalitatea stabilirii salariilor.

Chiar dacă nu au fost verificate toate contractele individuale de muncă ale salariaților ISCTR ci numai un număr de 32 de dosare, se arată că salariile celor 32 de persoane au fost stabilite în conformitate cu grila care în accepțiunea Curții de Conturi nu respectă prevederile legale.

În lipsa unei asemenea motivări, recurenta este prejudiciată de soluțiile subiective și contradictorii date în cele două rapoarte și mai mult îi este încălcat dreptul la apărare deoarece nu poate identifica, în concret, care este culpa sa în stabilirea nelegală a salariilor și care este culpa Curții de Conturi care anterior s-a pronunțat asupra legalității salariilor stabilite de ISCTR.

Având în vedere situația legislativă ambiguă în ceea ce privește instituțiile nou înființate, s-a apreciat că prin raportul "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2012", Curtea de conturi a tranșat în mod definitiv modul de interpretare a acestor dispoziții, ca dovada nici nu a operat nici o modificare în grilele de salarizare până la data efectuării Auditului financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2014, drept urmare nu se poate constata o culpă în sarcina instituției noastre cu privire la modalitatea de stabilire a salariilor sau de interpretare a actelor normative incidente, ci mai degrabă o lipsă de consecventă a auditorilor Curții de Conturi cu privire la aceste aspecte.

Echipa de auditori publici externi care a efectuat controlul a interpretat în mod eronat, dar și restrictiv, legislația ce trebuia avută în vedere la stabilirea grilei de salarizare a Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la data înființării, anul 2011.

Tocmai pentru că este bine-cunoscut faptul ca legea-cadru a generat foarte multe probleme în ceea ce privește aplicabilitatea ei, dar și foarte multe litigii având ca punct de pornire însăși interpretarea ei, instanța de fond trebuia să palpeze fondul și să constate existența cazului bine justificat, cu atât mai mult cu cât însăși "legiuitorul" - Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Direcția Politici Salariale, prin Adresa nr. x/22.05.2015 ne-a confirmat ca grila de salarizare a ISCTR a fost conform legii.

Și recurentul Sindicatul B. și intervenientul A., au criticat soluția instanței de fond în raport de dispozițiile pct. 6 și 8 ale alin. (1) din art. 488 C. proc. civ., invocând motive identice.

Se mai arată că potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 26/2011: "(1) Se înființează Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, denumit în continuare I.S.C.T.R., instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii", iar potrivit prevederilor art. 13 din același act normativ instituția urma să își înceapă activitatea cu data de 4 decembrie 2011. Art. 3 din același act normativ, reglementează faptul ca I.S.C.T.R. este organizată și funcționează ca instituție publică finanțată integral din venituri proprii.

Apărările intimatei-pârâte Curtea de Conturi

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare la cererile de recurs și a solicitat respingerea acestora ca nefondată, reiterând apărările de la instanța de fond.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererile de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că acestea nu sunt fondate pentru următoarele considerente:

În cele două cereri de recurs sunt invocate în principal aceleași motive și cu aceleași argumente de fapt și de drept.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că instanța de fond a motivat în raport cu exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., a arătat care sunt motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția chiar dacă a grupat motivele invocate printr-un argument comun, a arătat motivele pentru care s-au admis și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

De fapt, nemulțumirea recurenților vizează soluția pronunțată de instanța de fond, modul de interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, ceea ce echivalează cu o încadrare în prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la aplicarea Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice

Aspecte de fapt și de drept relevante

În fapt, se reține că pârâta-intimată Curtea de Conturi a efectuat o verificare asupra contului de execuție bugetară pentru perioada 2013 - 2014; constatând efectuarea unor cheltuieli nejustificate ca urmare a stabilirii eronate a drepturilor salariale ale personalului contractual și persoanelor cu funcții de conducere încadrate în ISCTR, estimate de auditorii publici externi la suma de 24.485.248,00 RON.

Prin Încheierea nr. III/43/23.06.2015 pârâta a dispus admiterea parțială a contestației formulate împotriva măsurilor dispuse la punctele I.9, II.15 din Decizia nr. III/34./12.05.2015, în sensul că au fost menținute măsurile dispuse prin încheiere și s-a dispus prelungirea termenului de realizare a respectivelor măsuri cu cinci luni, respectiv de la data de 31.08.2015 la data de 31.12.2015, cu raportarea trimestrială a stadiului de realizare a măsurilor.

Prin această încheiere, Curtea de Conturi a menținut punctul de vedere exprimat de auditorii publici externi din cadrul Departamentului III în sensul că stabilirea salariilor de bază ale personalului instituției reclamantei s-a făcut cu nerespectarea gradelor și nivelul coeficienților de ierarhizare prevăzute de Anexa VIII și cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (2) li art. 37 din Legea nr. 284/2010.

Apreciază reclamanta că atât Încheierea nr. III/43/23.06.2015 cât și Decizia nr. III/34/12.05.2015 sunt nelegale întrucât în mod greșit pârâta a reținut stabilirea salariilor de bază cu nerespectarea prevederilor legale, în condițiile în care reclamantul este o instituție nou înființată, care și-a început activitatea la data de 04.12.2011, iar cadrul juridic aplicabil sistemului de salarizare în vigoare, respectiv Legea nr. 284 și Legea nr. 285/2010 nu reglementau expres situația instituțiilor publice nou înființate finanțate din venituri proprii, din categoria cărora face parte și reclamantul.

Consideră reclamanta de asemenea că singura excepție instituita de legiuitor de la prevederea anterior enunțată este cea privitoare la personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, precum și din cele aflate în coordonarea primului-ministru și cele aflate sub controlul Parlamentului, ale căror contracte colective de muncă își încetează valabilitatea în anul 2012, caz în care salariile se stabilesc potrivit anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, fără a depăși nivelul din luna decembrie 2011.

De asemenea, apreciază reclamantul că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier chiar dacă era instituie publica finanțată integral din venituri proprii, aflat în subordinea Ministerului Transportului nu avea un contract colectiv de muncă a cărui valabilitate să înceteze în anul 2012, aceasta fiind singura situație în care era obligat sa stabilească salariile conform anexei VIII la Legea nr. 284/2010.

Pentru anul 2011 a fost adoptată Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prima lege anuala, care prevedea expres, la art. 4 alin. (2) că în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

La alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 285/2010 se prevede că personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.

În drept, Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice:

"Art. 1 alin. (1) Prezenta lege are ca obiect ele reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului revăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege. (...)".

"Art. 4 În sectorul bugetar, raportul între coeficientul de ierarhizare minim și coeficientul de ierarhizare maxim pe baza cărora se calculează salariile de bază este de la 1 la 15. (...)".

"Art. 7 (1) Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat. prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare. (2) Valoarea salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare utilizată la reîncadrarea pe funcții a personalului în anul 2011 se stabilește prin legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice".

"Art. 9 (1) Sistemul de salarizare reglementează remunerarea personalului din sectorul bugetar în raport cu responsabilitățile postului, munca depusă, cantitatea și calitatea obținute, precum și cu criteriile prevăzute la art. 5 lit. c).

(3) În cadrul legilor speciale de salarizare anuale se stabilesc majorările salariilor de bază, soldelor salariilor de funcție și indemnizațiilor lunare de încadrare, astfel încât să se realizeze trecerea de la valoarea acestora determinată potrivit art. 7 alin. (2) la valorile stabilite potrivit prezentei legi până la aplicarea integrală a prevederilor acesteia".

"Art. 10 (4) La data intrării în vigoare a prezentei legi, valoarea de referință este de 600 RON".

"Art. 11 (1) Clasele de salarizare și coeficienții de ierarhizare pe baza cărora se stabilesc salariile de bază, soldele salariile de funcție și indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile și alte drepturi specifice fiecărui domeniu de activitate corespunzător celor 7 familii ocupaționale de funcții bugetare, precum și pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii sunt prevăzuți în anexele nr. I - VIII".

"Art. 14 Diferențierea salariilor de bază, a soldelor salariilor de funcție și a indemnizațiilor lunare de încadrare se realizează prin utilizarea unor coeficienți de ierarhizare cuprinși în intervalul 1.00. pentru funcția cu cea mai mică responsabilitate, și 15.00. pentru funcția cu cea mai mare responsabilitate în stat."

"Art. 37 Prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncii nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi. (...)

Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice:

"Art. 4 (1) Valoarea de referință este de 600 RON. (2) În anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, denumită în continuare legea-cadru. (3) Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011. Pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010."

Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar:

"Art. 1 alin. (1) În anul 2012 cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază indemnizațiilor de încadrare se menține la același nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2011 (...)".

Art. 4 Valoarea de referință se menține și în anul 2012 la 600 RON".

Ordonanța de Urgență nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare:

"Art. 2 Prevederile art. 7 alin. (1) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 19 2012. aprobata cu modificări prin Legea nr. 182/2012 și ale art. 1 alin. (4) și (5) art. 2. 3. art. 4 alin. (1) și (2), art. 6. 7. 9. 11. art. 12 alin. (2) și art. 13 ale art. 11 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 80 2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, se aplică în mod corespunzător și în anul 2013".

O.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar:

"Art. 4 (1) Valoarea de referință se menține și în anul 2012 la 600 RON. (2) În anul 2012 nu se aplică valoarea de referință și coeficienți de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare. (3) Prin excepție de la prevederile alin. (2) pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, precum și din cele aflate în coordonarea primului-ministru și cele aflate, sub controlul Parlamentului, ale căror contracte colective de muncă își încetează valabilitatea în anul 2012, salariile se stabilesc potrivit Anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, fără a depăși nivelul din luna decembrie 2011.

Ordonanța de Urgență nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice:

"Art. 1 alin. (1) în anul 2014. cuantumul brut al salariilor de baza/soldelor funcției de baza salariilor funcției de baza/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acorda pentru luna decembrie 2013 în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții și nu se aplica valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare. (...) (6) Valoarea de referință se menține și în anul 2014 la 600 RON. (...)".

Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanțele publice:

"Art. 14 (1) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale. Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu exista baza legală pentru respectiva cheltuială".

Înalta Curte constată că recurentele nu pot valorifica argumentul că era o instituție nou-înființată în anul 2011 și era finanțată integral din venituri proprii, deoarece, pe de o parte, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 284/2010 acest act se aplică și instituțiilor finanțate integral din fonduri proprii.

De asemenea, în raport de susținerea că recurenta era instituție nou înființată în 2011, deoarece operațiunea de reîncadrare nu era posibilă, se reține că erau aplicabile prevederile art. 2 din Legea nr. 285/2010 conform cărora:

"în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat".

Înalta Curte apreciază că prin funcție similară se înțelege funcție identică, cu aceeași vechime, grad/treaptă, categorie, condiții de muncă din instituția respectivă sau dintr-o altă instituție care are încadrate astfel de funcții.

În speță, din actele dosarului rezultă că drepturile salariale pentru personalul încadrat la instituția reclamantă au fost stabilite prin hotărârea Consiliului de Conducere nr. 2/12.12.2011 privind grila de salarizare a personalului ISCTR modificată în baza Notei de fundamentare nr. x/02.02.2012 prin Hotărârea Consiliului de Conducere a ISCTR nr. 1/31.10.2012, prin raportare la grila de salarizare a Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Alianței Civile - CIAS, apreciată de către reclamant ca fiind o altă instituție publică, care din punct de vedere juridic are aceeași încadrare.

Înalta Curte constată că în mod greșit instituția reclamantă s-a raportat la grila CIAS întrucât noțiunea de funcție identică prevăzută de art. 2 din Legea nr. 285/2010 ar presupune printre altele, și condiții identice de muncă, ori în speță, condițiile de muncă din cele două instituții sunt total diferite.

Nici argumentul recurentelor în sensul că fiind o entitate nou înființată nu avea un contract colectiv de muncă a cărui valabilitate să înceteze în anul 2012 nu este fondat, deoarece potrivit art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 26/2011, personalul ISCTR este angajat cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată, iar salarizarea acestuia se face potrivit reglementărilor legale în vigoare.

Recurenții consideră că nu li se aplică prevederile Legii nr. 284/2010 și invocă cele stabilite prin Hotărârea Consiliului de conducere nr. 2/12.12.2011 - Nota de fundamentare nr. x/2.02.2012, Hotărârea Consiliului de conducere nr. 1/31.10.2012, raportându-se greșit la o funcție similară (art. 2 din Legea nr. 285/2010) a CIAS și mai ales fără o normă legală pentru utilizarea indicelui de referință de 700 RON în loc de 600 RON.

Referitor la valoarea de referință avută în vedere de către reclamant, Înalta Curte reține că potrivit art. 10 din Legea-cadru nr. 284/2010, salariile de bază (soldele, salariile de funcție și indemnizațiile lunare de încadrare) se stabilesc prin înmulțirea coeficienților de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare cu valoarea de referință, fiind reglementate, în art. 10 alin. (2), 110 clase și, respectiv - în mod corespunzător acestora - 110 coeficienți de ierarhizare (fiecărei clase corespunzându-i un astfel de coeficient), valoarea de referință corespunzătoare coeficientului de ierarhizare 1,00 fiind stabilită anual, prin lege, la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, aceasta fiind de 600 de RON.

Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice prevedea expres că "în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, denumită în continuare lege-cadru", însă prin Legea nr. 283/14.12.2011 privind aprobarea O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, la art. 4 alin. (1) se statuează că "valoarea de referință se menține și în anul 2012 la 600 RON".

Curtea reține că această valoare de referință de 600 RON a fost menținută și în anul 2013 conform O.U.G. nr. 84/2012 și în 2014 - conform art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 103/2013, precum și în anul 2015 conform art. 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 83/2014.

Argumentul arătat de recurenți în sensul că Ministerul Muncii Familiei Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, prin Adresa nr. x/22.05.2015 a împărtășit punctul de vedere în sensul că ordonatorul de credit al ISCTR este Ministerul Transportului, nu este corect folosit pentru a interpreta art. 2 din Legea nr. 285/2010 care, așa cum s-a arătat, nu se referă la instituții similare cât la funcții similare, condiție care nu a fost corect stabilită de ISCTR, cum corect a apreciat și instanța de fond.

De altfel, prin ordinele Ministrului Infrastructurii de numire a inspectorului de stat șef s-a prevăzut că salarizarea a fost aprobată în temeiul art. 5 din Anexa VIII din Legea-cadru nr. 284/2010.

Referitor la procesul-verbal de constatare al Curții de Conturi înregistrat sub nr. x/7.06.2013 prin care s-a stabilit că drepturile salariale ale personalului ISCTR au fost stabilite potrivit reglementărilor legale în vigoare

Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut că au fost respectate prevederile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curții de Conturi, nefiind încălcat pct. 6.3. din acest act normativ, neputându-se considera că au fost două măsuri de audit pentru aceeași perioadă sau că acestea se contrazic deoarece în anul 2013 au fost analizate doar 32 contracte individuale de muncă, iar în 2015 au fost verificate salariile plătite nejustificat de ISCT pentru perioada 01.01.2013 - 31.12.2014, estimate pentru un număr de 389 de salariați la un prejudiciu în sumă de 20.485.248 RON.

Faptul că legea-cadru a generat mai multe probleme în aplicarea ei și că prevederile legilor de salarizare anuale se realizează etapizat, este o realitate doar nu constituie un motiv de nelegalitate al celor constatate de pârâta-intimată Curtea de Conturi prin cele două acte contestate.

Temeiul legal al soluției pronunțate de instanța de recurs

Față de cele arătate mai sus, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se vor respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - I.S.C.T.R. și de intervenienții accesorii A. și Sindicatul B. împotriva Sentinței civile nr. 671 din 01 martie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 09 aprilie 2019.

GGC - NN