ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1638/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice, solicitând anularea Hotărârii nr. 17981/19.11.2015 privind soluționarea Contestației sale împotriva evaluării nr. 1466/28.10.2015, admiterea Contestației nr. 17981/06.11.2015 și anularea rezultatului evaluării comunicat sub nr. x/28.10.2015, cu consecința stabilirii unui calificativ corect, în conformitate cu fișa de autoevaluare.

Prin Sentința civilă nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, astfel cum a fost precizată; s-a anulat Adresa nr. x/19.11.2015 și Raportul de evaluare nr. x/17.11.2015; s-a anulat rezultatul evaluării comunicat sub nr. x/28.10.2015 și a fost obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva Sentinței civile nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamantul A., care a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., cât și pârâtul Ministerul Educației Naționale (fost Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice), care a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii sale de recurs, reclamantul A. a arătat, în esență, următoarele:

În mod corect instanța de fond a reținut și a dispus cu privire la nulitatea raportului de evaluare și a rezultatului soluționării contestației împotriva evaluării pentru considerentele arătate în motivarea hotărârii.

Având în vedere atât procedura de evaluare reglementata de dispozițiile Ordinul nr. 4315/11.08.2014 cât și faptul că dispoziția instanței înlătură efectele calificativului acordat de comisia de evaluare și lipsește de efecte raportul privind soluționarea contestației, consecința este ca, în cadrul unei proceduri deja încheiate singurul rezultat valabil și care poate fi luat în considerare este cel consemnat în fișa de autoevaluare depusă.

De asemenea, art. 7 din același act normativ prevede ca procedura de evaluare se realizează în două etape pe care le indică în mod concret. Însă, nici cele doua texte citate și nici restul actului normativ nu prevăd posibilitatea efectuării unei noi evaluări în situația în care instanța legal sesizată infirmă rezultatul evaluării în etapa a doua și pe cel al soluționării contestației.

Legiuitorul nu a prevăzut o asemenea ipoteză, nu a reglementat situația organizării unei noi evaluări pentru aceeași situație, aceleași documente și aceeași perioadă, nu a indicat modalitatea de alcătuire a noii comisii de evaluare. Într-o interpretare per a contrario a acestei situații, legiuitorul a lăsat în sarcina instanței să constate că, în măsura în care evaluarea efectuată în etapa reglementată de art. 7 alin. (2) din Ordinul nr. 4315/11.08.2014 să aprecieze cu privire la calificativul real cuvenit.

În condițiile în care pârâtul nu a contestat realitatea calificativului stabilit prin fișa de autoevaluare, limitându-se la aprecieri de ordin general, instanța ar fi trebuit să rețină că singurul calificativ ar fi îi poate fi acordat este cel din fișa de autoevaluare și a dispus în consecință.

Mai solicită recurentul să se constate că raportat la dispozițiile Ordinului nr. 4315/11.08.2014, o nouă evaluare nici nu mai este posibilă în situația sa, pentru următoarele considerente:

Un prim aspect se referă la faptul că în lipsa unor precizări clare din partea pârâtului cu privire la eventualele deficiențe ale raportului argumentativ întocmit și ale documentației depuse ca anexe ale fișei de autoevaluare, recurentul este în aceeași situație ca și în momentul declanșării litigiului.

Pârâtul poate proceda la efectuarea unei noi evaluări în aceleași condiții ca cele care deja au fost contestate în prezenta cauză, invocând faptul ca are la dispoziție aceleași documentație pe care deja a analizat-o în cadrul primei evaluări.

Potrivit dispozițiilor art. 6 din Ordinul nr. 4315/11.08.2014, comisia de evaluare își începe activitatea la data de 1 septembrie a anului pentru care se efectuează evaluarea și din economia actului normativ rezultă că a încheiat această activitate la momentul finalizării tuturor procedurilor de evaluare (art. 9 din ordin).

În aceste condiții, comisia care a efectuat evaluarea activității manageriale pentru perioada în discuție în prezentul litigiu nu mai exista, activitatea sa fiind încheiată.

Pe de altă parte, nici în acest act normativ și nici într-un alt act normativ nu se prevede posibilitatea alcătuirii unei comisii care să efectueze o nouă evaluare în situația în care rezultatele primei evaluări au fost infirmate de către instanța.

- În motivarea cererii sale de recurs, Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice (MENCS) a arătat, în esență că instanța de fond a respins în mod eronat excepția inadmisibilității acțiunii, raportat la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Adresa nr. x/19.11.2015 nu poate fi anulată, întrucât nu reprezintă altceva decât o comunicare. Ea prin sine însăși nu creează efecte juridice, nu dă naștere la raporturi juridice și nici măcar nu este adresată reclamantului.

Prin adresa cu nr. x/19.11.2015 emisă de Direcția Generală Management și Rețea Școlară, s-a efectuat comunicarea către Inspectoratul Școlar Județean Neamț a calificativului acordat inspectorului școlar general în urma reevaluării activității manageriale desfășurate de recurentul-reclamant în funcția de inspector general la ISJ Neamț, în urma contestației formulate și înregistrată la MECS cu nr. x/06.11.2015.

Adresa MECS nr. x/19.11.2015 nu reprezintă un act administrativ, în sensul art. 2 (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, deci nu se poate dispune suspendarea ei.

A admite ipoteza că adresele/înștiințările/solicitările sunt acte administrative ar însemna să se admită că notele informative, răspunsurile la petiții, ar reprezenta acte administrative cu caracter normativ.

Se critică soluția dată de instanța de fond care nu a ținut cont de prevederile Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, aprobată prin Ordinul ministrului educației și cercetării științifice nr. 4315/2014.

Executarea sentinței pronunțate de instanța de fond, respectiv anularea unor comunicări, nu poate fi pusă în practică, influențând rezultatul final al evaluării reclamantului. Potrivit art. 7 alin. (2) din Metodologia menționată, evaluarea fiecărui inspector școlar general, realizată de comisia de evaluare, se finalizează cu completarea fișelor de evaluare semnate de membrii comisiei și un raport de evaluare semnat de comisia de evaluare și aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate.

Rezultatul evaluării activității manageriale desfășurate de domnul A., reclamant în prezentul dosar, se concretizează în acordarea calificativului, așa cum prevede art. 8 din metodologia menționată. Nu există alt document scris care reprezintă "hotărârea" comisiei de evaluare.

Prin depunerea contestației, candidatul contestă calificativul acordat. Rezultatul soluționării contestației îl reprezintă calificativul acordat de comisia de contestații, care va întocmi un raport ce urmează a se aproba de ministru. Raportul aprobat de către ministrul educației naționale și fișa de evaluare cuprinzând punctajul acordat în urma contestației stau la baza comunicării calificativului final, ce va fi transmis contestatarului de direcția de specialitate din minister.

Răspunsul la contestație îl reprezintă doar calificativul acordat de comisia de soluționare a contestațiilor; nu există altă formă de comunicare a răspunsului la contestație, ca rezultat al recorectării lucrării (de exemplu: hotărâre, decizie, etc).

Potrivit art. 4 din Metodologie, pentru fiecare etapă de evaluare pot fi luate în considerare rezultate ale altor evaluări externe din perioada analizată prin inspecție școlară, evaluare instituțională etc, dacă acestea există și sunt corelate cu atribuții din fișa postului persoanei evaluate.

Conform prevederilor art. 5 alin. (5) din metodologia menționată anterior, fișele de (auto)evaluare și rapoartele argumentative, în format letric, ale persoanelor evaluate, trebuie să fie însoțite de un CD care conține, scanate, toate documentele justificative pentru punctajele acordate indicatorilor de performanță.

Evaluarea fiecărui inspector școlar general, inspector școlar general adjunct, director al casei corpului didactic, s-a realizat de către o comisie de evaluare și s-a finalizat cu completarea fișelor de (auto)evaluare semnate de membrii comisiei și un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare și aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate.

Comisia de soluționare a contestațiilor, numită prin Ordinul de serviciu nr. 524/GP/29.10.2015, (anexa 2) a menținut punctajele acordate de comisia de evaluare pentru unitățile de competență "Proiectarea strategiei educaționale și direcțiilor de dezvoltare a compartimentului, "Organizarea activităților compartimentului, "Conducerea/coordonarea activității compartimentului, "Motivarea/antrenarea personalului din subordine", "Monitorizarea/evaluarea/controlul activităților compartimentului, "Relații de comunicare" și "Pregătire profesională", și a apreciat că prin contestația depusă și documentele aferente nu au fost aduse argumente care să justifice modificarea punctajului.

Așa cum s-a menționat în fața instanței de fond, în fișa de (auto)evaluare depusă inițial, la unitatea de competență "Monitorizarea/evaluarea/controlul activităților compartimentului", atribuției evaluate "Organizarea examenelor și concursurilor naționale/regionale/locale" domnul inspector general și-a acordat un punctaj de 7,00 puncte, pe când în fișa de (auto)evaluare care a însoțit contestația, la aceeași atribuție evaluată, se regăsește un punctaj de 6,00 puncte, iar la unitatea de competență "Relații de comunicare", atribuția "Promovarea imaginii inspectoratului școlar" inițial și-a acordat 1,00 puncte, pentru ca în fișa de (auto)evaluare care a însoțit contestația, la aceeași atribuție evaluată, să se regăsească un punctaj de 0,50 puncte.

Comisiei de evaluare a constatat că aceasta denotă o confuzie a domnului inspector școlar general legată de activitățile pe care le-a desfășurat și care ar fi trebuit să solicite lămuriri cu privire la atribuțiile și sarcinile trasate prin fișa postului care urmau să fie evaluate.

Comisia de soluționare a contestațiilor a acordat domnului A., inspector școlar general din Inspectoratul Școlar Județean Neamț, pentru activitatea managerială desfășurată în anul școlar 2014 - 2015, punctajul de 84,75 de puncte corespunzător calificativului "bine".

Calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de instanța de judecată. Acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi supusă cenzurii instanței.

Apărările intimaților

Reclamantul A. a formulat întâmpinare la cererea de recurs a pârâtului MENCS și a solicitat respingerea acesteia ca nefondată, reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererile de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată următoarele:

Recursul reclamantului A. nu este fondat.

Referitor la nulitatea raportului de evaluare și rezultatului contestației împotriva raportului de evaluare și a calificativului acordat

Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a reținut că procedura de evaluare a reclamantului nu a respectat condițiile de obiectivitate și legalitate.

Astfel, instanța de fond a reținut greșit că membrii comisiei nu au oferit explicații concrete pentru soluția adoptată, că nu s-au depus înscrisurile care susțin apărările invocate de pârâtul MENCS.

Se reține în primul rând că reclamantul-recurent A. a invocat faptul că a justificat calificativul inițial cu documentația depusă, deci a existat documentația aferentă raportului argumentativ.

În conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Ordinul nr. 4315/2014:

"Comisia de contestații analizează contestația, având acces la raportul de evaluare, precum și la raportul argumentativ depus de către persoana evaluată. În al doilea rând, Înalta Curte constată că în raport de disp. art. 5 și 6 din Metodologia privind evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic aprobată prin Ordonanța MECS nr. 4315/2014, membrilor comisiei nu le incumbă obligația de a solicita informații sau solicitări suplimentare în situația în care punctajul diferă de cel acordat în autoevaluare, astfel că evaluarea nu poate fi considerată nelegală din această perspectivă.

Referitor la lipsa documentației justificative a raportului de evaluare, instanța de fond a interpretat într-un mod formalist această apărare făcută de reclamantul-recurent, în condițiile în care a depus înscrisurile apreciate ca relevante pentru unitățile de competență pentru care a fost depunctat (2 volume), iar pârâtul a depus documentația ce include nominalizarea comisiei pentru soluționarea contestației, raportul încheiat în urma soluționării contestației, adresa de comunicare a calificativului final acordat, rezultând că instanța de fond a avut toate înscrisurile necesare, iar a considera că nu au fost depuse documentele care au stat la baza raportului de evaluare și calificativului acordat, nu este justificat.

Recurentul-reclamant este în eroare atunci când susține că pârâtul nu și-a motivat acordarea calificativului deoarece în raport se arată la fiecare unitate de competență și criterii de performanță de ce s-a acordat/menținut punctajul în evaluare a activității reclamantului. Faptul că s-a menținut punctajul acordat de comisia de evaluare nu echivalează cu o nemotivare a procedurii de evaluare.

În ceea ce privește motivarea că o nouă evaluare nu mai este posibilă în privința reclamantului-recurent, deoarece conform Metodologiei nu este indicată o modalitate de constituire a unei noi comisii de evaluare

Înalta Curte constată că acest nou petit/motiv de recurs este incompatibil cu formularea sa pentru prima dată în instanța de recurs, în acord cu prevederile art. 478 raportat la art. 494 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant dorește să spună că această imposibilitate este o consecință a constatării de către instanța de fond a nelegalității calificativului stabilit prin fișa de evaluare, dar așa cum a fost formulat nu se poate circumscrie vreunui motiv de recurs valabil a fi decelat, fiind o ipoteză care nu are relevanță deoarece nu a fost dezbătută și analizată în fața instanței de fond, care chiar dacă a menționat fără a motiva că reclamantul urmează a fi supus unei noi proceduri, nu există dispoziție a instanței în acest sens, în conformitate cu prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Recursul Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice este fondat.

În ceea ce privește Adresa nr. x/19.11.2015, prin care a fost comunicat reclamantului calificativul acordat

Înalta Curte reține că Adresa nr. x/19.11.2015 este doar o informare privind rezultatul contestației reclamantului la calificativul acordat de Comisia de evaluare, respectiv despre calificativul final acordat.

Această adresă nu produce efecte juridice de sine stătătoare ci numai în conexiune directă cu Raportul de evaluare - respectiv fișa de evaluare privind activitatea managerială desfășurată de reclamantul-recurent, nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu dă naștere, modifică sau stinge raporturile juridice.

Potrivit art. 7 alin. (2) și (3) din Metodologie, evaluarea inspectorului general, realizată de comisia de evaluare se finalizează cu completarea fișelor de evaluare, semnate de membrii comisiei și un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare și aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate, iar coordonatorul comisiei de evaluare are obligația de a depune la Secretariatul Direcției generale de management, resurse umane și rețea școlară națională din Ministerul Educației Naționale toată documentația, în termen de 15 zile lucrătoare de la finalizarea evaluării, urmând ca Direcția să transmită la inspectoratele școlare, calificativele acordate, însoțite de copii ale fișelor de evaluare, în termen de 3 zile lucrătoare de la data aprobării lor.

Rezultă deci că Metodologia nu instituie obligația de comunicare a raportului de evaluare către persoana evaluată.

Înalta Curte reține în consecință că adresa invocată mai sus face corp comun cu raportul de evaluare și fișa de evaluare, iar instanța de fond trebuia să le analizeze împreună, contencios subiectiv și obiectiv, iar nu să respingă excepția inadmisibilității cu motivarea că adresa singură produce efecte juridice.

Pe fondul cauzei

Se reține că nu au fost identificate elemente de nelegalitate privind rezultatul contestației reclamantului-recurent, raportul de evaluare a fost motivat corespunzător, inclusiv cele pentru care s-a diminuat punctajul, a fost respectat principiul transparenței și prevederilor art. 4 din Metodologie, referirea la Raportul de control al Corpului de Control al Ministrului nr. 342/2.09.2015 nu echivalează cu o depășire a obiectului controlului ordonat (modul de soluționare a situațiilor speciale prevăzut de art. 55 alin. (1) din Metodologie) și era în conexiune cu evaluarea profesională și managerială a recurentului-reclamant.

Referitor la modificările vizibile de punctaj nesemnate de membrii comisiei de evaluare, se reține că toți membrii au semnat la sfârșitul fișei de evaluare și deci și-au însușit respectivele operațiuni, nu se poate reține o nulitate a mențiunilor deoarece nu ar fi fost spațiu suficient pentru a fi certificate de către toți membrii la fiecare mențiune.

În ce privește modul de acordare a punctajului, așa cum a reținut și instanța de fond, în contencios se poate verifica doar legalitatea procedurii de evaluare, nu și oportunitatea, pentru că altfel ar încălca competențele legale ale autorității pârâte. Calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de instanța de judecată, acordarea calificativului pentru fiecare criteriu nu poate fi supusă cenzurii instanței pentru că altfel aceasta s-ar substitui comisiei de evaluare care acționează în conformitate cu o procedură administrativă specială în conformitate cu dispozițiile legale speciale.

În cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită instanța de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de soluționare a contestațiilor împotriva calificativului acordat, iar nu însăși aspectele privind conținutul criteriilor și punctajele acordate și soluțiilor date contestațiilor.

În exercitarea atribuțiilor lor, entitățile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita sa, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, făcută de instanța de contencios însăși, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice.

O atare abordare se regăsește și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care a decis că atunci când litigiul privește verificarea legalității procedurii în fața unei comisii de admitere și reexaminarea îndeplinirii de către candidați a condițiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicțională sunt arbitrariul, deturnarea de putere și viciile de procedură. Evaluarea cunoștințelor și a experienței profesionale sunt însă elemente similare unui examen de tip școlar sau universitar și se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie (Cauza Van Marle și alții c. Olandei, hotărârea Plenului Curții din 26 iunie 1986).

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Față de cele reținute mai sus, în conformitate cu prevederile art. 496 rap. la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale (fost Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice) împotriva Sentinței civile nr. 66/2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Va dispune casarea sentinței recurate și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată. Va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale (fost Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice) împotriva Sentinței civile nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinței civile nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 martie 2019.

GGC - NN