ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1081/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 aprilie 2015, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii (fost Ministerul Culturii și Cultelor), a solicitat anularea Ordinului Ministerului Culturii și Cultelor nr. 2314/2004, în ceea ce privește includerea în Lista monumentelor istorice din Municipiul Bacău a imobilului denumit Casa B., cod x și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Prin cererea depusă la data de 03 septembrie 2015, Societatea B. "B." Bacău, a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Ministerul Culturii, solicitând respingerea acțiunii ca nefondată. Prin încheierea de ședință din data de 05 octombrie 2015, instanța de fond a încuviințat, în principiu, cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Ministerul Culturii.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2494 din 06 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii, ca inadmisibilă și a admis cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea pârâtului de intervenienta accesorie Societatea B. "B." Bacău.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2494/06.10.2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând ca nelegală și netemeinică hotărârea atacată, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, reținerea cauzei spre rejudecare și admiterea acțiunii. În susținerea recursului, reclamantul a apreciat că instanța de fond a reținut în mod greșit că Ordinul contestat a fost adus la cunoștința recurentului prin publicarea în Monitorul Oficial. Instanța de fond a confundat natura juridică a Ordinului Ministerului Culturii, considerându-l un act administrativ normativ, deși acesta este un act administrativ individual, întrucât se referă la o operațiune concretă și are un destinatar concret. Acest act administrativ individual trebuia comunicat recurentului-reclamant în condițiile C. proc. civ., nefiind suficientă publicarea în Monitorul Oficial. În concluzie, recurentul-reclamant consideră că instanța de fond a aplicat greșit legea cu privire la data și la modalitatea de comunicare a actului administrativ individual ce face obiectul litigiului, iar termenul de 30 de zile, stipulat de art. 7 din Legea nr. 554/2004, în care proprietarul imobilului se poate adresa autorității pârâte emitente pentru revocarea actului nu a început să curgă, atât timp cât actul nu i-a fost comunicat. Totodată, prin recursul declarat, reclamantul a reluat aspectele din cuprinsul cererii de chemare în judecată, referitoare la nelegalitatea Ordinului nr. 2314/2004, emis de intimatul-pârât.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 01 martie 2016, intimata-intervenientă Societatea B. "B." Bacău a invocat excepția nulității recursului declarat de reclamantul A., apreciind că criticile de nelegalitate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea căii de atac, ca nefondată. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 03 martie 2016, intimatul-pârât Ministerul Culturii a invocat excepția nulității recursului declarat de reclamantul A., cu privire la punctul II al cererii de recurs, iar în subsidiar, a solicitat respingerea căii de atac, ca nefondată.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 iunie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin aceeași încheiere, Înalta Curte a dispus modificarea citativului, în sensul că denumirea intimatului-pârât Ministerul Culturii a fost modificată, figurând în prezent drept Ministerul Culturii și Identității Naționale, potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 1/2017. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 06 decembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât și de intimata-intervenientă, prin întâmpinări și a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: În ceea ce privește critica referitoare la confundarea, de către instanța de fond, a naturii juridice a actului administrativ contestat, în sensul că acesta ar fi fost considerat act administrativ normativ și nu act administrativ individual, Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată. Într-adevăr, în doctrina de drept administrativ și în jurisprudență s-a reținut constant că actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. În cuprinsul sentinței civile nr. 2494/06.10.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a reținut cu claritate că Ordinul Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2314/2004 este, prin natura sa, un act administrativ individual, având în vedere că se referă la raporturi juridice individuale, iar în sfera destinatarilor intră persoane determinate sau determinabile, față de care Ordinul produce efecte juridice, respectiv proprietarii sau titularii de alte drepturi reale ai imobilelor cu statut de monumente istorice, vizate de Ordin. Așadar, instanța de fond a procedat la o corectă calificare a naturii actului administrativ, Înalta Curte neconstatând existența unei confuzii, în sensul arătat de recurent. În ceea ce privește critica din recurs privind modalitatea de comunicare a actului administrativ individual, cu incidență asupra termenului de formulare a plângerii prealabile obligatorii potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că prima instanță a luat în considerare mai multe momente temporale, alternative, la care recurentul-reclamant ar fi putut cunoaște existența actului administrativ, concluzionând că, în raport de fiecare dintre acestea, plângerea prealabilă a fost tardiv formulată. Astfel, instanța de fond a reținut, în primul rând, data publicării Ordinului nr. 2314/2004 în Monitorul Oficial, respectiv data de 16.07.2004, ca moment al luării la cunoștință de către reclamant de existența actului, aspect contestat de către recurentul-reclamant, care apreciază că aducerea la cunoștința sa a actului administrativ se putea realiza numai prin modalitatea comunicării potrivit normelor C. proc. civ. Înalta Curte va achiesa la opinia instanței de fond, care a reținut calitatea reclamantului de terță persoană în raport cu ordinul contestat, întrucât acesta nu avea calitatea de proprietar al imobilului la data publicării Ordinului nr. 2314/2004, prin care s-a aprobat Lista monumentelor istorice și Lista monumentelor istorice dispărute. Într-adevăr, la data de 16.07.2004, când Ordinul contestat a fost publicat în Monitorul Oficial, proprietarul imobilului era societatea C. S.R.L., astfel încât modalitatea de aducere la cunoștința reclamantului A. a actului administrativ nu se putea realiza prin comunicarea acestuia de către autoritatea publică, el nefiind destinatarul actului administrativ. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se considera vătămata într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.", iar alin. (3) al aceluiași articol stipulează că: "Este îndreptățita să introducă plângere prealabilă și persoana vătămata într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7) ." Din aceste dispoziții normative rezultă că recurentului-reclamant, în calitate de terță persoană, îi sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și nu dispozițiile alin. (1) ale aceluiași articol, astfel cum în mod greșit a indicat instanța de fond. În aceste condiții, termenul de formulare a plângerii prealabile de către reclamant este de 6 luni și începe să curgă de la data luării la cunoștință, pe orice cale, de existența Ordinului contestat. Înalta Curte nu va primi opinia instanței de fond cu privire la data luării la cunoștință ca fiind data publicării Ordinului în Monitorul Oficial, apreciind că prezumția și obligația de cunoaștere a conținutului Monitorului Oficial operează doar față de normele de drept, nu și față de actele administrative individuale, critica recurentului A. fiind întemeiată sub acest aspect. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că instanța de fond a luat în considerare alte două momente temporale la care reclamantul a luat cunoștință de situația juridică a imobilului monument istoric, respectiv: (i) data de 07.07.2000, când a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/2000, prin care societatea C. S.R.L., al cărui reprezentant legal era reclamantul A., a achiziționat dreptul de proprietate asupra imobilului; (ii) data de 28.06.2010, când a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/2010, prin care reclamantul A., a achiziționat dreptul de proprietate asupra imobilului de la vânzătoarea C. S.R.L. Întrucât Ordinul Ministerului Culturii și Cultelor a fost publicat la data de 16.07.2004, ulterior încheierii Contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x, data de 07.07.2000 nu poate fi avută în vedere ca moment al luării la cunoștință de existența actului administrativ contestat, dar reprezintă o dovadă a cunoașterii de către reclamant (în calitate de reprezentant legal al cumpărătoarei) a regimului juridic al imobilului, respectiv a împrejurării că acesta figurează în Lista monumentelor istorice, sub codul x, fiind clasificat drept monument istoric și de arhitectură de interes național (a se vedea în acest sens mențiunile exprese din cuprinsul contractului de vânzare - cumpărare - fila 109 dosar fond). Pe de altă parte, la data de 28.06.2010, data încheierii Contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x, prin care reclamantul a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului în litigiu, acesta a cunoscut cu certitudine regimul juridic al imobilului și existența Ordinului contestat. Această concluzie rezultă din mențiunile din cuprinsul contractului, la pagina 3 a acestuia precizându-se în mod expres că imobilulul este înscris în Lista monumentelor istorice - x, mențiune identică poziției 129 din Anexa la Ordinul nr. 2314/16.07.2004 . Totodată, în cuprinsul contractului se menționează și faptul că beneficiarii dreptului de preempțiune (justificat de regimul de monument istoric al bunului) nu și-au exprimat intenția de a achiziționa imobilului, astfel cum rezultă din adresa nr. x/2010, emisă de Ministerul Culturii . Această adresă a fost emisă ca urmare a înștiințării de vânzare a imobilului adresată Ministerului Culturii de către reclamantul A., în calitate de reprezentant al societății C. S.R.L., potrivit Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte va considera, în acord cu prima instanță, că data la care, cu certitudine, reclamantul a cunoscut existența actului administrativ contestat, este data de 28.06.2010, în raport de care se va calcula și termenul de formulare a plângerii prealabile. Întrucât plângerea prealabilă a fost depusă la data de 23.01.2015, la aproximativ 5 ani de la data luării la cunoștință, concluzia instanței de fond este corectă, depășirea termenului legal având drept consecință inadmisibilitatea acțiunii ca urmare a îndeplinirii tardive a procedurii prealabile administrative. În aceste condiții, soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, este legală și este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.