Decizia nr. 2179/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 84/2016 a Curții de Apel Brașov

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată în instanță la data de 4 aprilie 2016, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, anularea dispozițiilor art. 2 din Ordinul nr. 159 din 16 februarie 2015, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 84 din 1 iunie 2016, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței nr. 84 din 1 iunie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, recurenta-reclamantă SC A. SRL a declarat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre o noua judecata primei instanțe. În dezvoltarea motivelor de recurs invocate, a formulat următoarele critici: - I. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., reiterează susținerile formulate prin acțiune, potrivit cărora emitentul Ordinului nr. 159/2015, la art. 2 și-a depășit mandatul încredințat, al cărui obiect era stabilit doar la redactarea modelului și conținutului anunțului prevăzut de art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 referitor la obligațiile stabilite prin alin. (9), (10) și (10 1 ) din art. 1 al aceleiași ordonanțe de urgenta, ceea ce a condus la modificarea laturii obiective a contravenției instituite prin art. 10 lit. h) din O.U.G. nr. 28/1999, stabilindu-se pentru toți operatorii economici obligația de a afișa anunțul la locul amplasării AMEF, care a fost considerat aprioric a fi loc vizibil, și prin multiplicarea obligației de afișare pentru categoria de operatori economici nominalizați de art. 2 alin. (2) din ordin, inclusiv pe prima pagină a meniurilor ori prin alte mijloace, astfel încât la fiecare masă destinată clienților aceștia să aibă permanent posibilitatea de a citi anunțul de atenționare. Între critică și primul argument al motivării exista o vădită contradicție deoarece obiectul mandatului acordat se referea la modelul și conținutul anunțului, raportat la obligațiile stabilite prin alin. (9), (10) și (10 1 ) din art. 1 al ordonanței. Omisiunea instanței de a învedera modul în care competența acordată justifica modificarea conținutului obiectiv al contravenției reprezintă în mod evident o nemotivare. Acest argument este în vădita contradicție și cu textele indicate de instanța (art. 4 alin. (3) și art. 78 din Legea nr. 24/2000) al căror conținut confirmă punctul de vedere al reclamantei și nu pot justifica o depășire a mandatului acordat. Din această cauză, între conținutul celor 2 texte legale invocate și soluția adusa există de asemenea o vădita contradicție, deoarece prin art. 2 al ordinului atacat este evident că intimata a depășit limitele învestirii sale și a adus soluții care contravin prevederilor art. 1 alin. (11) cu referire la alin. (9) - (10) din O.U.G. nr. 28/1999, reglementând în alt mod contravenția prevăzuta de art. 10 lit. h) din același act normativ. Cel de al 2-lea argument al primei instanțe este în totală contradicție cu critica formulată, întrucât limitele mandatului sunt clar și precis determinate de art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, fiind evident că ministrul finanțelor publice n-a fost mandatat să emită un ordin pentru punerea în executare a O.U.G. nr. 28/1999, așa cum susține prima instanță și că aparența ar justifica conduita emitentului ordinului. Mandatul este dat în termeni preciși, astfel încât nu exista nici un argument care sa permită o extindere a acestuia. Ceea ce excede mandatului stabilit prin art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 înseamnă asumarea dreptului de a legifera într-un domeniu de competenta Guvernului și Parlamentului României. În realitate, pretinsa aparență văzută de prima instanța reprezintă o abordare nelegală a competenței organismelor cu atribuții legislative, sens care invocă prevederile art. 4 din Legea 24/2000 și arată că executantul mandatului, cu nesocotirea acestor dispoziții, s-a simțit obligat să reglementeze cu de la sine putere, ce a înțeles Guvernul României atunci când a editat O.U.G. nr. 28/1999 prin "loc vizibil" și sa impună obligații în plus în sarcina unei categorii de operatori economici. Și cel de al treilea argument al primei instanțe este în contradicție cu critica formulată prin acțiune, obiectul mandatului fiind limitat la modelul și conținutul anunțului și nu cuprindea posibilitatea de a adopta alte masuri decât cele dispuse, respectiv masuri în vederea realizării scopului O.U.G. nr. 28/1999, așa cum era acesta văzut de emitentul art. 2 din Ordinul nr. 159/2015 și de a eficientiza punerea în aplicare a respectivei ordonanțe. În concluzie, arată că toate cele 3 argumente deduse de instanța din referirea la cele 2 norme legale reprezintă în același timp și argumente străine de natura cauzei. - II. Hotărârea a fost adusă cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 și 78 din Legea nr. 24/2000 și a art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prima aceea că prima instanța și-a justificat soluția adoptată cu încălcarea prevederilor neechivoce ale celor 2 texte care statuau ca ordinul emis în baza art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 era limitat la obiectul stabilit prin norma care îi ordona, obiect pe care emitentul era obligat să-l respecte cu strictețe. Ca atare, instanța de fond a făcut o aplicare greșită a textelor legale invocate. De asemenea, instanța de fond a aplicat greșit și dispozițiile art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, interpretând conținutul normei juridice în sensul extinderii competentei ministrului finanțelor publice de a emite un ordin în aplicarea ordonanței prin care sa completeze dispozițiile acestuia. Fata de cele arătate mai sus, solicită admiterea recursului formulat.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, invocând următoarele apărări: Potrivit art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, operatorii economici prevăzuți la alin. (1) sunt obligați să afișeze la loc vizibil un anunț detaliat de atenționare a clienților cu privire la obligația respectării dispozițiilor prevăzute la alin. (9) și (10) din O.U.G. nr. 28/1999. Scopul emiterii Ordinului nr. 159/2015 a fost acela de a aduce la cunoștința clienților dreptul de a primi sau de a solicita bon fiscal, în situația în care achiziționează diverse bunuri de la operatorii economici ce utilizează case de marcat electronice. Adoptarea Ordinului nr. 159/2015 s-a realizat cu respectarea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare, fiind emis în limitele și potrivit O.U.G. nr. 28/1999. Corelativ, au fost respectate și dispozițiile art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul că actul administrativ contestat cuprinde dispoziții care se circumscriu prevederilor reglementate de O.U.G. nr. 28/1999, fără a conține soluții care să contravină acesteia. Așa cum se poate observa din analiza prevederilor cuprinse în ambele acte normative, actul administrativ atacat nu modifică conținutul contravenției prevăzute la art. 10 lit. h) din O.U.G. nr. 28/1999, ci doar precizează înțelesul sintagmei "loc vizibil", intenționând totodată să evite posibile divergențe de opinii între reprezentanții unităților economice și autoritățile competente de a constata contravențiile și a aplica sancțiunile. Astfel, prin Ordinul nr. 159/2015 s-a stabilit că în toate cazurile, locul vizibil este lângă locul de amplasare al aparatelor de marcat electronice fiscale, operatorii economici având obligația de a afișa anunțul într-un loc vizibil, nefiind stabilite obligații în plus față de cele reglementate prin dispozițiile O.U.G. nr. 28/1999. Față de scopul ordinului, acela ca anunțul să fie vizibil, era lipsit de eficiență un anunț care respectă forma și conținutul impus de lege, dar care, prin modul și locul de expunere, nu ajunge la cei care sunt în fapt, beneficiarii normei. Față de critica recurentei-reclamante, potrivit căreia hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii cât și motive străine de natura pricinii, arată că analiza sentinței recurate relevă atât situația de fapt cât și dispozițiile legale incidente cauzei ce au stat la baza formării raționamentului ce a condus la pronunțarea soluției atacate. Concluzionând, solicită respingerea recursului ca nefondat.

Aspecte de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost sesizată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, cu acțiunea în anulare a dispozițiilor art. 2 din Ordinul nr. 159 din 16 februarie 2015,emis de pârât în aplicarea O.U.G. nr. 28 din 25 martie 1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale. Prin O.U.G. nr. 28 din 25 martie 1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, s-a stabilit în art. 1 alin. (11) următoarele: (11) Operatorii economici prevăzuți la alin. (1) sunt obligați să afișeze în loc vizibil un anunț detaliat de atenționare a clienților cu privire la obligația respectării dispozițiilor prevăzute la alin. (9), (10) și (10 1 ). Modelul și conținutul anunțului se aprobă prin ordin al ministrului finanțelor. Prin Ordinul nr. 159 din 16 februarie 2015 pentru stabilirea modelului și conținutului anunțului de atenționare a clienților referitor la obligația de respectare a prevederilor O.U.G. nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, s-a stabilit: ART. 1 - Se aprobă modelul și conținutul anunțului de atenționare a clienților referitor la obligația de respectare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. ART. 2 - (1) Începând cu data de 1 martie 2015, operatorii economici care au obligația, potrivit legii, de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale afișează anunțul prevăzut la art. 1 la locul de amplasare a aparatelor de marcat electronice fiscale, în așa fel încât să fie vizibil clienților. (2) Operatorii economici care desfășoară activități comerciale în unități de tip restaurant, bar, discotecă, club și altele asemenea asigură informarea clienților și prin tipărirea anunțului de atenționare pe prima pagină a meniurilor pe care le pun la dispoziția acestora ori prin alte mijloace, astfel încât la fiecare masă destinată clienților aceștia să aibă permanent posibilitatea de a citi anunțul de atenționare. Prima instanță a respins acțiunea formulată, reținând următoarele considerente: - Ordinul atacat respectă prevederile O.U.G. nr. 28/1999, întrucât este emis de autoritatea competentă indicată în art. 1 alin. (11) din O.U.G., ministrul finanțelor publice. - La întrebarea dacă explicitarea sintagmei loc vizibil poate fi făcută prin Ordin, deși aparent acesta trebuie să stabilească numai modelul și conținutul anunțului, instanța consideră că răspunsul este afirmativ. - Ordinul a fost emis în executarea O.U.G. nr. 28/1999, care prevede obligații atât pentru operatorii economici (de a elibera bonuri fiscale), cât și pentru clienți (de a solicita eliberarea bonului fiscal), este esențial ca această obligație să ajungă la cunoștința celor din urmă. - A pretinde că numai modelul și conținutul anunțului trebuie să fie reglementate prin ordin înseamnă a eluda scopul legii, întrucât rațiunea acesteia este ca anunțul să fie vizibil, fiind lipsit de eficiență un anunț care respectă forma și conținutul impus de lege, dar care, prin modul și locul de expunere, nu ajunge la cei care sunt, în fond, beneficiarii normei. - Stabilirea locului de amplasare al anunțului în zona în care se află aparatul de marcat și prima pagină a meniurilor reprezintă astfel de locuri vizibile, fiind o soluție dată în executarea O.U.G. nr. 28/1999 și care nu contravine acestui act normativ, pentru aceste motive urmând ca cererea să fie respinsă ca nefondată. 6 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă nu este fondat. Într-o primă critică, încadrată la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reclamanta a susținut că hotărârea primei instanțe este nemotivată, fundamentată pe motive contradictorii sau străine de cauză, între criticile invocate și argumentarea motivării existând o vădită contradicție, datorită omisiunii primei instanțe de a răspunde punctual la criticile formulate în sensul că obiectul mandatului acordat se referea la modelul și conținutul anunțului, raportat la obligațiile stabilite prin alin. (9), (10) și (10 1 ) din art. 1 al ordonanței, competență ce nu putea justifica modificarea conținutului contravenției prevăzute de art. 10 lit. h), că) mandatarea fiind precis exprimată nu se referea la punerea în executare a O.U.G. nr. 28/1999, și nici la explicitarea a ceea ce a înțeles guvernul român prin "loc vizibil", așa cum greșit susține prima instanță, care să-i permită emitentului să stabilească sarcini suplimentare în sarcina agenților economici, în scopul de a eficientiza punerea în aplicare a ordonanței. Analizând hotărârea primei instanțe, prin prisma motivului de recurs invocat, Înalta Curte observă că instanța de fond a expus motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția de respingere ca neîntemeiată a contestației formulate de reclamantă, a înlăturat apărările formulate de aceasta cu respectarea exigențelor stabilite de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., iar hotărârea nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei. Prima instanță a constatat, analizând cererea de chemare în judecată, că ordinul atacat respectă limitele stabilite prin art. 11 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, că autoritatea emitentă era abilitată la explicitarea sintagmei "loc vizibil" în contextul în care i s-a cerut să aprobe "modelul și conținutul" anunțului, urmărind, în punerea de executare a normei legale, atingerea scopul urmărit, și anume acela ca prin locul de expunere a anunțului mesajul să ajungă la beneficiarii acestuia. Recurenta reclamantă nu indică în mod concret din ce rezultă caracterul contradictoriu al unor considerente în fundamentarea raționamentul juridic. Prima instanță dă un răspuns implicit la criticile formulate, care justifică în mod logic concluzia acesteia în sensul că autoritatea emitentă nu a depășit limitele competențelor stabilite, chiar dacă nu explică de ce nu se ajunge la modificarea laturii obiective a contravenției, arată de ce consideră că autoritatea emitentă putea explicita inclusiv sintagma "loc vizibil", motivele care fundamentează soluția fiind concludente față de soluția adoptată, chiar dacă nu înlătură fiecare argument în parte, ceea ce permite instanței de recurs exercitarea controlului judiciar. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că nu poate reține motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Prin criticile care se încadrează la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea reflectă greșita aplicare a art. 4 și 78 din Legea nr. 24/2000 și a art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, care statuau ca ordinul emis în baza art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 era limitat la obiectul stabilit prin norma care îi ordona, obiect pe care emitentul era obligat să-l respecte în mod strict. Contrar acestor susțineri, Înalta Curte împărtășește concluzia primei instanțe, în sensul că autoritate emitentă și-a exercitat competențele cu respectarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, fără a depăși limitele și fără a contraveni prevederilor stabilite prin norma în executarea căreia a acționat, că norma de trimitere în temeiul căreia trebuia să aprobe modelul și conținutul anunțului de atenționare a clienților în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 28/1999 i-a permis inclusiv explicitarea sintagmei "loc vizibil", iar modalitatea concretă în care și-a exercitat competențele este conformă cu scopul legii, și anume acela ca anunțul sa fie vizibil și să ajungă la destinatarii acestuia. În temeiul art. 2 alin(1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere a autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și intereselor cetățenilor. În ceea ce privește stabilirea limitelor marjei de apreciere a intimatului- pârât în emiterea Ordinului nr. 159 din 16 februarie 2015, Înalta Curte observă, în acord că părțile din cauză, că acesta constituie un act de punere în executare a prevederilor art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 în acord cu scopul instituirii acestei norme, care să respecte dispozițiile art. 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora". Astfel, marja de apreciere a autorității emitente circumscrisă de dispozițiile art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, vizează "modelul și conținutul anunțului detaliat de atenționare a clienților cu privire la obligația respectării dispozițiilor prevăzute la alin. (9), (10) și (10 1 )", pe care operatorii economici sunt obligați să-l afișeze. Modelul nu semnifică exclusiv forma exterioară în care se prezintă un lucru, iar sintagma "modelul anunțului", atunci când este folosit în sensul de exemplu, de model de urmat, poate reprezenta un criteriu -lucru/acțiune- de orientare, un sistem care servește ca standard. Așa fiind, într-o interpretare gramaticală a dispozițiilor art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, se poate afirma că sensul termenului de "model" nu se identifică exclusiv cu cel de "formă" (înfățișarea exterioară a unui lucru), ci poate fi și acela de "exemplu de urmat", ceea ce înseamnă că abilitarea de a aproba "modelul anunțului" semnifică atât forma - ca obiect de imitație cât și standardul de urmat pentru operatorii economici, interpretare ce permite explicitarea locului de amplasare în concordanță cu scopul actului normativ pe care îl pune în executare și nu generează soluții care să contravină prevederilor acestuia. În consecință apreciind că prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile art. 4 și 78 din Legea nr. 24/2000, coroborate cu art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, Înalta Curte apreciază că nu poate reține motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. nu pot fi reținute în cauză, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat și la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamantă.