ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia din 13.08.2020 — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 29.07.2020, sub nr. x/2020, reclamanții A. și U.A.T. Comuna Gornet, prin reprezentant legal primar B., în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, au solicitat instanței să dispună: 1. anularea Ordinului nr. x/22.07.2020 emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență; 2. obligarea pârâtului Departamentul pentru Situații de Urgență București, prin reprezentant legal dr. C., la plata sumei de 500.000 euro, echivalent în RON către U.A.T. Comuna Gornet, județul Prahova, cu titlu de daune morale/daune interese; 3. obligarea reprezentantului pârâtului să-și ceară scuze în mod public pentru măsura abuzivă de instituire a carantinei în comuna Gornet, județul Prahova. Ulterior, reclamanții A. și UAT Comuna Gornet, în temeiul art. 204 alin. (1) C. proc. civ., și-au modificat și completat cererea introductivă cu un nou petit punctat sub nr. 4, solicitând anularea/nulitatea absolută a Ordinului nr. x/22.07.2020 privind instituirea carantinei zonale în localitatea Cartojani, comuna Roata de Jos, județul Giurgiu. De asemenea, au solicitat introducerea în cauză a U.A.T. Comuna Roata de Jos, județul Giurgiu, prin primar, în calitate de intervenient forțat potrivit dispozițiilor art. 68 alin. (1) C. proc. civ. și repunerea în termen potrivit dispozițiilor art. 186 alin. (1) din același cod. La același termen, reclamanții au arătat că renunță la judecarea capetelor de cerere nr. x din cererea introductivă și nr. 4 din cererea completatoare, precum și faptul că își modifică capătul de cerere în pretenții, solicitând obligarea pârâtului la plata sumei de 4.000.000 Euro cu titlu de daune morale/daune interese către U.A.T. Comuna Gornet, județul Prahova și nu suma de 500.000 Euro, cum au solicitat inițial. Curtea de apel a luat act de cererea de renunțare la judecata petitelor nr. 3 (din cererea introductivă) și 4 (din cererea adițională/modificatoare) formulată de ambii reclamanți, în temeiul dispozițiilor art. 406 alin. (1) și (4) C. proc. civ. (renunțarea intervenind la primul termen de judecată, cu acordul expres la pârâtului), art. 81 cu aplicarea art. 85 alin. (1) și (3) C. proc. civ. Astfel, Curtea de apel a rămas învestită cu petitele 1 și 2 din cererea principală și anume cu anularea actului administrativ și obligarea intimatei la despăgubiri.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 694 din 4 august 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea restrânsă și modificată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, ca neîntemeiată, a admis, în parte, acțiunea restrânsă și modificată formulată de reclamanta U.A.T. Comuna Gornet, prin reprezentant legal primar, în contradictoriu cu același pârât Departamentul pentru Situații de Urgență, a dispus anularea Ordinului emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/22.07.2020 privind instituirea carantinei zonale în localitatea Gornet, comuna Gornet, județul Prahova și a respins capătul de cerere în pretenții din acțiunea reclamantei U.A.T. Comuna Gornet, ca neîntemeiat.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 694 din 4 august 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs atât reclamanta U.A.T. Comuna Gornet, prin reprezentant legal primar, cât și pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență. 1. Prin motivele de recurs, reclamanta U.A.T. Comuna Gornet a solicitat, în raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței recurate, iar pe fond, admiterea parțială a capătului de cerere nr. x privind acordarea de daune morale în cuantum de 2.000.000 Euro locuitorilor satului Gornet, județul Prahova, și menținerea, în rest, a dispozitivului hotărârii judecătorești. Recurenta-reclamantă a arătat că motivarea instanței de fond prin care a dispus anularea ordinului contestat emis de către pârât, este legală și temeinică, însă timpul scurt avut la dispoziție, dar și presiunea mediatică cu impact la nivel național, a făcut ca respingerea acțiunii în pretenții să se bazeze pe dispoziții generale indicate ale C. civ. care reglementează sfera răspunderii civile delictuale, fără a se avea în vedere și normele juridice speciale. La termenul de judecată din data de 13 august 2020, stabilit pentru judecarea căii de atac, recurenta-reclamantă a depus o cerere prin care a arătat că înțelege să renunțe la judecata recursului. 2. Pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței pronunțate de Curtea de Apel București, reținerea cauzei spre rejudecare și, în urma rejudecării, respingerea capătului de cerere privind anularea Ordinului nr. x/22.07.2020 privind instituirea carantinei zonale în localitatea Gornet, comuna Gornet, județul Prahova, ca netemeinic și nelegal. Recurentul susține că, în cauză, considerentele instanței de fond sunt contrare principiilor și prevederilor legale reglementate de Legea nr. 136/2020 și creează un precedent periculos în contextul implementării măsurilor de sănătate publică necesare pentru limitarea transmiterii și răspândirii infecției cu virusul SARS- CoV- 2. Se mai susține că, în mod greșit, instanța de fond a reținut în motivare faptul că "legiuitorul a avut în vedere, în primul rând, măsurile aplicate la nivel individual, respectiv carantinarea persoanelor și izolarea". Raționamentul instanței este de a se institui, în primul rând, carantina/izolarea individuală ca aplicare graduală a măsurilor. Astfel, mergând pe acest raționament, ar însemna ca focarele apărute în anumite localități, cu transmitere intracomunitară, să nu poată fi izolate și propagarea bolii infectocontagioase să nu poate fi controlată. În această situație ipotetică, scopul Legii nr. 136/2020 de prevenire a introducerii și limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României nu ar mai putea fi atins. Prin urmare, rezultă fără putință de tăgadă, faptul că legiuitorul a reglementat trei instrumente aplicabile la nivel național într-o situație de risc epidemiologic pentru protejarea sănătății publice, fără a stabili, cu titlu obligatoriu, o aplicare graduală a acestora. Instanța de fond a considerat că evaluarea realizată de Direcția de Sănătate Publică Prahova nu îndeplinește cerința de legalitate întrucât are caracter vădit superficial și se limitează la afirmații cu caracter general sau simple preluări din acte normative. Autoritatea publică competentă a realizat și documentat evaluarea factorilor de risc, iar concluzia la care a ajuns a fost în sensul că riscul răspândirii infecției în satul Gornet nu a putut fi controlat prin alte metode. Atât timp cât legea nu distinge, se prezumă că lasă la latitudinea autorității competente decizia privind aplicarea măsurii potrivite, prin raportare la situația epidemiologică existentă la momentul respectiv, prin evaluarea riscului epidemiologic, cu respectarea regulilor stabilite ulterior printr-un act normativ de nivel inferior, Ordinul M.S. nr. 1309/2020; astfel că, în virtutea principiului legalității și proporționalității stabilit de art. 2 din Legea nr. 136/2020, măsura carantinării zonale a localității Gornet este legală și proporțională.

Apărările formulate în cauză Recurenta-reclamantă U.A.T. Comuna Gornet a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepțiile inadmisibilității și nulității recursului formulat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat. Recurentul-pârât Departamentul pentru Situații de Urgență, prin întâmpinare a solicitat, în principal, constatarea nulității recursului, iar în subsidiar, respingerea recursului declarat de Unitatea Administrativ Teritorială comuna Gornet, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte reține următoarele: 5.1. În ceea ce privește recursul formulat de Unitatea Administrativ Teritorială comuna Gornet, Înalta Curte va lua act de renunțarea recurentei-reclamante la judecata acestei căi de atac. Înalta Curte are în vedere că manifestarea de voință, în sensul de a se renunța la judecata recursului, reprezintă o desistare, un act de dispoziție al recurentului care nu este supus cenzurii instanței, conform principiului disponibilității care guvernează procesul civil, prevăzut de art. 9 C. proc. civ. De asemenea, potrivit art. 463 alin. (1) C. proc. civ., "Achiesarea la hotărâre reprezintă renunțarea unei părți la calea de atac pe care o putea folosi, ori pe care a exercitat-o deja împotriva tuturor sau a anumitor soluții din respectiva hotărâre.". Astfel, în raport cu art. 463 alin. (1) C. proc. civ., văzând dispozițiile art. 406 alin. (1) C. proc. civ., în conformitate cu care se poate renunța oricând la judecată, fie verbal în ședință de judecată, fie prin cerere scrisă, și având în vedere dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel, în temeiul art. 406 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va lua act de renunțarea la judecata recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Gornet. 5.2. În ceea ce privește excepțiile inadmisibilității și a nulității recursului declarat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate, având în vedere faptul că posibilitatea exercitării căii de atac a recursului este prevăzută de lege și că, prin cererea de recurs recurentul-pârât a formulat critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor de nelegalitate. 5.3. În ceea ce privește recursul formulat de Departamentul pentru Situații de Urgență, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și se impune a fi respins. Înalta Curte accepta că o situație de risc major pentru sănătatea publică, precum o pandemie cauzată de un virus nou, cu privire la care nu există posibilități profilactice și nici protocoale de tratament a căror eficiență să fi fost demonstrată în trecut, presupune în mod necesar posibilitatea statului de a lua măsuri de prevenire și de limitare a infecției care pot presupune unele limitări ale drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, în limitele prescrise de Constituție și de lege. Cu privire la alegerea acestor măsuri, organelor de stat competente trebuie să li se recunoască o largă marjă de apreciere, tocmai ca urmare a faptului că ele sunt confruntate cu o situație de risc cu caracter de noutate și cu o evoluție imprevizibilă. Cu toate acestea, pentru a beneficia de această marjă de apreciere în dispunerea măsurilor de protejare a sănătății publice, precum carantina zonală, autoritățile competente ale statului trebuie să îndeplinească o obligație de diligență, respectiv să se asigure că au fost colectate, analizate și corect valorizate toate datele necesare pentru alegerea unei anumite măsuri dintre cele pe care legea li le pune la dispoziție. De această dată, standardul după care trebuie să fie apreciată îndeplinirea acestei obligații de diligență trebuie să fie unul ridicat, tocmai ca urmare a restrângerilor semnificative pe care anumite măsuri de prevenție, cum este și cazul carantinei zonale, le pot aduce libertății de mișcare și altor drepturi fundamentale ale cetățenilor. Numai astfel poate fi asigurat caracterul proporțional al unor astfel de măsuri de sănătate publică și numai astfel poate fi apreciat caracterul absolut necesar al acestora, ambele condiții trebuind a fi îndeplinite cumulativ pentru ca astfel măsuri să poată fi apreciate ca necesare într-o societate democratică și, pe cale de consecință, să poată fi considerate acceptabile din punct de vedere al supremației legii și respectării ordinii constituționale. În sfârșit, având în vedere că reușita oricăror măsuri de sănătate publică este condiționată de gradul de acceptare a acestora la nivel social, autoritățile statului au nu doar obligația de a realiza o analiză exhaustivă și efectivă a situației de fapt, luând în considerare toate circumstanțele ce pot conduce la alegerea unei anumite măsuri, dar să și "arate" acest lucru în mod public, astfel încât măsurile impuse să fie lipsite de orice aparență de arbitrariu sau superficialitate. Prin prisma celor mai sus expuse, Înalta Curte urmează a menține sentința recurată, fără însă a valida următoarele considerente: "Carantina zonală va fi astfel legală atunci când autoritatea publică competentă conchide în baza evaluării efectuate că riscul răspândirii comunitare nu poate fi controlat prin alte metode, ceea ce îi conferă un caracter excepțional, nereprezentând primul instrument pus la dispoziția autorităților publice competente, ci cel din urmă instrument de folosit, incident atunci când nu se identifică o alternativă, mai puțin vătămătoare pentru drepturile și libertățile fundamentale, dar eficientă în atingerea scopului." (pag. 12 paragraf 8). "În acest din urmă sens, legiuitorul a avut în vedere în primul rând măsurile aplicate la nivel individual, respectiv carantina persoanelor și izolarea. În plus, acestea din urmă cunosc grade diferite de separare fizică, intervenind în cazul carantinei persoanei fizice suspecte, după caz, în spații special desemnate de către autorități, la domiciliu sau la locația declarată de către persoana carantinată, iar în cazul izolării persoanei fizice, după caz, la domiciliu, la locația declarată de persoana izolată, într-o unitate sanitară sau la o locație alternativă atașată unității sanitar." (pag. 12, paragraf 9). "Deși concluziile evaluării constituie un aspect de oportunitate în legătură cu măsura carantinei zonale, totuși prezentarea de către autoritatea publică a unei evaluări fundamentate care să conchidă în sensul că riscul răspândirii comunitare nu poate fi controlat prin alte metode, în raport de contextul în care este adoptată măsura, se circumscrie analizei de legalitate prin prisma art. 12 alin. (3) din Legea nr. 136/2020." (pag. 13, paragraf 5). "Prin urmare, instanța de judecată trebuie sa fie în posesia evaluării cerute de lege, iar nu să fie obligată să procedeze la aceasta, pornind de la datele din dosar, chiar dacă se oferă de autoritatea publică elemente de probă bazate pe investigații medicale." (pag. 13, paragraf 8). "Curtea observă și că avizarea INSP se prezintă formal, ca o simplă mențiune de "avizare", însoțită de o semnătură olografă și impresiunea ștampilei instituției publice, fără nicio dezvoltare a motivelor avute în vedere, în ciuda caracterului generic și succint al argumentelor DSP Prahova. Altfel spus, INSP nu a reflectat nicio evaluare a contextului propriu perimetrului propus spre carantinare, ci s-a limitat la consemnarea "avizat". (pag. 15, paragraf 4). "Deși în activitatea lor, organele administrației publice au posibilitatea să aprecieze, atunci când emit un act administrativ, beneficiind în acest scop de o marjă de discreție pentru valorificarea atribuțiilor conferite de lege, totuși, niciodată, acestea nu vor putea decide împotriva prevederilor legii." (pag. 15, paragraf 8). "În concluzie, soluția instanței de fond nu pornește de la premisa că în contextul epidemiologic incontestabil existent, reflectat în pandemia SARS-CoV-2, nu ar fi oportună recurgerea la măsura carantinei zonale, legalitatea sa găsindu-și de altfel temei explicit în Legea nr. 136/2020, ci se întemeiază în mod esențial pe validarea apărărilor părții reclamante din cererea de chemare în judecată și din concluziile orale susținute în dezbaterile de fond în sensul că operațiunile tehnico-administrative ce au precedat actul administrativ unilateral litigios și care ar fi trebuit să îl fundamenteze nu au respectat dispozițiile Legii nr. 136/2020, neatestând în mod efectiv existența unei evaluări care să demonstreze că riscul răspândirii comunitare a bolii infectocontagioase nu poate fi controlat prin alte metode." (pag. 15, paragraf 10). Totodată, se impun a fi reformulate unele considerente ale sentinței recurate, urmând ca acestea să aibă următorul conținut: "Altfel spus, evaluarea ar trebui să arate cel puțin faptul că celelalte măsuri prevăzute de lege nu sunt suficiente pentru protejarea interesului comun al colectivității, fie din cauza destinatarilor care nu le respectă, fie din cauza imposibilității justificate a autorității de a urmări toate verigile lanțului de transmitere a bolii, fie din cauza unei circulații semnificative a persoanelor în și din perimetrul vizat, fără ca aceste împrejurări să epuizeze însă motivele ce pot fi avute în vedere în acest sens."(pag. 13, paragraf 4). "Evaluarea în discuție nu demonstrează faptul că o carantină zonală era singurul instrument eficient pentru controlarea riscului răspândirii comunitare a bolii infectocontagioase, concluzia instanței reieșind din cauza modului generic și neargumentat în care autoritatea publică a prezentat informațiile deținute."(pag. 16, paragraf 2). "În ciuda acestei situații, pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență a emis ordinul litigios, fără a solicita refacerea evaluării impuse de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 136/2020 spre a se demonstra îndeplinirea cerințelor impuse de textul menționat."(pag. 16, paragraf 2). Înalta Curte a procedat la înlăturarea considerentelor menționate, având în vedere următoarele argumente: - legiuitorul nu a prevăzut o ierarhizare a măsurilor de prevenire a răspândirii bolilor infectocontagioase; în concluzie, nu poate fi primită teza primei instanțe conform căreia măsura carantinei zonale ar avea un caracter excepțional; - Legea nr. 136/2020 nu cuprinde dispoziții legale care să impună motivarea avizului emis de Institutul Național de Sănătate Publică; - modul în care autoritatea publică pârâtă a interpretat dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 136/2020 constituie un aspect de legalitate, și nu unul de oportunitate. În mod judicios, instanța de fond a reținut că în cauză nu sunt îndeplinite, cumulativ, cerințele impuse de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 136/2020 în ceea ce privește necesitatea evaluării care, în speța de față, are un caracter pur formal, cuprinzând doar o simplă enumerare a criteriilor utilizate în evaluarea riscului epidemiologic, astfel cum au fost stabilite prin circulara comunicată cu adresa nr. x/20.07.2020, preluate ulterior în cuprinsul Ordinului nr. 1309/2020 emis de Ministrul Sănătății. În privința criteriului reprezentat de trendul crescător al cazurilor din perioada de referință, Înalta Curte apreciază că acest fapt nu se confirmă în lipsa unor date care să demonstreze o creștere constantă a numărului de cazuri în perioada 8-20 iulie 2020 (de la 3 cazuri depistate zilnic prin testare în primele zile, ulterior fiind depistate cel mult 1 caz zilnic, cu excepția unei situații în care au fost depistate 2 cazuri). Cu referire la personalul insuficient pentru desfășurarea anchetelor epidemiologice din cadrul D.S.P. Prahova, autoritatea pârâtă nu critică prin cererea de recurs argumentul instanței de fond cu privire la nemotivarea orientării resurselor umane către alte zone de interes, câtă vreme o situație dificilă din perspectiva riscului epidemiologic la nivelul localității Gornet ar fi determinat în mod rezonabil eforturi de analiză aprofundată cu privire la focarele active din acest perimetru. În ceea ce privește criteriul vizând ponderea populației în vârstă de 65 ani și peste, atât în localitate cât și în zonele rurale ale județului, în mod corect, prima instanță a reținut că autoritatea publică indică o situație ce se regăsește la nivelul întregului județ sub aspectul categoriei de persoane vulnerabile prin prisma vârstei, fără vreo particularitate a localității Gornet sub acest aspect. De asemenea, autoritatea publică a prezentat aspecte care nu au legătură cu instituirea măsurii, ci cu gestionarea carantinei zonale din perspectiva personalului medical existent în localitate, cu accesul populației la o unitate farmaceutică și existența forțelor de ordine necesare. Totodată, Înalta Curte reține că, deși autoritatea publică a subliniat caracterul comunitar al transmiterii virusului, aceasta nu se raportează la eficiența/ineficiența unor măsuri alternative - îndeosebi a măsurilor cu caracter individual vizând carantina persoanelor și izolarea - și nu prezintă nicio informație privind disponibilitatea membrilor colectivității respective de a respecta măsuri adoptate la nivel individual. Ca urmare, în mod corect instanța de fond a reținut că evaluarea în discuție nu demonstrează faptul că măsura carantinării zonale era singurul instrument eficient pentru controlarea riscului răspândirii comunitare a bolii infectocontagioase, această concluzie fiind împărtășită de Înalta Curte, în raport de argumentele prezentate anterior, care relevă modul generic și neargumentat în care autoritatea publică a prezentat informațiile deținute, din perspectiva criteriilor avute în vedere de legiuitor la întocmirea evaluării. 5.4. În ceea ce privește solicitarea recurentei - reclamante de acordare a cheltuielilor de judecată, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.: "Instanța poate, chiar și din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților, atunci când acesta este vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama și de circumstanțele cauzei. Măsura luată de instanță nu va avea nici un efect asupra raporturilor dintre avocat și clientul său." Având în vedere că recurenta-reclamantă a înțeles să renunțe la judecata recursului formulat în cauză, precum și complexitatea cauzei, activitatea desfășurată de avocat în această etapă procesuală și faptul că pricina s-a soluționat la primul termen de judecată, Înalta Curte va obliga recurentul-pârât Departamentul pentru Situații de Urgență la plata către recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gornet a sumei de 1.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând contravaloarea parțială a onorariului de avocat, în considerarea prevederilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepțiile inadmisibilității și nulității recursului formulat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, invocate de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gornet, va respinge recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, ca nefondat, va lua act de renunțarea la judecata recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gornet; totodată, va obliga recurentul-pârât Departamentul pentru Situații de Urgență la plata către recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gornet a sumei de 1.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.