ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2740/2019

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată, la data de 21 martie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic (OIPOSDRU CNDIPT), obligarea pârâtei la soluționarea plângerii formulate la data de 27 noiembrie 2015, într-un termen de executare de 30 de zile de la data pronunțării hotărârii judecătorești, sub sancțiunea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere. La termenul din 13 iunie 2016, Curtea de Apel București a introdus în cauză, în calitate de pârât, pe Ministerul Fondurilor Europene, reținând dispozițiile O.U.G. nr. 9/2014, act potrivit căruia, începând cu 1 martie 2014, acest pârât se substituie în drepturile și obligațiile ce decurg din actele normative, contractele și convențiile în care Ministerul Muncii prin Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane este parte. Prin Încheierea din 26 septembrie 2016, instanța a respins excepția lipsei de obiect a acțiunii, reținând modificarea petitului de către reclamantă, care a transformat acțiunea în contestarea actului administrativ asimilat în acțiune în realizare, obligarea pârâtei la plata despăgubirilor contractuale. La același termen, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a invocat excepția inadmisibilității acțiunii prin raportare la tardivitatea formulării plângerii prealabile. 1.

Soluția primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 3426 din 7 noiembrie 2016, instanța a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâți și a respins acțiunea formulată de reclamantă ca inadmisibilă pentru nerespectarea procedurii prealabile în termenele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. 2. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea hotărârii recurate cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe sau, în subsidiar, casarea hotărârii recurate, rejudecarea cauzei în fond și admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată și modificată. A apreciat, că prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, prin soluționarea greșită a excepției invocate de părțile adverse privind inadmisibilitatea acțiunii. Instanța nu a cercetat fondul cauzei, golind de conținut dreptul său la un proces echitabil prevăzut inclusiv de art. 6 parag. 1 CEDO. A admis excepția invocată de părți la modul formal, motivând că ar fi incidente dispozițiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. Or, judecătorul nu se poate transforma într-un avocat al unei părți, decât cu consecința încălcării principiului egalității armelor, această veritabilă substituire de către instanță în rolul avocatului părților adverse reprezentând o vătămare evidentă a sa, care nu poate fi remediată decât prin casarea hotărârii. A mai susținut recurenta-reclamantă că prima instanță a motivat nelegal soluția dispusă în cauză. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real ascultate, instanța având sarcina de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților. Motivarea hotărârii trebuie înțeleasă ca un silogism logic de natură a explica inteligibil hotărârea luată, astfel că situațiile în care hotărârea cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii este asimilată de legiuitor nemotivării hotărârii. Însă, sentința recurată nu îndeplinește aceste cerințe. A apreciat recurenta că este importantă o interpretare corectă a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, cât mai apropiată de voința legiuitorului. Scopul procedurii administrative prealabile este de a simplifica și degreva judecățile cu obiect pretenții bănești alte reclamanților vătămați prin actele unei autorități publice prin instituirea unei proceduri extrajudiciare care să ofere părților posibilitatea de a se înțelege asupra eventualelor pretenții ale reclamantului fără implicarea autorității judecătorești competente. Prin instituirea acestei proceduri, legiuitorul a urmărit doar soluționarea rapidă a neînțelegerilor dintre persoanele vătămate și autoritățile publice fără a apela la procedura judiciară mai complexă și mai lentă, și nicidecum nu a urmărit reducerea termenului general de prescripție extinctivă (3 ani) în care persoana vătămată își poate realiza pe cale judiciară creanțele cu titlu de dobânzi legale penalizatoare având ca izvor juridic un contract de tip administrativ. Conform C. civ. (art. 2512), prescripția nu poate fi aplicată din oficiu de instanța de judecată, chiar dacă invocarea prescripției ar fi în interesul statului. Or, invocarea din oficiu de către prima instanță, a unui motiv suplimentar de inadmisibilitate a acțiunii (motiv care nu a fost invocat de partea adversă) reprezintă, pe lângă o depășirea a rolului instanței de judecată, și o veritabilă reducere pe cale pretoriană a termenului general de prescripție de 3 ani de zile în care putea să își realizeze dreptul de creanță asupra statului (cu privire la dobânzile legale penalizatoare având ca izvor juridic un contract de tip administrativ). Din moment ce pârâta, prin răspunsul nr. x din 19 aprilie 2016, a respins plângerea prealabilă formulată nr. x din 7 decembrie 2015 (actul pârâtei fiind emis oricum cu nerespectarea termenului legal de soluționare) doar după sesizarea instanței de judecată cu acțiunea pendinte, excepția inadmisibilității acțiunii nu putea fi invocată în mod formal, pentru neîndeplinirea unei simple formalități, ci doar în raport de posibilitatea efectivă de soluționare amiabilă a litigiului și de o eventuală vătămare produsă prin inexistența acestei posibilități. În cauză, strict referitor la o pretinsă vătămare, părțile adverse nu au dovedit nicicând o astfel de vătămare produsă fie prin pretinsa neefectuare a procedurii, fie prin efectuarea acesteia cu depășirea termenului legal. În realitate, părțile adverse au invocat excepția inadmisibilității încercând să denatureze scopul prevederilor legale invocate de la finalitatea urmărită de legiuitor. Astfel, posibilitatea soluționării amiabile a litigiului a existat în tot timpul scurs de la data sesizării instanței de judecată, însă părțile adverse și-au manifestat, în mod expres, intenția de a nu soluționa litigiul pe cale amiabilă. Așa fiind, se poate observa că un asemenea demers ar fi fost inutil și nu ar fi putut asigura finalitatea urmărită de legiuitor, de soluționare amiabilă, iar opunerea acestei excepții are ca scop evident paralizarea acțiunii în instanță a reclamantei, constituind un veritabil abuz procesual. Nu există nicio rațiune rezonabilă pentru a se reține că, în situația în care instanța a fost deja învestită cu cererea reclamantei, este imperios necesară parcurgerea integrală a procedurii administrative prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004, de vreme ce părțile și-au făcut deja cunoscute pretențiile una alteia și și-au exprimat, în mod lipsit de echivoc și în mod complet, punctele de vedere cu privire la acestea pe parcursul derulării procesului. În mod contrar, înseamnă a abandona litigiul, fără nicio finalitate practică, cu importante consecințe, însă, pe terenul asigurării echității procedurii și a respectării termenului rezonabil de soluționare a pricinilor. Așa fiind, excepția de inadmisibilitate a acțiunii invocată de pârâtă, întemeiată pe nerespectarea termenelor din procedura administrativă prealabilă, este pur formală și are drept scop unic paralizarea dreptului de creanță al reclamantei. A mai susținut recurenta-reclamantă că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispozițiile legii se completează cu prevederile C. civ. Conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ. Potrivit art. 1350 - Răspunderea contractuală din C. civ., "(1) Orice persoană trebuie să își execute obligațiile pe care le-a contractat. (2) Atunci când, fără justificare, nu își îndeplinește această îndatorire, ea este răspunzătoare de prejudiciul cauzat celeilalte părți și este obligată să repare acest prejudiciu, în condițiile legii. (3) Dacă prin lege nu se prevede altfel, niciuna dintre părți nu poate înlătura aplicarea regulilor răspunderii contractuale pentru a opta în favoarea altor reguli care i-ar fi mai favorabile". Potrivit art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare.". Or, prezenta cauză vizează atragerea răspunderii contractuale a pârâtei care este răspunzătoare de prejudiciul cauzat celeilalte părți contractuale, fiind obligată să repare acest prejudiciu, acțiunea sa putând fi exercitată în cadrul termenului general de prescripție de 3 ani de zile. În plus, art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea nr. 554/2004, reținut de prima instanță, se referă la alte situații juridice, care nu se regăsesc în prezenta cauză. Articolul menționat se referă la dreptul de a cere executarea obligațiilor contractuale și nu la drepturile accesorii cu titlu de dobânzi legale penalizatoare, care rămân supuse termenului general de prescripție de 3 ani. Astfel, excepția inadmisibilității acțiunii, în raport cu criticile părților adverse, apare ca neîntemeiată, impunându-se respingerea acesteia.

Apărările intimaților 3.1. Intimatul-pârât Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Superior a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 3.2. Și intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte, examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat. 4.1. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., reține Înalta Curte că acest motiv vizează neregularități de ordin procedural și care sunt sancționate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă în susținerea acestui motiv de casare invocă soluționarea cauzei prin pronunțarea cu prioritate asupra excepției inadmisibilității acțiunii, apreciind că instanța nu a cercetat fondul cauzei, golind de conținut dreptul său la un proces echitabil prevăzut inclusiv de art. 6 parag. 1 CEDO. Or, potrivit art. 248 C. proc. civ., instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. Excepția inadmisibilității, invocată de pârâți, pentru lipsa procedurii prealabile este o excepție de fond, fiind o cerință pentru declanșarea procedurii judiciare, și peremptorie, tinzând la respingerea acțiunii. Deci, prima instanță a procedat corect punând în discuție cu prioritate excepția inadmisibilității pentru nerespectarea procedurii prealabile (procedură care are caracter obligatoriu și care condiționează accesul la instanța de contencios administrativ), excepție de fond care ar fi făcut inutilă cercetarea pe fond a cauzei. 4.2. Nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat. Înalta Curte constată că hotărârea recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ. Astfel, contrar susținerilor recurentei, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. De altfel, prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă, în esență, o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, art. 7 din Legea nr. 554/2004, apreciind că aceste dispoziții nu sunt aplicabile, referindu-se la alte situații juridice, care nu s-ar regăsi în prezenta cauză. 4.3. Eventuala interpretare sau aplicare greșită a legii se circumscrie motivului de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., invocat de recurentă, care, însă, este nefondat. Instanța de contencios administrativ a fost învestită de reclamantă cu o acțiune (astfel cum a fost modificată) având ca obiect obligarea pârâților la repararea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin executarea necorespunzătoare a obligațiilor contractuale (contractul de finanțare nr. x din 19 decembrie 2011) prin executarea cu întârziere a obligației de rambursare a sumelor solicitate prin cererile de plată formulate în baza contractului, respectiv cererile de rambursare 1 - 7 depuse începând cu 4 mai 2012 până la 29 septembrie 2014, ultima plată fiind efectuată la 30 decembrie 2014. Așadar, izvorul obligațiilor a căror executare o solicită reclamanta este Contractul de finanțare nr. x din 19 decembrie 2011, contract administrativ. Contractele administrative se deosebesc de contractele civile prin regimul juridic ce li se aplică, cel comun, de drept civil, pentru contractele civile, și cel special, administrativ de drept public, în cadrul contractelor administrative. De altfel, art. 8 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ astfel cum era în vigoare în perioada de referință, consacra prevalența principiului interesului public asupra principiul libertății contractuale și atribuia instanței de contencios administrativ competența de a soluționa litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ. Astfel, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 2512 C. civ. referitoare la invocarea prescripției, pentru că, avându-se în vedere natura contractului a cărui neexecutare se invocă, sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la data formulării acțiunii, privind procedura prealabilă și termenul pentru formularea acesteia. De altfel, chiar art. 1350 - Răspunderea contractuală din C. civ., invocat de recurenta-reclamantă, prevede că, dacă prin lege nu se prevede altfel, nu se poate înlătura aplicarea regulilor răspunderii contractuale pentru a opta în favoarea altor reguli care i-ar fi mai favorabile. Deci, în cauză, contrar susținerilor recurentei-reclamante, avându-se în vedere natura contractului de finanțare, contract administrativ, nu sunt aplicabile dispozițiile C. civ. decât în măsura în care completează și nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. 4.4. Conform art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în vigoare în perioada analizată, în cazul acțiunilor având ca obiect contracte administrative, procedura prealabilă are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, cu aplicarea corespunzătoare a C. proc. civ. Recurenta-reclamantă avea obligația de a respecta aceste dispoziții și de a efectua procedura prealabilă, printr-o notificare adresată părții contractante anterior sesizării instanței, prin care să se solicite executarea obligației contractuale, cu respectarea, însă, a termenului impus de art. 7 alin. (7) din lege, de maxim 6 luni de la data emiterii actului. Astfel, legiuitorul a impus parcurgerea acestei proceduri și faptul că termenul de 6 luni, în care trebuie îndeplinită, este un termen de prescripție. De altfel, recurenta-reclamantă nu contestă situația de fapt reținută de prima instanță, referitoare la nerespectarea termenului legal, ci, interpretând într-un fel propriu dispozițiile legale, apreciază, în mod eronat, că această procedură nu era incidentă și că nu există nicio rațiune rezonabilă pentru a se reține aplicabilitatea acesteia. Însă, după cum s-a reținut anterior, în prezentul litigiu sunt aplicabile dispozițiile dreptului administrativ, alegațiile recurentei, vizând răspunderea contractuală civilă a pârâtei și termenul general de prescripție de 3 ani, neputând fi avute în vedere. 4.

Prin urmare, reținând că sentința de fond este dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material incidente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.