ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2667/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura în fața primei instanțe Prin încheierea dată în ședința publică de la 23 mai 2011, Tribunalul Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, a suspendat judecarea cauzei în baza dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 și a sesizat Curtea de Apel Cluj pentru soluționarea excepției de nelegalitate invocate de reclamantul C.M. în contradictoriu cu C.A.S. a Județului Cluj cu privire la pct. 2 din Regulamentul de organizare și funcționare a comisiei de experți de la nivelul Casei naționale de Asigurări de Sănătate, Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008 emis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, respectiv a dispozițiilor pct. 5 din Anexa nr. 6, ca urmare a modificărilor și completărilor ulterioare.

Reclamantul a susținut că reglementarea contestată a fost emisă printr-un exces de putere al autorității publice, pentru că nu există nicio justificare legală pentru decontarea tratamentului aprobat de comisia de experți de pe lângă Casa Județeană de Asigurări de Sănătate numai după întocmirea deciziei de eliberare de fonduri. Excepția de nelegalitate a fost invocată în raport cu dispozițiile art. 22 din Constituție și art. 2 din Convenția europeană a drepturilor omului, arătându-se că, dreptul la viață presupune, ca o componentă esențială obligația generală a statelor de a proteja viața persoanelor aflate sub jurisdicția lor, ceea ce înseamnă pe de o parte, obligația de a lua toate măsurile legislative necesare protejării la un nivel real, dar și obligația de a proteja persoanele aflate în fața unor riscuri prezente cu privire la viața acestora.

Fiind obligate să acorde respectul cuvenit vieții umane, statele au obligația atât de a proteja viața, în abstract, prin măsuri legislative, cât și în concret, prin intervenția lor, atunci când o persoană este în fața unui risc real de a-și pierde viața. Reclamantul a susținut că, acestor obligații ale statului le corespunde și obligația de organizare a sistemului sanitar de o manieră efectivă,atât prin legi care să asigure cadrul abstract al unei protecții eficiente a sănătății (deci implicit a vieții), cât și prin mecanisme tehnice concrete apte să asigure în timp real și util intervenția structurilor abilitate, necesară protejării sănătății.

Prin situația pe care o creează cu exces de putere, reclamantul a arătat că ordinul atacat are scopul declarat de constrânge asigurații aflați în nevoie urgentă de tratament să renunțe la beneficiul gratuității, care se poate asigura doar la o dată ulterioară, blocând din acest punct de vedere presupusa eficacitate a sistemului de sănătate. 2. Soluția instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat sentința civilă nr. 653 din 7 noiembrie 2011, prin care a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată de reclamantul C.M. Verificând legalitatea ordinului contesta prin raportare la litera și spiritul normelor legale cu forță juridică superioară în vigoare la data emiterii acestui ordin, instanța de fond a considerat că sunt nefondate susținerile invocate de către reclamant în motivarea excepției de nelegalitate.

Instituirea caracterului neretroactiv al deciziei comisiei de experți a fost apreciată de prima instanță ca fiind consecința logică a parcurgerii celorlalte etape necesare valorificării drepturilor asiguraților, care impun îndeplinirea procedurilor de respectarea drepturilor asiguraților și presupun îndeplinirea procedurilor cu respectarea ordinii și a etapelor impuse prin celelalte acte normative conexe și superioare. Pentru aceste considerente, s-a reținut că aplicarea neretroactivă a deciziilor comisiei de experți nu reprezintă o interdicție impusă asiguraților de a beneficia de tratamentul necesar și de fondurile alocate pentru afecțiunile diagnosticate.

Invocarea unei stări de fapt prezumtiv vătămătoare pentru reclamant a fost interpretată de prima instanță ca nefiind baza stabilirii existenței unui exces de putere, cu motivarea că, încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor reprezintă un exces de putere, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, numai dacă aceasta este manifestă și rezultă în mod expres din maniera de reglementare,respectiv din cuprinsul textului a cărui nelegalitate se invocă. Instanța de fond a mai reținut că actul atacat este în acord cu prevederile art. 2 din Convenția europeană a drepturilor omului,întrucât a fost emis în scopul de a asigura executarea obligației generale a statului de a proteja viața persoanelor.

3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul C.M., solicitând modificarea hotărârii atacate ca nelegală și netemeinică, în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocată în baza dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004. Ca prim motiv de recurs, s-a invocat nemotivarea sentinței atacate și s-a arătat că instanța de fond nu a analizat aspectele relevate în concret cu privire la nelegalitatea actului atacat. Recurentul a susținut că nu au fost analizate problemele prin prisma apărărilor formulate și a textelor de lege invocate, iar instanța de fond s-a mărginit la o abordare generală,simplistă și tranșantă care nu poate constitui o motivare efectivă, așa cum este înțeleasă în doctrina și jurisprudența națională,dar și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe fondul cauzei, s-a susținut că, aprecierea caracterului neretroactiv al deciziei comisiei ca fiind o consecință firească a parcurgerii celorlalte etape necesare valorificării drepturilor asiguraților, este rezultatul interpretării eronate a situației de fapt de către instanța de fond. În aceste sens, s-a arătat că decizia comisiei la care se referă ordinul contestat privește avizarea/ neavizarea tratamentului din fondurile C.N.A.S. și reprezintă,într-o ordine logică, ultima și cea mai importantă etapă din cadrul procesului de valorificare a drepturilor asiguraților. În consecință, această decizie intervine după ce diagnosticul este deja stabilit și după ce tratamentul este aprobat de către comisia de experți de pe lângă casa de sănătate.

Referitor la motivele de nelegalitate prin care s-a invocat încălcarea prevederilor art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, s-a arătat că instanța de fond nu a avut în vedere obligația generală a statelor de a proteja viața persoanelor aflate sub jurisdicția lor, ceea ce implică și obligația de organizare a sistemului sanitar de o manieră efectivă, atât prin legi care să asigure cadrul abstract al unei protecții eficiente a sănătății individului, cât și prin mecanisme tehnice concrete apte să asigure în timp real și util intervenția structurilor abilitate, necesară protejării sănătății. Recurentul a învederat de asemenea că, deși ordinul atacat a fost emis în aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 pentru asigurarea sănătății, ceea ce nu s-a respectat prin conținutul ordinului, care nu răspunde exigențelor majore privind protejarea și promovarea sănătății populației.

În același sens, au fost invocate dispozițiile art. 9 din Legea nr. 95/2007, conform cărora asistența de sănătate publică este garantată de stat și finanțată de la bugetul de stat, bugetele locale,statul obligându-se astfel să asigure resursele financiare necesare atingerii scopului asistenței de sănătate publică. Recurentul a invocat și raportul dintre starea de fapt și nelegalitatea actului atacat, arătând că emiterea acestuia este de natură să creeze o stare generală de insecuritate în domeniul sănătății, contrar scopului legii pe care o pune în aplicare. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând actele și lucrările dosarului, în raport și de dispozițiile art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Litigiul de fond înregistrat în Dosarul nr. 795/117/2011, aflat pe rolul Tribunalul Cluj, are ca obiect cererea formulată de reclamantul C.M. pentru obligarea pârâtei C.A.S. a Județului Cluj la decontarea sumei de 18.331 lei,reprezentând contravaloarea tratamentului pentru hepatită cronică virală B+D, motivând că, deși dosarul său a fost depus la data de 4 august 2009, prin Decizia nr. 2133 din 27 septembrie 2010 emisă de comisia de experți de la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru tratamentul specific hepatitelor cronice și cirozei hepatice de etiologie virală,precum și pentru boala anti-inflamatori cronică intestinală, i s-aprobat tratamentul cu Interferonum - alfa 2 a pentru o perioadă de 6 luni, în intervalul octombrie 2010 - martie 2011 și a fost înregistrată sub nr. 32981 din 28 septembrie 2010 la C.A.S.

Cluj. În cadrul acestui litigiu de asigurări sociale, reclamantul a invocat în baza prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 5 din Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 814/2008 privind aprobarea regulamentelor de organizare și funcționare ale comisiilor de experți de la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru anumite boli cronice, respectiv anumite DCI - uri prevăzute de H.G. nr. 720/2008, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 665 din 3 iunie 2009 emis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și publicat în M. Of. nr. 400 din 12 iunie 2009. Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 814/2008 cuprinde Regulamentul de organizare și funcționare a comisiei de experți de la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru tratamentul specific hepatitelor cronice și ciroze hepatice de etiologie virală, precum și pentru boala inflamatorie cronică intestinală.

Excepția de nelegalitate invocată de reclamant are ca obiect dispozițiile art. 5 din aceste regulament, conform cărora Comisia de experți - C.C.N.A.S.H.C.B.I. emite decizii de avizare/neavizare a terapiei, a căror valabilitate începe la data emiterii deciziei și se va termina la sfârșitul intervalului înscris în decizie, fără a se emite decizii cu valabilitate retroactivă. Legalitatea acestei reglementări prin care valabilitatea deciziei de avizare a terapiei este stabilită de către comisia de experți indiferent de data la care a fost formulată cererea și independent de un criteriu obiectiv pentru ordinea de soluționare a cererilor, a fost greșit constatată de instanța de contencios administrativ, care a respins ca nefondată excepția de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant C.M.

În exercitarea controlului de legalitate, instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 814/2008 a fost emis în aplicarea unor acte normative cu forță juridică superioară și anume, Legea nr. 95/2006 și H.G. nr. 720/2008, fără însă a observa că acestea nu cuprind mențiuni referitoare la valabilitatea deciziei de avizare a terapiei și în consecință, nu pot constitui temeiul juridic al reglementării contestate pe calea incidentă a excepției de nelegalitate. Astfel, se reține că, în temeiul dispozițiile art. 268 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, pe lângă Casa Națională de Asigurări de Sănătate și casele de asigurări de sănătate funcționează comisii de experți pentru implementarea programelor naționale de sănătate finanțate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, precum și pentru alte activități stabilite prin ordin al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Același text de lege prevede că regulamentul de organizare și funcționare și atribuțiile comisiilor de experți se stabilesc prin decizia Președintelui C.N.A.S. În acest sens, a fost emis regulamentul de organizare și funcționare ale comisiilor de experți de la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru anumite boli cronice,respectiv anumite D.C.I. - uri prevăzute de H.G. nr. 720/2008, aprobat prin Ordinul nr. 814/2008 al Președintelui C.N.A.S., cu modificările și completările ulterioare. În atare situație, se constată că dispoziția cuprinsă la art. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008, astfel cum a fost completat și modificat prin Ordinul nr. 665 din 3 iunie 2009, cu privire la valabilitatea deciziei de avizare a terapiei nu transpune norme de valoare juridică superioară și a fost adoptată cu depășirea competenței de reglementare recunoscută autorității emitente.

Sub acest aspect, se constată că instanța de fond a respins neîntemeiat primul motiv de nelegalitate invocat de recurentul-reclamant cu privire la excesul de putere manifestat de către autoritatea publică la emiterea reglementării contestate. Cum dispozițiile art. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008, cu modificările și completările ulterioare, nu au corespondent în cadrul legislativ pentru aplicarea căruia au fost emise, se impunea a se constata nelegalitatea lor pentru exces de putere, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competențelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Nelegalitatea acestor dispoziții regulamentare se impunea a fi admisă și față de emiterea lor cu încălcarea garanțiilor recunoscute dreptului la viață prin prevederile art. 22 alin. (1) din Constituție, republicată și art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, invocate de recurentul-reclamant în susținerea excepției de nelegalitate. Conținutul acestui drept implică obligația generală a statelor de a lua măsurile necesare pentru protecția vieții indivizilor care se află sun jurisdicția lor,dar și obligația substanțială în domeniul sănătății publice, de a realiza un cadru reglementar care să impună elaborarea de măsuri apte să asigure protecția vieții bolnavilor.

Potrivit principiilor stabilite în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul la viață este un drept fundamental al omului, care impune statelor obligația de a lua măsurile necesare pentru protejarea vieții, în sensul de a se asigura într-o manieră concretă și eficientă protecția vieții persoanelor aflate sub jurisdicția lor(hotărârea Panaitescu c. României din 10 aprilie 2012). Reglementarea contestată de către recurentul-reclamant nu este de natură să asigure o asemenea protecție, întrucât valabilitatea deciziei de avizare a terapiei este determinată în mod arbitrar de către comisia de experți, fără a se avea în vedere data solicitării și riscul de a lipsi de conținut dreptul la terapie recunoscut solicitantului, în cazul aprobării cererii sale cu întârziere, fără nicio limitare în timp a duratei procedurii administrative de soluționare și de acordare efectivă a decontării medicamentelor la care este îndreptățit față de afecțiunile diagnosticate, în conformitate cu H.G.

nr. 720/2008, pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul asigurărilor sociale de sănătate. În consecință, se dovedește a fi întemeiat și motivul de nelegalitate invocat de recurentul-reclamant cu privire la dreptul substanțial care poate fi afectat prin reglementarea adoptată fără temei juridic în ordinul dedus judecății în cauză.

Existența unei proceduri în cadrul căreia comisia de experți elaborează decizia de avizare/neavizare și necesitatea respectării tuturor etapelor prevăzute în cadrul acestei proceduri nu au fost contestate de către recurent, astfel că acestea au fost greșit reținute de prima instanță ca o justificare obiectivă pentru reglementarea contestată prin excepția de nelegalitate și care vizează exclusiv efectele în timp ale actului emis după finalizarea procedurii administrative, în raport cu data formulării cererii de valorificare a dreptului la decontarea medicamentelor prescrise în condițiile prevăzute de H.G. nr. 720/2008. Critica din recurs privind nemotivarea hotărârii atacate va fi respinsă,întrucât instanța de fond respectat dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc.

civ., expunând considerentele de fapt și de drept avute în vedere la pronunțarea soluției de respingere a excepției de nelegalitate. 2. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru considerentele expuse, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite prezentul recurs și pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va modifica hotărârea atacată, în sensul că va admite excepția de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant C.M. și pe cale de consecință, va constata nelegalitatea dispozițiilor pct. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008 emis de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, astfel cum au fost modificate și completate prin Ordinul nr. 665/2009.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de C.M., împotriva Sentinței civile nr. 653 din 7 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate. Constată nelegalitatea dispozițiilor pct. 5 Anexa 6 a Ordinului 814/2008 al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30 mai 2012.