ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2667/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2667/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

în fața primei instanțe

Prin încheierea dată în ședința publică de la

23 mai 2011, Tribunalul Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și

fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, a suspendat judecarea

cauzei în baza dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 și a sesizat Curtea

de Apel Cluj pentru soluționarea excepției de nelegalitate invocate de

reclamantul C.M. în contradictoriu cu C.A.S. a Județului Cluj cu privire la pct.

2 din Regulamentul de organizare și funcționare a comisiei de experți de la

nivelul Casei naționale de Asigurări de Sănătate, Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008

emis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, respectiv a dispozițiilor pct.

5 din Anexa nr. 6, ca urmare a modificărilor și completărilor ulterioare.

Reclamantul a

susținut că reglementarea contestată a fost emisă printr-un exces de putere al

autorității publice, pentru că nu există nicio justificare legală pentru

decontarea tratamentului aprobat de comisia de experți de pe lângă Casa

Județeană de Asigurări de Sănătate numai după întocmirea deciziei de eliberare

de fonduri.

Excepția de

nelegalitate a fost invocată în raport cu dispozițiile art. 22 din Constituție

și art. 2 din Convenția europeană a drepturilor omului, arătându-se că, dreptul

la viață presupune, ca o componentă esențială obligația generală a statelor de

a proteja viața persoanelor aflate sub jurisdicția lor, ceea ce înseamnă pe de

o parte, obligația de a lua toate măsurile legislative necesare protejării la

un nivel real, dar și obligația de a proteja persoanele aflate în fața unor

riscuri prezente cu privire la viața acestora. Fiind obligate să acorde

respectul cuvenit vieții umane, statele au obligația atât de a proteja viața,

în abstract, prin măsuri legislative, cât și în concret, prin intervenția lor,

atunci când o persoană este în fața unui risc real de a-și pierde viața.

Reclamantul a

susținut că, acestor obligații ale statului le corespunde și obligația de

organizare a sistemului sanitar de o manieră efectivă,atât prin legi care să

asigure cadrul abstract al unei protecții eficiente a sănătății (deci implicit

a vieții), cât și prin mecanisme tehnice concrete apte să asigure în timp real

și util intervenția structurilor abilitate, necesară protejării sănătății.

Prin situația pe care

o creează cu exces de putere, reclamantul a arătat că ordinul atacat are scopul

declarat de constrânge asigurații aflați în nevoie urgentă de tratament să

renunțe la beneficiul gratuității, care se poate asigura doar la o dată

ulterioară, blocând din acest punct de vedere presupusa eficacitate a

sistemului de sănătate.

2.

Soluția instanței de fond

Curtea de Apel Cluj, secția

a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat sentința

civilă nr. 653 din 7 noiembrie 2011, prin care a respins ca neîntemeiată

excepția de nelegalitate invocată de reclamantul C.M.

Verificând

legalitatea ordinului contesta prin raportare la litera și spiritul normelor

legale cu forță juridică superioară în vigoare la data emiterii acestui ordin,

instanța de fond a considerat că sunt nefondate susținerile invocate de către

reclamant în motivarea excepției de nelegalitate.

Instituirea

caracterului neretroactiv al deciziei comisiei de experți a fost apreciată de

prima instanță ca fiind consecința logică a parcurgerii celorlalte etape

necesare valorificării drepturilor asiguraților, care impun îndeplinirea

procedurilor de respectarea drepturilor asiguraților și presupun îndeplinirea

procedurilor cu respectarea ordinii și a etapelor impuse prin celelalte acte

normative conexe și superioare. Pentru aceste considerente, s-a reținut că

aplicarea neretroactivă a deciziilor comisiei de experți nu reprezintă o

interdicție impusă asiguraților de a beneficia de tratamentul necesar și de

fondurile alocate pentru afecțiunile diagnosticate.

Invocarea unei stări

de fapt prezumtiv vătămătoare pentru reclamant a fost interpretată de prima

instanță ca nefiind baza stabilirii existenței unui exces de putere, cu

motivarea că, încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor reprezintă un

exces de putere, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr.

554/2004, numai dacă aceasta este manifestă și rezultă în mod expres din

maniera de reglementare,respectiv din cuprinsul textului a cărui nelegalitate

se invocă.

Instanța de fond a

mai reținut că actul atacat este în acord cu prevederile art. 2 din Convenția

europeană a drepturilor omului,întrucât a fost emis în scopul de a asigura

executarea obligației generale a statului de a proteja viața persoanelor.

3.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei

sentințe, a declarat recurs reclamantul C.M., solicitând modificarea hotărârii

atacate ca nelegală și netemeinică, în sensul admiterii excepției de

nelegalitate invocată în baza dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Ca prim motiv de

recurs, s-a invocat nemotivarea sentinței atacate și s-a arătat că instanța de

fond nu a analizat aspectele relevate în concret cu privire la nelegalitatea

actului atacat. Recurentul a susținut că nu au fost analizate problemele prin

prisma apărărilor formulate și a textelor de lege invocate, iar instanța de

fond s-a mărginit la o abordare generală,simplistă și tranșantă care nu poate

constitui o motivare efectivă, așa cum este înțeleasă în doctrina și jurisprudența

națională,dar și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe fondul cauzei, s-a

susținut că, aprecierea caracterului neretroactiv al deciziei comisiei ca fiind

o consecință firească a parcurgerii celorlalte etape necesare valorificării drepturilor

asiguraților, este rezultatul interpretării eronate a situației de fapt de

către instanța de fond.

În aceste sens, s-a arătat

că decizia comisiei la care se referă ordinul contestat privește avizarea/ neavizarea

tratamentului din fondurile C.N.A.S. și reprezintă,într-o ordine logică, ultima

și cea mai importantă etapă din cadrul procesului de valorificare a drepturilor

asiguraților. În consecință, această decizie intervine după ce diagnosticul

este deja stabilit și după ce tratamentul este aprobat de către comisia de

experți de pe lângă casa de sănătate.

Referitor la motivele

de nelegalitate prin care s-a invocat încălcarea prevederilor art. 2 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, s-a arătat că instanța de fond nu a avut în

vedere obligația generală a statelor de a proteja viața persoanelor aflate sub

jurisdicția lor, ceea ce implică și obligația de organizare a sistemului

sanitar de o manieră efectivă, atât prin legi care să asigure cadrul abstract

al unei protecții eficiente a sănătății individului, cât și prin mecanisme

tehnice concrete apte să asigure în timp real și util intervenția structurilor

abilitate, necesară protejării sănătății.

Recurentul a

învederat de asemenea că, deși ordinul atacat a fost emis în aplicarea

dispozițiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 pentru asigurarea

sănătății, ceea ce nu s-a respectat prin conținutul ordinului, care nu răspunde

exigențelor majore privind protejarea și promovarea sănătății populației. În

același sens, au fost invocate dispozițiile art. 9 din Legea nr. 95/2007,

conform cărora asistența de sănătate publică este garantată de stat și

finanțată de la bugetul de stat, bugetele locale,statul obligându-se astfel să

asigure resursele financiare necesare atingerii scopului asistenței de sănătate

publică.

Recurentul a invocat

și raportul dintre starea de fapt și nelegalitatea actului atacat, arătând că

emiterea acestuia este de natură să creeze o stare generală de insecuritate în

domeniul sănătății, contrar scopului legii pe care o pune în aplicare.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând actele și

lucrările dosarului, în raport și de dispozițiile art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele

considerente:

de drept relevante

Litigiul de fond

înregistrat în Dosarul nr. 795/117/2011, aflat pe rolul Tribunalul Cluj, are ca

obiect cererea formulată de reclamantul C.M. pentru obligarea pârâtei C.A.S. a

Județului Cluj la decontarea sumei de 18.331 lei,reprezentând contravaloarea

tratamentului pentru hepatită cronică virală B+D, motivând că, deși dosarul său

a fost depus la data de 4 august 2009, prin Decizia nr. 2133 din 27 septembrie 2010

emisă de comisia de experți de la nivelul Casei Naționale de Asigurări de

Sănătate pentru tratamentul specific hepatitelor cronice și cirozei hepatice de

etiologie virală,precum și pentru boala anti-inflamatori cronică intestinală, i

s-aprobat tratamentul cu Interferonum - alfa 2 a pentru o perioadă de 6 luni, în intervalul octombrie 2010 - martie 2011 și a fost înregistrată

sub nr. 32981 din 28 septembrie 2010 la C.A.S. Cluj.

În cadrul acestui

litigiu de asigurări sociale, reclamantul a invocat în baza prevederilor art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art.

5 din Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 814/2008 privind aprobarea regulamentelor de

organizare și funcționare ale comisiilor de experți de la nivelul Casei

Naționale de Asigurări de Sănătate pentru anumite boli cronice, respectiv

anumite DCI - uri prevăzute de H.G. nr. 720/2008, astfel cum a fost modificat prin

Ordinul nr. 665 din 3 iunie 2009 emis de Casa Națională de Asigurări de

Sănătate și publicat în M. Of. nr. 400 din 12 iunie 2009.

Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 814/2008 cuprinde Regulamentul de organizare și funcționare a comisiei de experți

de la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru tratamentul

specific hepatitelor cronice și ciroze hepatice de etiologie virală, precum și

pentru boala inflamatorie cronică intestinală.

Excepția de

nelegalitate invocată de reclamant are ca obiect dispozițiile art. 5 din aceste

regulament, conform cărora Comisia de experți - C.C.N.A.S.H.C.B.I. emite

decizii de avizare/neavizare a terapiei, a căror valabilitate începe la data

emiterii deciziei și se va termina la sfârșitul intervalului înscris în

decizie, fără a se emite decizii cu valabilitate retroactivă.

Legalitatea acestei

reglementări prin care valabilitatea deciziei de avizare a terapiei este

stabilită de către comisia de experți indiferent de data la care a fost

formulată cererea și independent de un criteriu obiectiv pentru ordinea de

soluționare a cererilor, a fost greșit constatată de instanța de contencios

administrativ, care a respins ca nefondată excepția de nelegalitate invocată de

recurentul-reclamant C.M.

În exercitarea

controlului de legalitate, instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 814/2008 a

fost emis în aplicarea unor acte normative cu forță juridică superioară și

anume, Legea nr. 95/2006 și H.G. nr. 720/2008, fără însă a observa că acestea

nu cuprind mențiuni referitoare la valabilitatea deciziei de avizare a terapiei

și în consecință, nu pot constitui temeiul juridic al reglementării contestate

pe calea incidentă a excepției de nelegalitate.

Astfel, se reține că,

în temeiul dispozițiile art. 268 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în

domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, pe lângă Casa

Națională de Asigurări de Sănătate și casele de asigurări de sănătate

funcționează comisii de experți pentru implementarea programelor naționale de

sănătate finanțate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate,

precum și pentru alte activități stabilite prin ordin al Președintelui Casei

Naționale de Asigurări de Sănătate. Același text de lege prevede că

regulamentul de organizare și funcționare și atribuțiile comisiilor de experți se

stabilesc prin decizia Președintelui C.N.A.S.

În acest sens, a fost

emis regulamentul de organizare și funcționare ale comisiilor de experți de la

nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru anumite boli

cronice,respectiv anumite D.C.I. - uri prevăzute de H.G. nr. 720/2008, aprobat

prin Ordinul nr. 814/2008 al Președintelui C.N.A.S., cu modificările și

completările ulterioare.

În atare situație, se

constată că dispoziția cuprinsă la art. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008,

astfel cum a fost completat și modificat prin Ordinul nr. 665 din 3 iunie 2009,

cu privire la valabilitatea deciziei de avizare a terapiei nu transpune norme

de valoare juridică superioară și a fost adoptată cu depășirea competenței de

reglementare recunoscută autorității emitente.

Sub acest aspect, se

constată că instanța de fond a respins neîntemeiat primul motiv de nelegalitate

invocat de recurentul-reclamant cu privire la excesul de putere manifestat de

către autoritatea publică la emiterea reglementării contestate.

Cum dispozițiile art.

5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008, cu modificările și completările

ulterioare, nu au corespondent în cadrul legislativ pentru aplicarea căruia au

fost emise, se impunea a se constata nelegalitatea lor pentru exces de putere,

în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind

exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea

limitelor competențelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și

libertăților cetățenilor.

Nelegalitatea acestor

dispoziții regulamentare se impunea a fi admisă și față de emiterea lor cu

încălcarea garanțiilor recunoscute dreptului la viață prin prevederile art. 22 alin.

(1) din Constituție, republicată și art. 2 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, invocate de recurentul-reclamant în susținerea excepției de

nelegalitate.

Conținutul acestui drept

implică obligația generală a statelor de a lua măsurile necesare pentru

protecția vieții indivizilor care se află sun jurisdicția lor,dar și obligația

substanțială în domeniul sănătății publice, de a realiza un cadru reglementar

care să impună elaborarea de măsuri apte să asigure protecția vieții

bolnavilor.

Potrivit principiilor

stabilite în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul la

viață este un drept fundamental al omului, care impune statelor obligația de a

lua măsurile necesare pentru protejarea vieții, în sensul de a se asigura

într-o manieră concretă și eficientă protecția vieții persoanelor aflate sub

jurisdicția lor(hotărârea Panaitescu c. României din 10 aprilie 2012).

Reglementarea

contestată de către recurentul-reclamant nu este de natură să asigure o

asemenea protecție, întrucât valabilitatea deciziei de avizare a terapiei este

determinată în mod arbitrar de către comisia de experți, fără a se avea în

vedere data solicitării și riscul de a lipsi de conținut dreptul la terapie

recunoscut solicitantului, în cazul aprobării cererii sale cu întârziere, fără

nicio limitare în timp a duratei procedurii administrative de soluționare și de

acordare efectivă a decontării medicamentelor la care este îndreptățit față de

afecțiunile diagnosticate, în conformitate cu H.G. nr. 720/2008, pentru

aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare

medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție

personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul asigurărilor sociale de

sănătate.

În consecință, se

dovedește a fi întemeiat și motivul de nelegalitate invocat de

recurentul-reclamant cu privire la dreptul substanțial care poate fi afectat prin

reglementarea adoptată fără temei juridic în ordinul dedus judecății în cauză.

Existența unei

proceduri în cadrul căreia comisia de experți elaborează decizia de

avizare/neavizare și necesitatea respectării tuturor etapelor prevăzute în

cadrul acestei proceduri nu au fost contestate de către recurent, astfel că

acestea au fost greșit reținute de prima instanță ca o justificare obiectivă

pentru reglementarea contestată prin excepția de nelegalitate și care vizează

exclusiv efectele în timp ale actului emis după finalizarea procedurii

administrative, în raport cu data formulării cererii de valorificare a

dreptului la decontarea medicamentelor prescrise în condițiile prevăzute de H.G.

nr. 720/2008.

Critica din recurs

privind nemotivarea hotărârii atacate va fi respinsă,întrucât instanța de fond respectat

dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., expunând considerentele

de fapt și de drept avute în vedere la pronunțarea soluției de respingere a

excepției de nelegalitate.

de recurs și temeiul juridic al acesteia

Pentru considerentele

expuse, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din

Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite prezentul recurs și pentru motivul

de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va modifica hotărârea

atacată, în sensul că va admite excepția de nelegalitate invocată de

recurentul-reclamant C.M. și pe cale de consecință, va constata nelegalitatea

dispozițiilor pct. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008 emis de Președintele

Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, astfel cum au fost modificate și

completate prin Ordinul nr. 665/2009.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul

declarat de C.M., împotriva

Sentinței civile nr. 653 din 7 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate.

Constată

nelegalitatea dispozițiilor pct. 5 Anexa 6 a Ordinului 814/2008 al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 30 mai 2012.