ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2145/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a solicitat instanței obligarea autorității administrative la emiterea actelor administrative necesare (în particular a documentului intitulat Nota de restituire) în vederea restituirii garanției în cuantum de 18.423,75 RON și a dobânzii aferente, constituite de reclamantă în vederea ocupării temporare a unui teren din fondul forestier național, în suprafață de 0,5 ha, sub sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de întârziere. De asemenea, a solicitat să se facă aplicarea art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în sensul stabilirii unui termen de executare precum și amenda prevăzută la art. 24 alin. (2) din același act normativ și să se dispună obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în cauză.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 1946/25.05.2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII și DEZVOLTĂRII RURALE, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, precum și cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL APELOR și PĂDURILOR, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând hotărârea atacată, ca nelegală, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente:

Prevederile art. 31 din Ordinul Ministerului Mediului si Pădurilor nr. 924/17.02.20 nu îndeplinesc exigentele de claritate, precizie și previzibilitate absolut necesare unui act normativ (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 494 din 10 mai 2012), aceeași susținere fiind valabilă și în ceea ce privește perioada de valabilitate a actelor/documentelor/avizelor/acordurilor/permiselor/licențelor.

Scopul esențial al constituirii garanției consta în readucerea terenului la starea avută anterior, în caz contrar garanția rămânând în Fondul de ameliorare a fondului funciar, concluzie care se desprinde din prevederile art. 93 din Legea nr. 18/1991, în forma valabilă în perioada 01.10.2011 - 27.07.2017 (respectiv perioada începând cu data achitării garanției și inclusiv data pronunțării sentinței recurate), neavute în vedere de către instanța de fond.

Abia începând cu data de 28.07.2017 art. 93 al Legii nr. 18/1991 a suferit modificări, alin. (3) si (5) de mai sus nemaiexistând în actuala reglementare. Lipsa acestora/modificarea nu se poate însă aplica în speța de față, întrucât unul din principiile esențiale constă în faptul că legea nu retroactivează și nu se poate aplica unei situații născute anterior apariției noii legi.

Potrivit dispozițiilor legale, un nou permis de exploatare/Decizie pentru ocuparea temporară a terenului nu se poate emite până la reprimirea/reintroducerea terenului în circuit, în starea în care a fost la momentul ocupării temporare; or, prin actul de control nr. 298/26.08.2013 s-a stabilit în sarcina recurentei să evacueze întreg volumul de rocă și să obțină un nou permis de exploatare până la data de 31.05.2014, noul permis de exploatare fiind obținut la data de 26.02.2014, prin procesul-verbal din data de 07.08.2014 s-a procedat la reprimirea terenului, iar prin avizul nr. x/22.09.2014 emis de Ministerul Mediului si Schimbărilor Climatice - ITRSV Timișoara s-a avizat restituirea garanției.

Prin urmare, rezultă că o nouă decizie de prelungire a ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013-07.08.2014 nu era posibilă și nici necesară, întrucât decizia se obține numai după emiterea permisului de exploatare iar acesta vizează exclusiv exploatarea resursei/terenului și nicidecum activitățile necesare redării terenului în circuit. Societatea a respectat termenele prevăzute în actul de control nr. 298/26.08.2013, terenul a fost redat în circuit, astfel că s-au respectat și prevederile art. 93 alin. (4) si (5) din Legea nr. 18/1991.

1.4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (M.A.D.R.), a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursul declarat de reclamantă în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, întrucât în întreg cuprinsul cererii de recurs, nu se aduce nicio critică hotărârii judecătorești pronunțată de instanța de fond cu privire la modul de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a MADR.

De asemenea, cererea de recurs nu cuprinde motive care să vizeze acte administrative emise de MADR, activitatea sau atribuțiile Ministerului Agriculturii si Dezvoltării Rurale, recurenta înțelegând să solicite instanței de control judiciar " obligarea pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor".

A declarat recurs și pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor solicitând respingerea cererii de recurs, în considerarea următoarelor argumente:

Așa cum a reținut în mod corect și instanța de fond, chiar dacă recurenta a depus documentația prevăzută la art. 21 din Metodologie, nu a făcut dovada deținerii unei decizii de prelungire o ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013 - 07.08.2014, motiv pentru care, justificat, Ministerul a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru restituirea garanției și a dobânzii aferente, nefiind suficientă existența fizică a documentelor menționate la art. 21, ci ca aceste documente să întrunească condițiile de valabilitate a termenelor, așa cum prevede art. 31 din Metodologie.

Chiar dacă recurenta motivează prezenta cerere prin faptul că a îndeplinit măsurile dispuse prin actul de control nr. 298/26.08.2013, rugăm Onorata Instanță să constate că aceste măsuri au avut alt obiect (obținerea unui nou permis de exploatare și evacuarea întregului volum de rocă), și nu restituirea garanției și a dobânzii aferente.

II. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 20 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2020.

III. Soluția instanței de recurs

Argumente de fapt și de drept relevante

Curtea a reținut, în fapt, că reclamanta a solicitat restituirea sumelor care au constituit garanții la ocuparea temporara a unor terenuri din fondul forestier de stat în perimetrul Cărmăzănești, jud. Hunedoara, respectiv suma de 14.912,40 RON pentru suprafața de 0,4 ha pentru care s-a depus garanția conform Deciziei nr. 52/11.03.2008 a ITRSV Timișoara și suma de 18.423,75 RON pentru suprafața de 0,5 ha pentru realizarea obiectivului "Exploatare zăcământ calcar Cărmăzănești", pentru care s-a depus garanția conform Deciziei nr. 168/19.11.2012 a ITRSV Timișoara .

În raport de art. 248 alin. (1) C. proc. civ., cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Curtea a reținut că aceasta este întemeiată pentru că reclamanta solicita restituirea efectivă a garanției în cuantum de 18.423,75 RON și dobânzi aferente, constituite în vederea ocupării temporare a unui teren din fondul forestier național, în suprafața de 0,5 ha, dar din înscrisurile dosarului, respectiv Ordin de plată buget nr. 656/12.11.2012, rezultă că garanția de ocupare temporară a suprafeței de 0,5 ha Cărmăzănești în cuantum de 18.423,75 RON a fost achitată de către reclamantă în contul beneficiarului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Așadar, reclamanta nu a justificat calitatea procesuală pasivă a acestui pârât, întrucât nu rezultă din niciun înscris faptul că suma de 18.423,75 RON a fost încasată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Garanția în cauză, în cuantum de 18.423,75 RON a fost achitată de către reclamantă la data de 12.11.2012 în contul beneficiarului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și nu al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, astfel încât reclamanta nu a probat obligația de restituire efectivă a garanției solicitate prin cererea de chemare în judecata de către acest din urmă pârât, având în vedere că potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 115/2009 s-a înființat Ministerul Mediului și Pădurilor prin reorganizarea Ministerului Mediului și prin preluarea activității privind pădurile și a structurilor specializate în acest domeniu de la Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

În ceea ce privește cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor (înființat prin reorganizarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor) de obligare a acestuia la emiterea actului administrativ în vederea restituirii garanției în cuantum de 18.423,75 RON și dobânzi aferente, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. i) și lit. n) din Legea nr. 554/2004 nu se poate reține un refuz nejustificat de soluționare a cererii nr. x/06.10.2014 din partea pârâtului Ministerul Apelor si Pădurilor, întrucât acesta a răspuns reclamantei prin adresele nr. x/24.11.2015 și nr. y/16.03.2016 și a reținut în mod corect existența unei imposibilități de a formula un răspuns favorabil fata de prevederile art. 21 si art. 31 din O.M. nr. 924/2011, în condițiile în care din analiza dosarului a rezultat faptul că reclamanta a ieșit din termenul legal de ocupare temporară a terenului din fondul forestier național, în suprafață de 0,5 ha.

Această împrejurare în niciun caz nu poate constitui un refuz nejustificat de soluționare a cererii, întrucât cerința esențială a excesului de putere nu este îndeplinită, în condițiile în care pârâtul nu și-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

În concret, urmare cererii adresate de către reclamanta, prin adresa x/20.10.2014, Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a adus la cunoștință reclamantei că pentru recuperarea garanției solicitate și a dobânzii aferente, pentru suprafața de 0,5 ha este necesară completarea dosarului cu Decizia de prelungire a ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013 (data la care a expirat Decizia I.T.R.S.V. Timișoara nr. 168/19.11.2012) - 07.08.2014 (data la care terenul a fost redat circuitului silvic cu procesul-verbal nr. x/07.08.2014).

Deși reclamanta a depus documentația prevăzută la art. 21 din Ordinul Ministerul Mediului și Pădurilor nr. 924 din 17.02.2011, având în vedere Actul de control încheiat în urma controlului efectuat la data de 26.08.2013, precum și solicitarea Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, rezultă că reclamanta nu a făcut dovada emiterii unei decizii de prelungire a ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013 - 07.08.2014, motiv pentru care în mod justificat a reținut paratul că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 21 din Ordin, pentru aprobarea restituirii garanției și a dobânzii aferente, nefiind suficientă existența fizică a documentelor menționate în acest articol, ci este necesar ca aceste documente să întrunească condițiile de valabilitate a termenelor, astfel cum se menționează în art. 31 din Ordinul nr. 924 din 17.02.2011.

Examinând hotărârea atacată, din perspectiva motivului de casare invocat de către recurenta reclamantă - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - Înalta Curte reține următoarele:

Prima precizare care se impune este aceea că, în raport de modul de formulare al cererii de recurs, reclamanta a înțeles că critice, ca nelegală, doar dispoziția privind respingerea cererii de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor; astfel că, în ceea ce privește dispoziția de respingere a acțiunii introductive față de celălalt pârât, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, aceasta a intrat în puterea lucrului judecat, neputând face, așadar, obiectul controlului judiciar ce urmează a fi exercitat de către Înalta Curte.

În ceea ce privește nelegalitatea sentinței, apreciată de recurentă din perspectiva modului de soluționare al petitului vizând obligarea pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor la emiterea actului administrativ în vederea restituirii garanției în cuantum de 18.423,75 RON și dobânzile aferente, constituite de reclamantă în vederea ocupării temporare a unui teren di fondul forestier național, în suprafață de 0,5 ha, Înalta Curte reține următoarele:

Prima instanță a reținut inexistența unui refuz nejustificat al pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor, întrucât acesta a răspuns solicitării reclamantei nr. 64985/6.10.2014, prin adresele nr. x/24.11.2015 și nr. y/16.03.2016, o soluționare favorabilă a cererii reclamantei nefiind posibilă, în raport de prevederile art. 21 și art. 31 din Ordinul nr. 924/2011, ca urmare a faptului că reclamanta a ieșit din termenul legal de ocupare temporară a terenului în cauză.

Această concluzie - inexistența unui refuz nejustificat al autorității și conduita culpabilă a reclamantei, care nu a fost în măsură să facă dovada emiterii unei decizii de prelungire a ocupării temporare a terenului pentru perioada 30.08.2013-7.08.2014 - nu poate fi împărtășită de Înalta Curte, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 21 din Ordinul nr. 924/2011, " Documentațiile necesare recuperării garanțiilor depuse în fondul de ameliorare a fondului funciar cu destinație forestieră conțin:

Este necontestată depunerea de către reclamantă a documentelor cerute de prevederile articolului precitat, însă nu poate fi susținută, cu suficient temei, împrejurarea că reclamanta nu ar fi făcut dovada emiterii unei decizii de prelungire a ocupării temporare a terenului pentru perioada 30.08.2013-7.08.2014, cerință solicitată prin adresa nr. x/20.10.2014.

După cum rezultă din cuprinsul actului de control nr. 298/26.08.2013, membrii comisiei au constatat următoarele: activitatea de exploatare se realizează în baza permisului de exploatare nr. 15640/30.08.2012, pentru un an contractual (31.08.2012-30.08.2013); la expirarea termenului de ocupare temporară a fondului forestier (30.08.2013) este necesară obținerea și prezentarea de către reclamantă a unui document, în vederea prelungirii perioadei de ocupare temporară. Prin măsurile dispuse în raport au fost stabilite obligațiile reclamantei: de a exploata resursa (după data de expirare a permisului de exploatare) numai după obținerea altuia nou, din partea ANRM; de a evacua, până la 31.05.2014, întregul volum de rocă și de a obține un nou permis de exploatare pentru continuarea activității.

Revenind la perioada de referință, 30.08.2013-7.08.2014, despre care s-a susținut că nu ar exista decizie de ocupare temporară a terenului, se impun următoarele precizări:

În primul rând, potrivit actului de control nr. 298/26.08.2013, reclamantei îi revenea obligația de a evacua, până la 31.05.2014, întregul volum de rocă și de a obține un nou permis de exploatare pentru continuarea activității; conduita acesteia fiind conformă cu cerințele actului de control, întrucât la data de 26.04.2014 a fost eliberat permisul de exploatare nr. 17017/2014.

În al doilea rând, reprimirea în circuitul silvic a terenului ce a făcut obiectul ocupării temporare a avut loc la data de 7.08.2014, după cum rezultă din cuprinsul Deciziei nr. 81/23.09.2014 și, respectiv, cel al Procesului-verbal de predare-primire din 7.08.2014.

În aceste condiții, este de remarcat, pe de o parte, conformarea reclamantei la conduita impusă prin actul de control; și, pe de altă parte, după cum rezultă din conținutul adresei nr. x/24.11.2015, este confirmată existența fizică a documentelor prevăzute de art. 21 din Ordin, fiind remarcată depășirea termenului legal de ocupare temporară a terenului din fondul forestier.

În ceea ce privește incidența în cauză a art. 31 din Ordin, potrivit căruia "Instituțiile care au competența de aprobare pot cere completarea documentațiilor prevăzute la art. 19-21 cu alte acte/documente/avize/acorduri/permise/licențe, pentru clarificări, în funcție de specificul obiectivului. Aprobarea se va emite prin corelare cu perioada de valabilitate a actelor/documentelor/avizelor/acordurilor/permiselor/licențelor."; Înalta Curte constată că, această cerința legală a corelării aprobării cu perioada de valabilitate a actelor/documentelor/avizelor/acordurilor/permiselor/licențelor este îndeplinită în cauză, în condițiile în care reclamanta a respectat termenele și măsurile dispuse prin actul de control și, mai mult a predat terenul fără nicio modificare în sensul pentru care a fost solicitată ocuparea temporară.

Mai mult, cerința existenței/eliberării unei decizii de prelungire a ocupării temporare a terenului, în perioada de referință nu era posibilă, după cum a arătat recurenta reclamantă, în condițiile în care până la data de 31.05.2014, acesteia nu îi era necesar un nou permis de exploatare care, de altfel, nici nu putea fi emis.

Pe de altă parte, îndeplinirea de către reclamantă a cerințelor art. 21 din Ordin este confirmată de avizul nr. x/22.09.2014, prin care se dispune restituirea garanției și a dobânzilor aferente, fiind precizată tocmai împrejurarea că scopul pentru care garanția a fost constituită nu mai subzistă, ca urmare a reprimirii terenului în circuitul silvic.

De altfel, scopul depunerii garanției se desprinde și din prevederile art. 93 din Legea nr. 18/1991, care prevede că aceasta este necesară pentru scoaterea temporară a terenurilor din producția silvică și că, restituirea acesteia, cu dobânda aferentă, are loc la redarea terenurilor.

În aceste condiții, refuzul pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor nu este unul justificat, astfel că, soluția care se impune este admiterea recursului, ca urmare a realizării motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu aplicarea greșită a legii, ceea ce atrage casarea sentinței recurate și, admiterea în parte a acțiunii introductive, în raport de acest pârât.

Față de aceste considerente, fiind realizat motivul recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) teza I, alin. (2) C. proc. civ., calea de atac formulată va fi admisă, sentința atacată va fi casată și, în rejudecare va fi admisă, în parte, acțiunea introductivă, pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor urmând a fi obligat că emită actele administrative necesare restituirii garanției de 18.423,75 RON cu dobânzile aferente, pentru suprafața de teren de 0,50 ha, în termenul de 60 de zile de la data pronunțării deciziei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., împotriva sentinței civile nr. 1946 din 25 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Admite, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. și obligă pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor la emiterea actelor administrative necesare restituirii garanției în cuantum de 18.423,75 RON și a dobânzii aferente, constituite de reclamantă în vederea ocupării temporare a unui teren din fondul forestier national, în suprafață de 0,5 ha, în termen de 60 de zile de la data pronunțării prezentei decizii.

Respinge celelalte pretenții ale reclamantei.

Obligă pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă, în cuantum de 150 de RON, reprezentând taxa judiciară de timbru achitată în fond și recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 mai 2020.