ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1438/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București cu nr. x/2017 și modificată la data de 28.12.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, suspendarea executării Deciziei nr. 562 din data de 26.09.2017, prin care s-a dispus sancționarea sa cu amendă în cuantum de 50.000 RON, în ceea ce privește amenda, până la soluționarea Dosarului nr. x/2017, aflat pe rolul aceleiași instanțe, având ca obiect anularea aceleiași decizii.

Prin sentința civilă nr. 171 din 22 ianuarie 2018, Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea precizată, formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 562/26.09.2017, emisă de pârâtă, în ceea ce privește amenda în cuantum de 50.000 RON, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 al acestei instanțe.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Arată recurentul, în esență, că sentința atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea pronunțată fiind lipsită de temei legal, respectiv că instanța de fond a admis cererea de suspendare formulată, apreciind în mod greșit că în cauză ar fi îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Recurentul critică faptul că, în ceea ce privește îndeplinirea condiției cazului bine justificat, instanța de fond a reținut:

"susținerile reclamantei ca argumente valabile pentru a conduce la măsura suspendării Deciziei de sancționare, în ceea ce privește amenda contravențională aplicată, argumentele invocate fiind în măsură ca în aparență să conducă la o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului administrativ contestat."

În opinia recurentului, deși instanța a afirmat că și-a formulat opinia fără a antama fondul, în fapt aceasta nu a realizat doar o analiză sumară a cauzei deduse judecății, ci dimpotrivă, preluând toate considerentele expuse de intimata-reclamantă prin cererea de chemare în judecată.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurentul critică faptul că instanța a reținut că "iminența prejudiciului decurge din caracterul executoriu al deciziei de sancționare, iar susținerile reclamantei privind cuantumul ridicat al amenzii aplicate, care depășește cu mult veniturile din activitatea de difuzare a programelor radio, punând-o în imposibilitatea obiectivă și definitivă de a ne putea continua activitatea, în condițiile în care societatea mai are în prezent o poprire asiguratorie pentru suma de 112.000 RON, la solicitarea UPFR, contestată în instanță, pot fi reținute ca prejudiciu iminent, în sensul definit de lege."

Recurentul apreciază că, în această motivare, instanța de fond pleacă de la o premisă greșită și anume aceea că "iminența prejudiciului decurge din caracterul executoriu al deciziei". Practic, în opinia instanței, simpla presupusă executare a deciziei de amendare ar echivala cu un prejudiciu iminent, cu toate că în practica unitară a instanțelor de contencios administrativ s-a arătat că suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării ulterioare a actului, condiție care nu este îndeplinită în prezenta cauză.

Recurentul subliniază faptul că, în ceea ce privește această condiție, instanța de fond a apreciat pretinsul prejudiciu și prin prisma unei eventuale înființări a unei a doua popriri, fără însă a ține cont de prevederile Legii audiovizualului, în speță teza finală a alin. (3) al art. 93 din Legea audiovizualului, potrivit căruia termenul de 15 zile de contestare a deciziilor de sancționare nu suspendă de drept efectele acestora. Alin. 4 al aceluiași articol prevede că sancțiunile neatacate în termenul prevăzut la alin. (3) constituie de drept titlu executoriu.

În opinia recurentului, din interpretarea coroborată a acestor prevederi legale rezultă că, în cazul contestării deciziei de sancționare (somații și amenzi) în termenul de 15 zile, aceasta nu mai reprezintă de drept un titlu executoriu, iar organul fiscal nu mai are dreptul de a începe executarea silită a deciziei de sancționare și, în consecință, nici nu se poate pune în dicuție o pretinsă înființare a unei a doua popriri.

Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat și, rejudecând cauza, casarea în tot a sentinței atacate și respingerea acțiunii intimatei-reclamante privind suspendarea Deciziei nr. 562/26.09.2017, ca fiind netemeinică.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, legal învestită cu soluționarea prezentului recurs, constată însă că nu sunt întemeiate susținerile și criticile înfățișate de recurentul-pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanța de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecății.

Soluția primei instanțe, de admitere a cererii de suspendare până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect suspendarea executării Deciziei nr. 562 din data de 26.09.2017, prin care s-a dispus sancționarea sa cu amendă în cuantum de 50.000 RON, în ceea ce privește amenda, până la soluționarea Dosarului nr. x/2017, aflat pe rolul aceleiași instanțe, având ca obiect anularea aceleiași decizii.

Prin sentința pronunțată, Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea precizată, formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 562/26.09.2017, emisă de pârâtă, în ceea ce privește amenda în cuantum de 50.000 RON, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 al acestei instanțe.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurentul-pârât a invocat, în esență, faptul că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu interpretarea și aplicarea greșită a acestor prevederi legale.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Astfel, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul formulat, pârâtul susține, în esență, că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârât în susținerea poziției sale.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În opinia instanței de fond, împărtășită și de instanța de control judiciar, în speță această condiție este îndeplinită în privința deciziei contestate.

Astfel, în legătură cu cazul bine justificat, Curtea de apel a reținut susținerile reclamantei ca argumente valabile pentru a conduce la măsura suspendării Deciziei de sancționare, în ceea ce privește amenda contravențională aplicată, apreciind, în mod corect, că argumentele invocate sunt în măsură ca în aparență să conducă la o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, în cauză, instanța de control judiciar, învestită cu recursul declarat în cadrul litigiului având ca obiect cererea de suspendare a executării actului menționat, constată că prin sentința nr. 4739 din 19.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, s-a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și s-a dispus anularea Deciziei nr. 562 din data de 26.09.2017, care face obiectul prezentului dosar.

Astfel, soluția pronunțată de instanța învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ conferă consistență concluziei că în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acțiunii în anulare.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumția de legalitate atașată actelor administrative.

Înalta Curte precizează că, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condițiile art. 14 se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Ca urmare, legalitatea actului administrativ este infirmată prin soluția instanței de fond și consecința admiterii acțiunii este suspendarea, prin efectul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a acestui act administrativ, până la soluționarea definitivă a cauzei.

În ceea ce privește condiția referitoare la iminența pagubei, în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, se reține că intimata-reclamantă a probat iminența producerii pagubei invocate.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Astfel, instanța de fond a constatat în mod corect că și această condiție este îndeplinită, motivând pe larg existența acestei condiții, așa cum a fost întemeiată și probată prin cererea de suspendare.

În acest sens, Curtea a apreciat în mod corect, în raport de materialul probator administrat în cauză, că actul administrativ sancționator este executoriu, iar punerea în executare a acestuia, în condițiile în care nelegalitatea acestuia este vădită și ușor de constatat, s-ar constitui într-un prejudiciu care nu ar mai putea fi recuperat.

Drept urmare, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că soluția pronunțată este temeinică și legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civile nr. 171 din 22 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 martie 2019.