ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 37/2021

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2017, reclamanții Județul Constanța și Consiliul Județean Constanta, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 5434/18.10.2017 privind soluționarea contestației formulate de Consiliul Județean Constanța împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.03.2017 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.03.2017;

- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 84/CA din 02 mai 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ și fiscal promovată de reclamanții Județul Constanța și Consiliul Județean Constanța, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, ca nefondată.

Împotriva sentinței nr. 84/CA din 02 mai 2018 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții Județul Constanța și Consiliul Județean Constanța, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenții au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, urmare a rejudecării litigiului în fond, admiterea acțiunii, cu obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată avansate în ambele faze procesuale, motivând, în esență, că sentința instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum și cu încălcarea principiului securității raporturilor juridice.

Certitudinea cu privire la dreptul la finanțare ce li se cuvenea pentru finalizarea și implementarea proiectului, în condițiile și termenul stabilite, cu respectarea normelor referitoare la achiziția publică derulată, din perspectiva faptului ca prevederile caietului de sarcini al achiziției publice respectă cerințele cererii de finanțare și cu respectarea clauzelor contractului de finanțare în privința cheltuielilor eligibile, rezultate din concluziile verificării cererii de rambursare nr. x din data de 28.12.2015 și a documentației aferente etapei de migrare a datelor, exprimate prin Notificarea privind situația Cererii de rambursare nr. x/28.12.2015 Finală nr. 3191/31.03.2016, coroborate cu cele constatate prin Raportul de Control nr. x/29.03.2016 și Raportul de control nr. x/23.10.2015, a fost înlăturată printr-o măsură dispusă ulterior, în anul 2017.

Intimatul, arată recurenții, a modificat nepermis concluziile acțiunilor de control si verificare anterioare, doar pentru că a înțeles să își schimbe viziunea asupra interpretărilor anterioare. O astfel de abordare încalcă principiul securității juridice și nu poate reveni asupra concluziilor exprimate anterior prin actele menționate, fără a aduce atingere principiilor generale de bună administrare care implică dreptul la securitate juridică, fără ca încălcarea acestui principiu fundamental să fie sancționată cu nulitatea actelor contestate.

Recurenții au formulat critici cu privire la hotărârea atacată și pentru încălcarea prevederilor art. 1270 alin. (1) C. civ., fără observarea încălcării de către intimat a clauzelor contractului de finanțare, în referire la prevederile art. 7 (23), având în vedere că implementarea proiectului urma a se realiza potrivit obligațiilor asumate, în concordanță cu prevederile contractului, iar aceste obligații ar fi fost încălcate cât timp s-a reținut că nu s-a finalizat migrarea datelor în sistemul informatic achiziționat.

Actele contestate nu rețin că recurenții-reclamanți nu și-ar fi îndeplinit obligațiile asumate cu maxim de profesionalism, eficiență și vigilență, în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat și că prin presupusa nefinalizare a procesului de migrare a datelor ar fi încălcat acesta obligație, așa cum greșit susține judecătorul fondului, ci doar încălcarea art. 2 alin. (2) din contractul de finanțare, care stabilește perioada de implementare a proiectului, iar această clauză nu a fost încălcată având în vedere finalizarea în termen a proiectului, incluzând etapa de migrare a datelor în noul sistem informatic, conform cerințelor caietului de sarcini, ce corespund celor din cererea de finanțare.

Hotărârea recurată a fost criticată și pentru că a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 26 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, reținute ca incidente prin actele contestate, întrucât acestea nu rețin că proiectul nu ar respecta cerințele de durabilitate/sustenabilitate, din contra, ceea ce se reține fiind o presupusă neregula cu privire la procesul de migrare a datelor din perioada de implementare a proiectului, respectiv că neregula constă în încălcarea art. 2 alin. (2) din Contractul de finanțare nr. x/24.01.2014.

În aceste condiții, dacă s-ar fi constatat o abatere în perioada de implementare a proiectului, aplicabile ar fi fost dispozițiile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, însă, nefiind în prezența unei nereguli, nu a fost cazul de a fi exclusă vreo sumă de la rambursare.

Nu se identifică nici prezența unei abateri în perioada de monitorizare, căci acesta ar fi presupus nerealizarea indicatorilor de rezultat, având drept consecința returnarea sumelor primite, proporțional cu procentul de nerealizare al acestor indicatori conform art. 10 (13) din contractul de finanțare, ceea ce nu este cazul, întrucât indicatorii de rezultat au fost realizați in totalitate, așa cum retine Raportul la vizita de monitorizare referitoare la durabilitatea proiectului, înregistrat la CJC sub nr. x/28.10.2016.

Hotărârea recurată a fost dată și cu încălcarea dispozițiilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, precizează recurenții, respectiv a principiului proporționalității, întrucât valoarea cheltuielii afectate de nereguli vizează activități pentru toate cele 15 UAT-uri partenere, precum și cu încălcarea dispozițiilor din ordonanță raportat la definiția legală a neregulii, întrucât modul lapidar, subiectiv și lipsit de precizie și claritate în care este reținută presupusa neregulă lasă loc arbitrariului, motiv de nulitate a actelor contestate, în condițiile în care nu rezulta concret care este acțiunea/inacțiunea ce li se impută.

În fine, au fost formulate critici și cu privire la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004, întrucât vătămarea există, fiind în legătură cu excluderea nelegală de la finanțare, contrar celor reținute de judecătorul fondului, iar încheierea contractului de finanțare nu exclude verificarea legalității actelor administrative contestate în procedura reglementata de legea contenciosului administrativ.

Prin întâmpinarea depusă, intimatul-pârât Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a solicitat respingerea recursului.

În susținerea acestei poziții procesuale, intimatul a precizat că verificarea pe bază de sesizare a avut drept scop verificarea următoarelor documente: Contractul de finanțare nr. x/24.01.2014, Actul adițional nr. x/26.05.2015; Raport privind vizita de durabilitate nr. 8639/19.12.2016; Cererea de rambursare nr. x/28.12.2015; Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/28.12.2015.

În urma verificării documentare, echipa de control din cadrul OIPSI a concluzionat că migrarea datelor nu s-a efectuat în totalitate, fiind necesară recuperarea sumelor rambursate pentru aceasta activitate care trebuia finalizată în perioada de implementare care este, conform Actului adițional nr. x/26.05.2015, de 23 de luni și reprezintă perioada de timp în care beneficiarul trebuie să finalizeze toate activitățile proiectului, nu mai târziu de 30.11.2015.

În ceea ce privește Raportul de control nr. x/29.03.2016, anterior Raportului privind vizita de durabilitate nr. 8639/19.12.2016, acesta nu a avut ca obiectiv verificări la locațiile de implementare și respectiv realizarea activității de migrarea datelor, precizează intimatul.

Referitor la afirmația reclamanților că în caietul de sarcini este stipulat ca migrarea datelor în bază se va face doar pentru acele date care respectă cerințele, urmând ca ulterior, în procesul de implementare personalul UAT-urilor să încarce și restul datelor prin intermediul aplicațiilor furnizate, intimatul menționează că în urma vizitei la fața locului s-a constatat că nici la 11 luni de la finalizarea perioadei de implementare, migrarea datelor nu era finalizată.

Cererea de rambursare a fost verificată și aprobată pe baza documentelor transmise de beneficiar. Prin verificarea la fața locului s-a constatat ca activitatea privind migrarea datelor nu s-a finalizat la UAT-urile vizitate, respectiv Comunele Adamclisi, Lipnița, Oltina și Ion Corvin, astfel că aceasta reprezintă neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Reclamanții-recurenți nu au adus dovezi asupra sumei aferente migrării datelor astfel încât, conform contractului de finanțare, toate activitățile trebuiau finalizate, motiv pentru care aveau obligația de a realiza migrarea datelor în noua aplicație până la finalizarea duratei de implementare a proiectului, respectiv 30.11.2015, s-a mai menționat prin întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurenți, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, Înalta Curte reține că, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.03.2017, privind proiectul "Soluții informatice integrate pentru o administrație publică mai aproape de cetățean" Cod SMIS: 48386, beneficiar Consiliul Județean Constanța, încheiat de structura de resort din cadrul intimatului-pârât, urmare a efectuării verificărilor documentare și faptice a cazului de suspiciune de neregulă ce au avut drept scop aspectele sesizate în Contractul de finanțare nr. x/24.01.2014 și Actul adițional nr. x/26.05.2015, precum și Raportul privind vizita de durabilitate nr. 8639/19.12.2016, Cererea de rambursare nr. x/28.12.2015 și Notificarea privind situația aceleiași cereri de rambursare, s-a stabilit că aplicația realizată prin proiect de către Consiliul Județean Constanța este funcțională însă migrarea datelor în sistemul informatic a fost realizată parțial, într-un procent scăzut, deși această operațiune a fost finanțată prin bugetul aferent contractului de finanțare, costurile fiind decontate în baza Cererii de rambursare nr. x, iar beneficiarul avea obligația de a o realiza integral în sistem, până la finalizarea duratei de implementare a proiectului, respectiv 27.11.2015, dar nu mai târziu de 30.11.2015.

În acord cu punctul de vedere exprimat de intimat, atât prin procesul-verbal contestat, cât și prin poziția exprimată prin întâmpinare, instanța de fond a apreciat că, în condițiile în care migrarea datelor nu s-a efectuat în totalitate, obiectul finanțării nerambursabile nu a fost realizat, astfel cum părțile au convenit, situație în care încălcarea de către beneficiar a obligației asumate prin contract a fost apreciată, în mod corect, drept neregulă sau abatere de la nelegalitate, în termenii art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, instanța de fond a considerat că reclamarea unei vătămări de către reclamantă, urmare a emiterii actelor administrative contestate, nu este justificată, nici din perspectivă contractuală, nici din perspectivă legală.

În aprecierea Înaltei Curți, instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu greșita aplicare a prevederilor legale incidente circumstanțelor litigiului pendinte.

Astfel, din economia datelor rezultate din Contractul de finanțare, instanța de recurs reține că finanțarea migrării datelor a fost bugetată în Capitolul I - Cheltuieli cu investiții, secțiunea I.2.3 - Cheltuieli pentru configurarea și implementarea bazelor de date, migrare și integrare a diverselor structuri de date existente.

Cererea de rambursare nr. x din data de 28.12.2015, vizează factura nr. x/27.11.2015 emisă de S.C. A. S.R.L. pentru serviciile prestate conform contractului încheiat cu recurentul-reclamant Consiliul Județean Constanța, la poziția 3 din document fiind descrisă activitatea prestată constând în "configurarea și implementarea bazelor de date, migrarea și integrarea diverselor structuri de date existente care nu au fost acoperite în cadrul cheltuielilor #39", pentru toate cele 15 UAT-uri partenere, valoarea totală a acestora fiind în sumă de 62.743,94 RON inclusiv TVA, consilierii din echipa de control care a întocmit procesul-verbal contestat reținând întreaga valoare ca fiind afectată de neregulă, reprezentând cheltuieli neeligibile pentru activitatea de migrare a datelor, din care suma de 61.489,06 RON asistență nerambursabilă reprezentând valoarea creanței bugetare stabilite pentru încălcarea prevederilor art. 2 alin. (2) din Contractul de finanțare.

După cum recurenții susțin, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, intimatul avea obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiar, acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite de legislația națională sau unională, în situația în care se constată existența unor astfel de cheltuieli.

Din această perspectivă, se observă că intimatul a procedat la stabilirea creanței bugetare cu încălcarea principiului proporționalității.

Problema esențială care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă a existat sau nu o neregulă, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în derularea contractului de finanțare.

Textul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 definește "neregula" ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Se observă astfel, că pentru a fi în prezența unei nereguli trebuie să existe o abatere, care constă în acțiunea/inacțiunea beneficiarului prin care s-au încălcat prevederile legale și ale contractului de finanțare, precum și un prejudiciu care constă în suma plătită necuvenit.

Din acest unghi de vedere, în mod greșit instanța de fond a statuat că procesul-verbal nr. x/30.03.2017 este legal, în condițiile în care acesta reține săvârșirea unor nereguli ca urmare a unei situații de fapt ce nu poate fi subsumată unor criterii de eligibilitate și deci a unor încălcări ale contractului de finanțare.

Înalta Curte precizează că realizarea parțială a operațiunii de migrare a datelor, în contextul în care aplicația realizată prin proiect este funcțională, potrivit celor reținute de însăși echipa de control, nu constituie criteriu de eligibilitate și, în consecință, nu poate constitui o neregulă în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Așa fiind, dacă nu se constată existența unei nereguli, nu devin incidente dispozițiile din contractul de finanțare privind executarea pactului comisoriu de gradul patru și nici dispozițiile de drept unional privind recuperarea prejudiciului.

Cu privire la aplicarea principiului proporționalității, Înalta Curte reține că acesta este consacrat de dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora:

"Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia".

Așa cum s-a reținut în mod constant și în jurisprudența C.J.U.E., ținând cont de tradițiile constituționale comune statelor membre, măsurile și restricțiile impuse de autoritățile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate și să nu afecteze în mod disproporționat drepturile și interesele legitime ale destinatarului (de pildă, cauzele C-44/79, hotărârea din 13 decembrie 1979, L. Hauer c. Land Rheinland - Pfalz; C-181/84, The Queen, ex parte E.D.&F. M. (S.) Ltd c. Intervention Board for Agricultural Produce, hotărârea din 24 septembrie 1985).

Prin urmare acest principiu pretinde ca orice măsură luată de o autoritate publică cu atribuții de control trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp cea mai rezonabilă.

În speță, fundamentarea neregulilor constatate pe o situație de fapt ce nu poate fi subsumată unui criteriu de eligibilitate în derularea contractului de finanțare încheiat între părți, nu justifică recuperarea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporționată, de natură să deturneze scopul finanțării și să creeze consecințe negative pentru reclamant.

Stabilirea creanței bugetare în cuantum egal cu întreaga sumă decontată aferentă cererii de rambursare nr. x, respectiv a contravalorii totale a facturii nr. x/27.11.2015 emisă de S.C. A. S.R.L., din valoarea proiectului finanțat, nu este suficient de fundamentată din punctul de vedere al amplorii și implicațiilor financiare ale neregulilor.

Conform art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, principiul proporționalității presupune că orice măsură administrativă ce se adoptă trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

În cazul în care se poate determina prin calcul valoarea prejudiciului sau a posibilului prejudiciu rezultat din abaterea de la prevederile contractului/actului normativ, valoarea rezultată reprezintă cheltuială neeligibilă/debit. În această situație a cuantificării efective a prejudiciului/posibilului prejudiciu nu este relevantă gravitatea abaterii.

Prin urmare, constatând că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare s-a reținut că valoarea creanței rezultată din nereguli este egală cu sumele aferente mai multor activități aferente celor 15 UAT-uri partenere, în condițiile în care abaterea constă în migrarea parțială a datelor, într-un procent scăzut, la UAT-urile Comuna Adamclisi, Comuna Lipnita, Comuna Oltina și Comuna Ion Corvin, Înalta Curte reține că actul administrativ a fost încheiat cu încălcarea principiului proporționalității.

La punctul 3 din factura menționată se regăsește descrierea serviciilor prestate constând în "configurarea și implementarea bazelor de date, migrarea și integrarea diverselor structuri de date existente care nu au fost acoperite în cadrul cheltuielilor #39", pentru toate cele 15 UAT-uri partenere, cu un preț de 3.373,33 RON fără TVA pentru fiecare dintre acestea, cu o valoarea totală de 50.599,95 RON, la care se adaugă TVA în sumă de 12.143,99 RON.

Prin urmare, intimatul avea la dispoziție suficiente date pentru a stabili valoarea creanței într-o manieră certă, însă, la fel cum a înțeles să rețină presupusa neregulă în mod evaziv, lipsit de coordonate precise, a ales să dispună recuperarea sumei de la beneficiar și pentru alte activități, distincte de cele a căror nerealizare a fost reproșată reclamantului, deci fără a efectua minime diligențe pentru a da curs aplicării corecte a principiului proporționalității.

În plus, pentru mai multă acuratețe, intimatul avea posibilitatea să solicite reclamantei situațiile de lucrări în baza cărora a fost emisă factura în cauză, având astfel posibilitatea să identifice concret, matematic, valoarea prejudiciului constând în migrarea parțială a datelor la UAT-urile identificate în cuprinsul actului de control, însă acest lucru nu s-a întâmplat, toate acestea în contextul în care s-a reținut că aplicația implementată conform proiectului este funcțională, ceea ce conduce la concluzia că actele contestate sunt nelegale, contrar soluției pronunțată de instanța de fond cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, mai sus evocate.

În consecință, față de considerentele de fapt și de drept anterior expuse, constatând incidența în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a proceda la admiterea recursului, cu consecința casării hotărârii pronunțată de instanța de fond și, urmare a rejudecării, va dispune admiterea acțiunii introductive și anularea actelor administrative contestate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanții Județul Constanța și Consiliul Județean Constanța împotriva sentinței civile nr. 84/CA din 02 mai 2018 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Admite acțiunea formulată de reclamanții Județul Constanța și Consiliul Județean Constanța.

Anulează Decizia nr. 5434/18.10.2017 de soluționare a contestației și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.03.2017.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 13 ianuarie 2021.