ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5019/2020

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătății, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună: - anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea reclamantei din funcția de director economic interimar al Serviciului de Ambulanță Județean Constanța; - anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/942/03.08.2017 pentru modificarea articolului 1 al Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea reclamantei din funcția de director economic interimar al Serviciului de Ambulanță Județean Constanța; - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 12/CA din 23.01.2018, a respins acțiunea reclamantei, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată aflate la dosar.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele aflate la dosar.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat. Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă are ca obiect verificarea legalității Ordinelor Ministrului Sănătății nr. R/560/23.06.2017 și R/942/03.08.2017. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca nefondată. Această soluție este împărtășită de instanța de control judiciar, deoarece Curtea de Apel a analizat în mod detaliat și judicios dispozițiile normative incidente pe subiectul analizat, susținerile părților litigante, precum și întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă. Reevaluând materialul probator existent la dosar pentru a răspunde la criticile de nelegalitate formulate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține: Prin Dispoziția Directorului Direcției de Sănătate Publică Județeană Constanța nr. 72/15.07.2016, s-a dispus, începând cu data de 15.07.2016, numirea recurentei în funcția de director economic interimar la Serviciul de Ambulanță Județean Constanța, până la ocuparea postului prin concurs, urmând ca, pe perioada delegării, contractul individual de munca al reclamantei să fie suspendat. La data emiterii acestei dispoziții, în vigoare erau prevederile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "Până la ocuparea prin concurs a funcțiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a serviciilor de ambulanță județene și al municipiului București se numește prin act administrativ al autorității de sănătate publică." Funcția de director economic al SAJ Constanța se încadra în aceste prevederi, conform art. 118 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în compunerea comitetului director intrând și directorul economic. Ulterior, prin O.U.G. nr. 79/16.11.2016, dispozițiile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 au fost modificate în următoarea formă: "Până la ocuparea prin concurs a funcțiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a serviciilor de ambulanță județene și a Serviciului de Ambulanță București-Ilfov se numește prin ordin al ministrului sănătății, cu avizul consultativ al Departamentului pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Pot fi numite în aceste funcții persoane angajate în cadrul serviciilor de ambulanță care îndeplinesc condițiile legale pentru participarea la concursul de selecție pentru ocuparea respectivei funcții. Numirea într-o funcție de conducere interimară la nivelul serviciilor de ambulanță județene și al Serviciului de Ambulanță București-Ilfov se efectuează pe o perioadă de maximum 6 luni, fără posibilitate de prelungire." Valorificând dispozițiile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 79/2016, intimatul a emis Ordinul nr. R/560/23.06.2017 prin care a dispus revocarea recurentei din funcția de director economic interimar al SAJ Constanța. În plus, prin același ordin, a stabilit faptul că la data emiterii acestuia își încetează aplicabilitatea Dispoziția nr. 72/15.07.2016 . Prin Dispoziția nr. 257/17.07.2017, intimatul a stabilit faptul că de la data emiterii sale încetează suspendarea contractul individual de muncă pe perioadă nedeterminată înregistrat cu nr. x din 15.06.1998 în Registrul de evidență al salariaților, iar recurenta își reia activitatea în funcția de economist II, cu locul de muncă la Serviciul Financiar Contabilitate - Stația centrală Constanța, cu un salariu de încadrare de 2.275 RON din care spor condiții deosebit de periculoase 50%, spor calculator 15% și spor pentru viză CFP - 10% . Ulterior, a fost emis Ordinul Ministrului Sănătății nr. R/942/03.08.2017 pentru modificarea art. 1 al Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea din funcția de director economic intermediar a d-nei A. la Serviciul de Ambulanță Județean Constanța . 5.1. Prima critică se referă la faptul că instanța de prima jurisdicție a reținut în mod greșit că Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/560/23.06.2017 este suficient motivat. Recurenta arată că actul administrativ anterior nominalizat nu cuprinde argumentele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii sale, iar simpla trimitere la dispozițiile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.U.G. nr. 79/2016 și la Referatul Direcției Generale Juridice, Resurse Umane și Salarizare înregistrat sub nr. x/2017 (care nu i-a fost comunicat) nu este suficientă. Critica recurentei este nefondată. Cu titlul prealabil, instanța de control judiciar reține faptul că, într-adevăr, motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Contrar celor susținute de către recurentă, ordinul contestat este corespunzător motivat, în condițiile în care temeiul juridic al acestuia a fost corect individualizat, fiind vorba despre art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.U.G. nr. 79/2016 care, după cum s-a menționat anterior, stabilea durata de 6 luni a interimatului pe funcția de conducere în cadrul serviciului de ambulanță, fără posibilitatea de prelungire. În mod justificat, prima instanță a apreciat că nu era necesar să se prevadă în cuprinsul ordinului aflat în discuție faptul că acest termen de 6 luni s-a împlinit la momentul emiterii sale, în condițiile în care dispoziția normativă menționată în preambulul său avea un conținut explicit. 5.2. A doua critică se referă la faptul că instanța de fond a interpretat și a aplicat eronat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Recurenta opinează în sensul că, în eventualitatea în care criticile de nelegalitate aduse actului administrativ contestat pe calea plângerii prealabile sunt găsite întemeiate, autoritatea publică emitentă sau autoritatea publică ierarhic superioară acesteia, investită cu soluționarea plângerii prealabile, dispune "revocarea" actului administrativ nelegal emis, iar nu "modificarea" sau "îndreptarea" acestuia în conformitate cu dispozițiile legii. În atare situație, este eronată concluzia primei instanțe în sensul că nu ar mai putea analiza nelegalitatea revocării din funcție a părții, pe durata incapacității temporare din funcție, întrucât, sub acest aspect, Ordinul nr. R/560/23.06.2017 a fost modificat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. R/942/03.08.2017. Acest din urmă ordin nu reprezintă un act administrativ de soluționare a plângerii prealabile formulate împotriva Ordinului nr. R/560/23.06.2017, deoarece în cuprinsul său nu se face mențiune de existența plângerii prealabile, de modalitatea în care s-a apreciat asupra dispozițiilor legale invocate și nici de soluția dată plângerii. În realitate, prin intermediul acestui act administrativ, intimatul a procedat la modificarea actului administrativ nelegal, anterior emis, iar nu la soluționarea recursului administrativ, cu consecința revocării primului ordin. În atare situație, critica referitoare la nelegalitatea Ordinului nr. R/560/23.06.2017, urmare a faptului că a fost emis pe perioada incapacității temporare de muncă, își păstrează actualitatea, fiind incidente dispozițiile art. 36 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: "în perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate și a celor pentru creșterea și îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa funcționarului public în cauză." Recurenta arată faptul că, la momentul emiterii ordinului de revocare din funcția de conducere, se afla în incapacitate temporară de muncă, stabilită prin certificate de concediu medical, aspect de care autoritatea intimată nu a ținut seama. Critica recurentei este nefondată. Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori în într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. În mod corect, prima instanță a reținut faptul că recurenta a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinul nr. R/560/23.06.2017, iar în cuprinsul acesteia partea a arătat faptul că, la data emiterii acestuia, se afla în incapacitate temporară de muncă, aspect ce rezultă din certificatele de concediu medical ce i-au fost eliberate. În urma soluționării plângerii, intimatul a procedat la emiterea Ordinul nr. R/942/03.08.2017 pentru modificarea art. 1 al Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea din funcția de director economic intermediar a d-nei A. la Serviciul de Ambulanță Județean Constanța, în sensul că această măsură va opera la data încetării suspendării de drept, ca urmare a incapacității temporare de muncă a recurentei. Ca atare, intimatul, în limitele sale de competență, a procedat la revocarea parțială a Ordinului nr. R/560/23.06.2017, respectiv cu privire la data revocării din funcția de conducere aflată în discuție. Contrar celor susținute de către recurentă, intimatul nu trebuia să facă referire în mod explicit la existența plângerii prealabile în preambulul Ordinul nr. R/942/03.08.2017, ci să valorifice contestația administrativă promovată de parte, prin revocarea parțială a primului ordin, adică, așa cum s-a arătat anterior, cu privire la data revocării din funcția de conducere. De esența recursului administrativ este posibilitatea conferită de legiuitor autorității publice emitente a actului administrativ sau a celei ierarhic superioare, dacă există, de a proceda la revocarea totală sau parțială a acestuia. În atare situație, referirea făcută de recurentă la dispozițiile art. 36 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu mai prezintă relevanță. 5.3. A treia critică se referă la faptul că instanța de fond a interpretat și a aplicat eronat prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Critica recurentei este nefondată. Într-adevăr, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 permite autorității emitente a unui act administrativ nelegal care a intrat în circuitul juridic civil să procedeze doar la sesizarea instanței de contencios administrativ cu o acțiune în anularea acestuia. Însă, după cum în mod justificat a reținut și prima instanță, această dispoziție normativă trebuie interpretată sistematic, respectiv împreună cu cea reglementată de art. 7 alin. (1) din aceeași lege. În urma realizării acestei interpretări juridice se desprinde concluzia potrivit căreia art. 1 alin. (6) din lege se aplică doar situația în care autoritatea publică, în mod unilateral, intenționează să procedeze la revocarea/anularea actului administrativ pe care l-a emis. Or, în speța de față, o astfel de situație juridică nu se regăsește, deoarece intimatul a procedat la revocarea parțială a Ordinului nr. R/560/23.06.2017 în urma analizării recursului administrativ promovat de recurentă împotriva acestuia. 5.4. A patra critică se referă la faptul că prima instanță a interpretat și a aplicat greșit dispozițiile O.U.G. nr. 79/2016. Recurenta arată faptul că ordonanța de urgență anterior nominalizată nu este incidentă în speță, întrucât legea nu retroactivează, iar, la momentul intrării în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 95/2006 prin O.U.G. nr. 79/2016, aceasta exercita funcția de director economic interimar, funcție în care a fost numită, prin Dispoziția Directorului Direcției de Sănătate Publică Județeană Constanța nr. 72/15.07.2016, până la ocuparea postului prin concurs. Critica recurentei este nefondată. Înalta Curte apreciază că este corectă argumentația primei instanțe în sensul că dispozițiile O.U.G. nr. 79/2016 nu au fost aplicate retroactiv de către intimat, deoarece termenul maxim de 6 luni pentru interimatul funcției de conducere exercitate de recurentă a fost calculat de la data intrării în vigoare a acestei ordonanțe de urgență, respectiv de la data de 22.11.2016. Acest termen s-a împlinit la data de 22.05.2017. În legătură cu termenul maxim de interimat, nu se poate reține faptul că O.U.G. nr. 79/2016 a modificat vreo condiție de numire în funcția de director economic interimar al SAJ Constanța, termenul fiind un efect viitor al situației juridice născute prin dispoziția nr. x/15.07.2016. Teoria generală a aplicării legii în timp este în sensul că în privința efectelor viitoare ale unei situații juridice trecute, dispozițiile legii noi sunt aplicabile de la data intrării în vigoare a acesteia, în lipsa unor stipulații contrare în sensul ultraactivității legii vechi. 5.5. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.