ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 729/2020

Obiectul cererii dedusă judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești la data de 27.10.2016, sub numărul x/2016, reclamantul Județul Dâmbovița - prin Consiliul Județean Dâmbovița a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, anularea și suspendarea executării Deciziei Comitetului Director al Administrației Fondului pentru Mediu, aprobată în ședința din data de 23.03.2016, privind rezilierea contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/10.12.2009 încheiat cu UAT Județul Dâmbovița și recuperarea sumelor decontate.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 14 din 31 ianuarie 2017, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Județul Dâmbovița - prin Consiliul Județean Dâmbovița, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, ca neîntemeiată. A restituit reclamantului cauțiunea în cuantum de 1000 RON, consemnată cu Ordinul de plată nr. x din 15. XII.2016. A admis cererea reconvențională formulată de pârâta AFM, în contradictoriu cu reclamantul Județul Dâmbovița și a obligat reclamantul să plătească pârâtei suma de 2.102.748,39 RON reprezentând daune interese, cu dobânda legală calculată la nivelul dobânzii BNR până la data plății efective.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 14 din 31 ianuarie 2017 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Județul Dâmbovița prin Consiliul Județean Dâmbovița prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea acțiunii formulate în sensul admiterii acțiunii privind anularea și suspendarea Deciziei comitetului director al Administratiei Fondului pentru Mediu. În motivarea cererii de recurs, reclamantul a apreciat că sentința atacată este netemeinică și nelegală întrucât a fost dată pe fondul unei interpretări eronate a normelor de drept material aplicabile contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/10.12.2009 încheiat între Administrației Fondului pentru Mediu și U.A.T. Județul Dâmbovița, coroborată cu analiza incompletă a înscrisurilor depuse la dosarul cauzei. Referitor la soluția pronunțată pe fondul cauzei privind cererea Județului Dâmbovița de anulare a Deciziei Comitetului Director al Administrației Fondului pentru Mediu, aprobată în ședința din data de 23.03.2016 de reziliere a contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/10.12.2009 si recuperarea sumelor decontate în valoare de 2.102.740,39 RON, recurentul-reclamant a apreciat că instanța de fond nu analizează cadrul legal instituit prin contractul nr. x/10.12.2009, raportat la prevederile Ghidului de finanțare aprobat prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 1090/2009, și reține cu ușurință existența unei culpe contractuale în sarcina sa, beneficiară a finanțării, ca și unică condiție a valabilității Deciziei Comitetului Director al Administrației Fondului pentru Mediu aprobată în ședința din data de 23.03.2016. Ori, prin Decizia din data de 23.03.2016, AFM reziliază contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/10.12.2009, în temeiul art. 7.2 din contract, și dispune, potrivit art. 7.3, în consecința rezilierii, recuperarea sumelor decontate. Motivul avut în vedere, de către AFM, pentru rezilierea contractului a fost nerealizarea investiției de către beneficiar, în speță Județul Dâmbovița, în perioada de 60 de luni, durată contractuală care s-a împlinit la data de 10.08.2015, data finală calculată inclusiv cu cele 8 luni pentru care AFM a suspendat finanțarea, conform adresei din data de 28.05.2013. Din conținutul adreselor AFM nr. x/11.04.2016 și nr. y/25.07.2016 de notificare a rezilierii și, după cum reține și instanța de fond, prin sentință, durata contractului de finanțare a expirat la data de 10.08.2015. Recurentă afirmă că instanța de fond nu a anlizat motivele de nelegalitate în raport de prevederile art. 7, ale art. 3 "Durata contractului", art. 5.3 "Obligațiile beneficiarului", art. 6.1 "Cazuri de culpă", coroborate cu prevederile Ghidului de finananțare aprobat prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 1090/2009, precum și cu regulile generale aplicabile tuturor tipurilor de contracte sinalagmatice, inclusiv contractelor de natura celor încheiate conform Ghidului de finanțare, cum este și cazul contractului nr. x/10.12.2009. În acest sens, recurentul-reclamant apreciază că, rezilierea dispusă, prin Decizia AFM, în temeiul art. 7.2 din contract, a intervenit ulterior expirării duratei prevăzute în contract. Ori, conform condițiilor rezilierii reglementate atât prin vechiul C. civ., cât și art. 1554 Noul C. civ., rezilierea este o cauză de încetare anticipată a contractului, fiind reglementată ca și sancțiune a neexecutarii culpabile a contractului sinalagmatic cu executare succesivă, constând în desființarea pentru viitor a acestuia. Mai arată recurentul că, în condițiile în care durata contractului a expirat la data de 10.08.2015, rezilierea dispusă prin Decizia AFM din data de 23.03.2016 nu constituie decât o constatare a încetării de drept a contractului, astfel reglementată prin art. 7.1, încetare care motivează lipsa temeiului legal a Deciziei nu numai în ce privește art. 7.2, dar și art. 7.3 din același contract Recurentul arată că instanța de fond, în motivarea soluției de menținere a Deciziei atacate a reținut că, reclamantul în calitate de beneficiar al finanțării nerambursabile, a solicitat prelungirea duratei contractului după împlinirea termenului contractual, 10.08.2015, și că în mod corect s-a luat decizia rezilierii contractului (în temeiul art. 7.2) întrucât acesta nu a respectat clauza privind termenul contractului, încălcând art. 6.1 din convenție, precum și art. 27 alin. (1) lit. k) din Ghidul de finanțare, contractul devenind neeligibil din cauza nerespectării criteriului de eligibilitate privind realizarea acestuia în maxim 60 de luni. În raport de motivarea instanței, recurentul susține că, motivarea instanței, rezilierea prevăzută de art. 7.2, dacă ar fi fost corectă, nu putea avea loc decât în condițiile în care contractul era încă în derulare, respectiv pentru o perioadă nereglementată în mod expres printr-un act adițional care să ateste o astfel de situație. În susținerea acestei afirmații, recurentul arată că, în cazul celor 8 luni de prelungire a contractului aferente perioadei de suspendarea finanțării din inițiativa AFM, suspendare care a operat în perioada mai - decembrie 2013, nu a existat un act adițional prin care să se stabilească modificarea duratei contractului, respectiv de la 60 luni la 68 de luni. Cu atât mai mult, AFM nu a avut în vedere o prelungire a duratei contractului în ce privește cea de-a doua suspendare, la inițiativa finanțatorului, începută din data de 10.06.2014, ale cărei efecte juridice, la această dată, nu au fost epuizate în cadrul dosarului nr. x/2014 Prin sentința nr. 14/31.01.2017, instanța de fond nu face decât să preia motivarea AFM din cuprinsul notificărilor nr. x/11.04.2016 și nr. y/25.07.2016, prin care ne-a fost adusă la cunoștință Decizia de reziliere, reținând în mod neîntemeiat și cu ușurință culpa contractuală fără a verifica dacă prevederile art. 6.1, indicate ca motiv de reziliere, se regăsesc în conținutul art. 5.3 din același contract, prin care se reglementează obligațiile beneficiarului. Neeligibilitatea proiectului pentru nerespectarea duratei contractului este în mod greșit reținută ca și caz de culpă. În vederea susținerii legalității deciziei de reziliere, instanța de fond, și de această dată preia apărările pârâtului, fără însă să verifice, prevederile art. 10 alin. (1) din Ghidul de finanțare. Proiectul finanțat prin "contractul nr. x/10.12.2009, în conformitate cu prevederile Ghidului de finanțare, aprobat prin Ordinul MM nr. 1090/2009, ar fi fost, ori ar fi devenit neeligibil în cazul în care, la momentul depunerii/verificării de către finanțator ar fi lipsit mențiunea prevăzută la art. 10 alin. (1) lit. k), ori ar fi existat situațiile de neeligibilitate reglementate la art. 10 alin. (3) din același Ghid. Prin urmare, proiectul nu a devenit neeligibil la data de 10.08.2015, ci ar fi devenit neeligibil, dacă ar fi fost cazul, anterior datei de 10.12.2009, data semnării contractului nr. x Pe de altă parte, din întreaga expunere a motivelor acțiunii sale, recurentul-reclamant susține că a demonstrat demersurile și acțiunile pe care le-a realizat, conform obligațiilor asumate prin contractul de finanțare, în vederea realizării investiției, demersuri pe care instanța de fond, fără temei legal, le-a înlăturat. Referitor la respingerea în mod neîntemeiat a cererii de suspendare a executării Deciziei de reziliere din data 23.03.2016, recurentul susține că nu a antamat fondul în dovedirea îndeplinirii în cauză a condiției cazului bine justificat. Iar în ceea ce privește paguba iminentă, recurentul consideră că această condiție este îndeplinită pentru suspendarea actului, având în vedere faptul că, suma aferentă celor trei cereri de tragere, de 2.102.740,39 RON, pe care AFM o solicită pentru restituire ca urmare a rezilierii nu a fost prevăzută în bugetul instituției, și nu avea cum să fie previzionată deoarece această sumă a fost suportată de la bugetul AFM.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Administrația Fondului pentru Mediu (AFM) a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat și menținerea dispozițiilor sentinței recurate ca fiind pertinente, temeinice și legale.

Cu privire la examinarea recursului În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 22.11.2018 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 25 februarie 2020, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 11 februarie 2020. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând recursul, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu privire la situația de fapt ce a condus la starea litigioasă dintre părți, Înalta Curte reține că, între Județul Dâmbovița și Administrația Fondului pentru Mediu s-a încheiat contractul pentru finanțare nerambursabilă nr. x/10.12.2009, acordându-se reclamantului beneficiar o finanțare nerambursabilă în valoare de 4.630.323,6 RON, reprezentând 96% din valoarea cheltuielilor eligibile pentru comuna Conțești, 94% pentru comuna Bezdead și 91% pentru comuna Runcu, durata contractului și perioada de utilizare fiind de maximum 60 de luni, în funcție de complexitatea proiectelor, începând cu data semnării convenției. Contractul de finanțare încheiat între părți a fost modificat prin Actul Adițional nr. 1 din 13.08.2010, modificându-se cuantumul finanțării nerambursabile, în sensul că a fost redusă la 2.441.657,61 RON, precum și prin Actul Adițional nr. 2 din 22.08.2011, prin acesta din urmă modificându-se Anexele 2 și 3 din contract, prin care se stabiliseră capitole și subcapitole de cheltuieli eligibile, respectiv graficul de finanțare nerambursabilă. Pentru realizarea acestui contract de finanțare nerambursabilă, reclamantul a încheiat trei contracte de lucrări cu S.C. A. S.R.L., respectiv Contractele nr. x, 60 și 61 din 16.02.2010, ce au avut ca obiect executarea lucrărilor din cadrul proiectelor "Reconstrucție ecologică forestieră pe terenuri degradate în perimetrul de ameliorare Măgura - comuna Bezdead, Călugăreni - comuna Conțești și Runcu - comuna Runcu", fiecare din aceste convenții având o durată contractuală de câte 60 de luni. Perioada contractuală stipulată în contractul de finanțare de 60 de luni a început să curgă de la momentul semnării contractului nr. x/2009, respectiv 10.12.2009 și având în vedere că, Comitetul Director din cadrul AFM în ședința din 22.05.2014 a dispus sistarea temporară a utilizării finanțării, la durata contractuală s-au adăugat 8 luni aferente perioadei de suspendare a proiectelor din 2013, astfel că durata de implementare s-a prelungit până la 10.08.2015. Înalta Curte în acord cu instanța de fond, în raport și de criticile formulate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs, constată că data de scadență a contractului, respectiv data de 10.08.2015 nu este contestată de reclamant. În continuarea situației de fapt, Înalta Curte reține că în cadrul ședinței din 23.03.2016, s-a votat în unanimitate rezilierea contractului de finanțare, cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în conformitate cu art. 7.3 din contract. Prin adresa nr. x/11.04.2016, recurentul-reclamant fiind înștiințat cu privire la măsurile dispuse, privind rezilierea contractului, motivat de faptul că acest contract a devenit neeligibil din cauza nerespectării criteriului de eligibilitate privind realizarea în maximum 60 de zile. Prin adresa x din 27.04.2016, AFM a comunicat reclamantului cuantumul sumelor de recuperat, respectiv 2.267.570,11 RON, compusă din cuantumul finanțării celor 3 cereri de tragere achitate și dobânda aferentă acestor debite. La data de 21.04.2016, Județul Dâmbovița a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei Comitetului Director din 23.03.2016, apreciind că este abuzivă, solicitând instituției finanțatoare să rediscute contractul de finanțare, respectiv a termenului de depunere a raportului de finalizare până la 31.12.2018, necesar pentru atingerea stadiului de masiv, precizându-se că în perioada 2013-2015 nu au mai fost executate lucrări de întreținere și completări, din cauza amânării rambursării cererilor de plată și întreruperii lucrărilor de către constructor. Cu privire la plângerea prealabilă, intimata-pârâtă a respins-o, iar prin adresa din 25.07.2016 i s-a comunicat recurentului că s-a menținut decizia de reziliere a contractului de finanțare nr. x/2009, a cărui durată de execuție a proiectului a expirat la 10.08.2015, din valoarea finanțării nerambursabile nu a fost decontată decât cererea de tragere nr. x din 24.05.2013, în valoare de 242.945,53 RON, fiind plătită de către pârâtă suma de 2.102.740,39 RON din totalul de 2.441.657,61 RON, ce reprezintă cuantumul finanțării nerambursabile acordate prin contract, așa cum a fost modificat prin Actul Adițional nr. 1. În raport de situația de fapt, considerentele sentinței recurate, criticile formulate de către recurentul-reclamant și apărările formulate prin întâmpinare de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că, instanța de fond a soluționat cauza în mod corect. În esență, Înalta Curte constată că, recurentul-reclamant nu și-a executat obligațiile asumate prin semnarea Contractului de finanțare nr. x/2009, până la data scadentă a acestuia. În aceste condiții, în ceea ce privește criticile formulate împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare nu sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod corect a arătat că reclamantul nu face dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte constată că în ceea ce privește argumentarea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, în sensul de a face dovada unor împrejurări de fapt și de drept care să producă o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, recurentul se limitează în a analiza din proprie perspectivă modalitatea de executare a contractului de finanțare. În aceste condiții argumentele recurentului-reclamant țin de analiza pe fondul cauzei a legalității actului contestat, iar procedura suspendării executării actului administrativ întemeiată pe art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 este o procedură specială, ce presupune doar o analiză sumară privitoare la argumentele menite să producă o îndoială serioasă privitoare la legalitatea actului administrativ contestat. În raport de argumentele evidențiate mai sus, instanța de recurs constată că în cauză, condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită, instanța de fond efectuând o analiză corect a cauzei cu privire la aceasta. Deși de prisos în a face analiza criticilor la adresa sentinței recurate, privitoare la îndeplinirea celei de-a doua condiții pentru suspendarea executării actului administrativ contestat, în condițiile în care cele două condiții definite de art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004 trebuie îndeplinite cumulativ, iar mai sus am arătat că prima condiție nu este îndeplinită, Înalta Curte apreciază pe scurt că, și cu privire la analiza îndeplinirii condiției prevenirii pagubei iminente, instanța de fond a efectuat o analiză obiectivă și justă a argumentelor propuse de părți, concluzia din considerentele sentinței recurate, conform căreia și această condiție nu este îndeplinită fiind una corectă. Înalta Curte trecând la analiza criticilor privitoare la soluția pronunțată de instanța de fond asupra cererii de anulare a Deciziei Comitetului Director al Administrației Fondului pentru Mediu din 23.03.2016 privind rezilierea contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/10.12.2009, constată că acestea sunt neîntemeiate. Din materialul probator prezentat în fața instanței de fond de către părți rezultă că recurentul-reclamant nu a respectat clauzele contractuale din convenția de finanțare nr. x/10.12.2009. Termenul de scadență acestei convenții privea o perioadă de maximum 60 de luni, iar această perioadă deși prelungită cu încă 8 luni, motivat de intervalul în care au fost suspendate proiectele de implementare, teremenul de scadență al obligațiilor contractuale din parte recuretului-reclamant împlinindu-se la 10.08.2015. În mod corect a reținut instanța de fond că, în temeiul art. 6.1 din contract, referitoare la sancțiunile privind nerespectarea de către beneficiar a oricăreia dintre obligațiile sale asumate prin contract și cele ale art. 7.2 lit. a), prin care s-a convenit că încetează prin reziliere la inițiativa AFM contractul în situația în care, beneficiarul nu își îndeplinește obligațiile asumate prin convenție, Comitetul Director din cadrul AFM a dispus rezilierea contractului de finanțare nerambursabilă încheiat între părți. Recurentul-reclamant a reiterat că a demonstrat demersurile și acțiunile pe care le-a realizat, conform obligațiilor asumate prin contractul de finanțare, în vederea realizării investiției, demersuri pe care instanța de fond, fără temei legal, le-a înlăturat. Înalta Curte, contrar celor susținute prin cererea de recurs de către recurent constată că instanța de fond a efectuat o analiză completă și obiectivă a situației dedusă judecății, reținând culpa reclamantului pentru neexecutarea contractului. Astfel, în stabilirea culpabilității reclamantului, în mod corect instanța de fond a reținut că nu poate fi primită apărarea acestuia conform căreia: neîndeplinirea obligațiilor contractuale, care se datorează împrejurării că executantul S.C. A. S.R.L. a suspendat executarea lucrărilor până la achitarea sumelor restante pentru neplata facturilor, iar în anul 2014 această societate a intrat în faliment, lichidatorul judiciar comunicându-i că nu poate asigura executarea lucrărilor neefectuate. În acord cu argumentul instanței de fond, instanța de recurs apreciază că această apărare nu poate dovedi lipsa culpei reclamantului, în condițiile în care din totalul sumei de 2.441.657,61 RON, ce face obiectul contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/2009, Consiliul Județean Dâmbovița a achitat 2.102.748,39 RON. În completarea argumentelor pentru care intrarea socetății executante în procedura de insolvență nu a condus la exonerarea răspunderii reclamantului, în mod corect a reținut instanța de fond că data de intrare în această procedură, respectiv 03.04.2014 (publicată în BPI nr. 10150/27.05.2014) s-a produs la la 4 ani distanță de la semnarea contractelor de execuție, respectiv contractele nr. x, 60 și 61 din 2010. De asemenea, argumentele prezentate de recurentul-reclamant conform cărora a intreprins demersuri pentru depășirea disfuncționalităților apărute în derularea contractelor de executare, prin acordul de prelungire a execuției contractului nr. x/2009, dat prin Hotărârea nr. 267/28.08.2015, nu reprezintă argumente solide care să exonereze de la culpă pe acesta, în măsura în care convenția sus amintită a ajuns la scadență la data de 10.08.2015. Același raționament, cu care Înalta Curte este de acord, l-a avut instanța de fond și în ceea ce privește poziția reclamantului prin care își justifică neîndeplinirea obligațiilor în raport cu faptul că AFM nu a răspuns adreselor din 06.08.2015 și 01.09.2015 prin care a solicitat încheierea unui act adițional la contractul nr. x/2009. Instanța de fond cu privire la acest aspect a arătat că, cele două adrese au fost depuse după împlinirea termenului contractual din data de 10.08.2015, dar chiar și așa de principiu, în ședința Comitetului Director din 19.10.2015 s-a aprobat, amânarea datei de depunere a raportului de finalizare, dar nu mai târziu de martie 2016, urmând a se reanaliza situația menționată. În condițiile în care, prin adresa x din 15.12.2015, Județul Dâmbovița a transmis AFM procesele-verbale aferente controlului anual al regenerărilor pentru anul 2015, vizate de Garda Forestieră Ploiești în cele trei perimetre, cu constatările din procesele-verbale încheiate cu ocazia controlului, respectiv 24172/24.11.2015, 24976/4.12.2015, reclamantul comunicând data de 31.12.2018, pentru instalarea stării de masiv, instanța de fond a reținut că, în mod corect s-a dispus măsura rezilierii contractului la momentul reanalizării situației, respectiv în luna martei 2016. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de recurentul-reclamant subscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și, în baza art. 496 C. proc. civ., urmează să respingă recursul, ca nefondat.