Decizia nr. 5612/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, solicitând anularea în parte (respectiv art. 1, art. 13 și anexa 1 și 2), a actului administrativ - Ordin nr. 60/2017, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, privind accesul la resursele acvatice vii din domeniul public al statului în vederea practicării pescuitului recreativ în habitatele piscicole naturale cu excepția Rezervației "Delta Dunării", publicat în M.O. nr. 179/13.03.2017; suspendarea aplicării actului administrativ - Ordin nr. 60/2017, până la soluționarea acțiunii în anulare a acestuia, cu cheltuieli de judecată pe cale separată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 28 din 31 ianuarie 2018, a respins cererea formulată de reclamanta B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, având ca obiect anularea parțială a Ordinului nr. 60/2017 emis de pârât, a respins cererea de suspendare a aplicării Ordinului nr. 60/2017 privind accesul la resursele acvatice vii din domeniul public al statului în vederea practicării pescuitului recreativ în habitatele piscicole naturale cu excepția Rezervației "Delta Dunării", emis de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta accesorie C. în interesul reclamantei, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta accesorie D. în interesul reclamantei și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta accesorie Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, în interesul pârâtului.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. și intervenienta D. au declarat recurs. În conținutul căii sale de atac, reclamanta A. a invocat motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând faptul că hotărârea atacată este nelegală, deoarece instanța de fond, judecând cauza, a reținut că Ordinul nr. 60/2017 al M.A.D.R. a fost dat în aplicarea prevederilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, dar nu a luat în considerare faptul că prev. art. 1 din Ordinul nr. 60/2017 vin în contradicție și adaugă în mod nepermis la dispozițiile art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, iar Anexe 1 și 2 la Ordinul nr. 60/2017 vin în contradicție cu disp. art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008, acte normative cu forță superioară și în aplicarea cărora au fost emise, fiind astfel încălcate disp. 4 alin. (3), (13) lit. b), art. 77, art. 78, art. 81 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, în opinia reclamantei, prin noua reglementare, pârâta derogă atât de la reglementarea anterioară, art. 1 și 2, Anexa 1 din Ordinul nr. 369/2016, cât și de la O.U.G. nr. 23/2008, aducând adăugiri la art. 23 din O.U.G. nr. 23/2008, prin instituirea unor dispoziții acolo unde textul nu o face, prin completări sau modificări ale acestuia, instituindu-se în sarcina membrilor asociaților de pescari obligația deținerii a 2 permise, emise de același emitent ANPA și eliberate de ANPA direct pescarilor în scop recreativ pentru Dunăre cu brațele sale, Marea Neagră, respectiv emise de ANPA și eliberate de asociațiile de pescari pentru zonele piscicole pentru care asociația are încheiate contracte de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ. O altă critică invocată de către aceeași recurentă, în susținerea aceluiași motiv de casare este aceea că sentința ar fi nelegală și raportat la modul în care prima instanță a interpretat și aplicat disp. art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, art. 7 din Legea nr. 52/2003 la situația de fapt dedusă judecății, în procesul de emitere al Ordinului nr. 60/2017 fiind încălcate cerințele transparenței decizionale în administrația publică. Astfel, procedura de emitere a Ordinului nr. 60/2017 s-ar fi derulat nelegal, cu încălcarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, fără consultarea Comitetului consultativ pentru sector pescăresc, aspect întărit și de susținerile intervenientei accesorii D., al cărei președinte face parte din Comitetul consultativ, care a susținut că nu i-au fost comunicate proiectul de act normativ și nu a fost convocat niciodată la consultări. Tot subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 este și critica potrivit căreia ar fi fost greșit interpretate de judecătorul fondului dispozițiile art. 67 alin. (2), art. 61 alin. (3) C. proc. civ., cât timp intervenientul accesoriu poate săvârși orice acte de procedură care nu contravin interesului părții în favoarea căreia a intervenit. Astfel, cât timp reclamantul a solicitat instanței anularea disp. art. 13 din Ordinul nr. 60/2017 și a invocat inclusiv în procedura prealabilă încălcarea Constituției, instanța trebuia să analizeze și motivele de nelegalitate dezvoltate de interveniente, legea permițând intervenientului să aibă o altă abordare a aceleiași probleme, poziția procesuală a intervenientului nefiind necesar să fie identică cu cea a reclamantului, ci doar să nu fie potrivnică interesului procesual al acestuia. Or, susține recurenta, prima instanță nu a analizat deloc motivele de nelegalitate dezvoltate de cele două interveniente, deși una dintre ele, C., a urmat inclusiv procedura prealabilă. Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului și în ceea ce privește soluția de respingere a cererii de suspendare, pentru motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerând că în cauză sunt îndeplinite cerințele art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, atât din perspectiva cazului bine justificat, cât și din aceea a pagubei iminente, condiții pe care susține că le-a dovedit prin probele administrate. În recursul său, intervenienta D., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., a susținut faptul că instanța ar fi calificat în mod greșit condițiile legale de exercitare a cererii de intervenție accesorie, în sensul că aprecierea instanței că intervenientul trebuie să se limiteze la motivele expuse de partea în favoarea căreia intervine, ar goli de conținut conceptul de apărare a părții și ar adaugă la lege o condiție nerezonabilă, fiind cu totul nerezonabil, în opinia acestei recurente, să se susțină că intervenientul trebuie să reproducă aceleași motive și aceleași argumente avansate de parte. O altă critică a intervenientei-recurente, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8, este aceea că instanța de fond ar fi determinat în mod greșit conținutul "consultărilor prealabile", prevăzute de art. 9 (1) din O.U.G. nr. 23/2008, observațiile și propunerile asociaților de pescuit având, din punctul său de vedere, o importanță crucială pentru adoptarea unor norme juridice care să fie cu adevărat efective și nu a unor măsuri mai mult sau mai puțin arbitrare, de natură să compromită conservarea resurselor vii din apele care aparțin domeniului public.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a depus întâmpinare pe calea căreia a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, susținând faptul că, în condițiile în care chiar actul normativ atestă faptul ca acesta reprezintă cadrul general de reglementare, pe baza căruia se emite legislația secundară pentru sectorul pescăresc, rămâne in competenta autorității competente a statului sa elaboreze această legislație secundară, ce reglementează în concret activitatea de pescuit si acvacultură. Prin aceasta dispoziție, legiuitorul primar si-a declinat prerogativa de reglementare, împuternicind autoritățile publice cu atribuții in domeniul pescuitului si acvaculturii sa procedeze la reglementarea în concret, cu norme practice, tehnice, a activităților de pescuit si acvacultură, considerând ca este necesară experiența practică a acestora pentru elaborarea unor norme care sa reglementeze, într-un mod cât mai eficient, conservarea si exploatarea durabilă a resurselor piscicole. La termenul de judecată din data de 16 octombrie 2020, la care s-a intrat în dezbaterea fondului cauzei, Înalta Curte a unit excepția lipsei de obiect a cererii cu privire la pretențiile care privesc art. 1 și anexele 1 și 2 din ordinul MADR nr. 60/2017 cu fondul cauzei, apreciind în sensul că analiza acestui aspect necesită administrarea și cercetarea acelorași aspecte și dovezi utile cercetării aspectelor de fond, în sensul dispozițiilor art. 248 alin. (3) din C. proc. civ.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține caracterul nefondat al ambelor recursuri declarate în cauză, întrucât prima instanță a aplicat judicios dispozițiile de drept substanțial, considerentele prezentate justificând soluția adoptată și fiind în acord cu probele administrate cauzei, potrivit considerentelor ce urmează: 5.2. Argumente de fapt și de drept relevante Din perspectiva situației de fapt se reține că actul administrativ a cărui anulare parțială și suspendare se solicită prin prezentul demers judiciar, statuează asupra modului de acces la resursele acvatice vii din domeniul public al statului, în vederea practicării pescuitului recreativ în habitatele piscicole naturale, cu excepția Rezervației "Delta Dunării". Ulterior publicării acestui ordin contestat (Ordinul nr. 60/2017), reclamanta A. "Banatul" a înaintat un memoriu autorității emitente, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, îndeplinind cerința legală a parcurgerii procedurii prealabile impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pentru a atenționa asupra pretinsei nelegalități a dispozițiilor art. 1, 13 și anexelor 12 și 2 din Ordin față de prevederile art. 23 alin. (1) și (2) și art. 25 din O.U.G. nr. 23/2008, sens în care, a solicitat revocarea Ordinului și emiterea altuia cu respectarea normelor de tehnică legislativă instituite de Legea nr. 24/2004 potrivit cu care, reglementările din ordinele circumscrise legislației secundare, nu pot intra în contradicție sau adăuga la dispozițiile cuprinse în Constituție, legi, ordonanțe ori hotărâri, dat fiind caracterul lor de acte subordonate acestora. A apreciat titulara demersului legislativ că ordinul în discuție adaugă la lege, fiind încălcate de entitatea emitentă competențele legale, cu consecința nesocotirii drepturilor și libertăților cetățenești garantate și ocrotite de legea fundamentală, față de împrejurarea că ordinul nu definește în clar noțiunea de "pescuit recreativ/sportiv" nu asigură disocierea dintre cele două noțiuni și nici nu delimitează în clar acest tip de pescuit de cel comercial și profesional, dar și că prin necesitatea emiterii, conform art. 1 din Ordin, a două permise de pescuit recreativ, se încalcă dispozițiile art. 23 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 23/2008, limitându-se în fapt accesul la resursele acvatice vii pe anumite zone în baza permisului eliberat de asociațiile de pescari, membrii asociațiilor trebuind să se adreseze și ANPA pentru a obține al doilea permis de pescuit direct pentru Dunăre și brațele sale, Marea Neagră și habitatele piscicole naturale necontractate de asociațiile de pescari recreativi; în opinia reclamantei, acest context legislativ îngrădește modalitatea de reprezentare a tuturor membrilor asociației, circa 8000 de membri ai asociației reclamante, în ce privește practicarea pescuitului în toate habitatele piscicole naturale. Întrucât titulara recursului administrativ nu a primit satisfacție în această etapă a procedurii, s-a adresat instanței de contencios administrativ pe calea prezentului demers judiciar, prin sentința recurată fiind respinsă acțiunea în anulare, dar și cererea de suspendare a actului administrativ contestat. În ceea ce privește excepția lipsei de obiect, aceasta a fost invocată de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, la termenul de judecată din data de 16 octombrie 2020, cu motivarea că pretențiile privitoare la art. 1 și anexele 1 și 2 din Ordinul MADR nr. 60/2014 nu mai au obiect, având în vedere că acest ordin ar fi fost modificat prin Ordinul nr. 252/20019 car a abrogat aceste anexe. Înalta Curte reamintește faptul că obiectul unei cereri de chemare în judecată îl reprezintă pretenția concretă dedusă judecății, art. 194 lit. c) noul C. proc. civ., referindu-se și la obiectul material al dreptului pretins. Deși excepția lipsei obiectului cererii nu este consacrată legislativ, ci în practica judiciară, ea se deduce pe cale de interpretare din dispozițiile mai sus citate. Lipsa obiectului nu se poate invoca în situația în care acesta a existat la data cererii, dar a dispărut ulterior, fiind vorba de o împrejurare intervenită după introducerea cererii. În cauza de față, nu se poate sub nicio formă, invoca rămânerea cauzei fără obiect ca efect al abrogării ordinului contestat, la o distanță de aproape doi ani după data introducerii cererii introductive și ulterior pronunțării primei instanțe; la data introducerii cererii (18.05.2019), actul administrativ contestat exista, era "în ființă", iar pretinsa vătămare produsă părții și interesul de a înlătura actul vătămător s-au conturat în jurul și în legătură cu existența actului respectiv la momentul introducerii acțiunii. Ca atare, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de obiect invocată de intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ca fiind neîntemeiată. Având în vedere conținutul criticilor ce fac obiectul motivelor de casare invocate de către recurente, se impune analiza cu prioritate a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., invocat de către ambele recurente, pe baza acelorași susțineri, chiar dacă argumentele care s-ar subsuma acestui motiv de casare au fost încadrate de către reclamanta A. tot în motivul de casare prevăzut de punctul 8, dar în preambulul cererii de recurs, a invocat și motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5. Ambele recurente au invocat pretins greșita apreciere și soluționare de către instanța de fond a cererii de intervenție accesorie în sensul că intervenientul accesoriu ar fi trebuit să se limiteze la motivele expuse de partea în favoarea căreia a intervenit; după opinia celor două recurente, aprecierea instanței de fond în sensul că nu se poate socoti investită prin cererile de intervenție accesorie cu verificarea legalității art. 13 din ordin, prin prisma motivelor de nelegalitate evidențiate în aceste cereri incidente, întrucât reclamanta nu a invocat aceste motive de nelegalitate, ar fi o apreciere eronată care adaugă la lege și lipsește de conținut instituția intervenției accesorie. Acest motiv de casare este, în mod vădit, nefondat. Este adevărat că intervenientul accesoriu are dreptul că propună probe noi, să ridice excepții procesuale și să invoce alte argumente decât cele invocate de partea în favoarea căreia a intervenit, întrucât, conform art. 65 C. proc. civ., dacă cererea de intervenție accesorie este încuviințată în principiu, intervenientul devine parte în proces, cu toate consecințele juridice ce decurg de aici. Doar intervenția voluntară duce la lărgirea cadrului procesual numai sub aspectul părților, nu și al obiectului litigiului, pe care intervenientul nu îl poate lărgi, deoarece rolul său se circumscrie exclusiv apărării unuia dintre părțile originale. În cauza de față, este fără putere de tăgadă că, așa cum a apreciat în mod justificat curtea de apel, cele două interveniente, prin invocarea propriilor motive de nelegalitate (neinvocate de către partea în favoarea căreia au intervenit) privind art. 13 din Ordinul nr. 60/2017, au preluat inițiativa procesului, încercând să extindă obiectul acestuia și să investească instanța cu propriile pretenții, în condițiile în care pretinsele vicii de nelegalitate ale art. 13 nu au fost invocate, la rândul său, de către titularul acțiunii principale; acest demers judiciar al celor două interveniente nu poate fi redus la o simplă apărare sau la un plus de argumentație în favoarea cererilor cu care reclamanta a investit ea însăși instanța. De asemenea, ambele recurente au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., instanța urmând să analizeze o singură dată aspectele comune invocate de către acestea. Astfel, în ambele recursuri, se regăsește critica referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, art. 7 din Legea nr. 52/2003 raportat la situația de fapt dedusă judecății, în procesul de emitere a Ordinului contestat (nr. 66/2017); susțin recurentele că procedura de emitere a acestuia s-ar fi derulat nelegal, fără consultarea Comitetului consultativ, în felul în care prevăd dispozițiile legale incidente. O asemenea critică este, de asemenea, nefondată. Așa cum a apreciat în mod corect prima instanță și în acord cu probele dosarului, procedura consultării a fost derulată, proiectul Ordinului nr. 60/2017 fiind afișat spre dezbatere publică pe site-ul ANPA și înregistrându-se reacții ale asociațiilor de pescari sportivi și recreativi, sub forma unor puncte de vedere . Raționamentul instanței în sensul că art. 7 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 nu este aplicabil în speță este unul corect, câtă vreme asociațiile de pescuit recreativ și sportiv sunt asociații non-profit, susținute fie în baza O.G. nr. 26/2000, fie în baza Legii nr. 69/2000. Punctul de vedere al recurenților privind greșita accepțiune a noțiunii de "consultări" este contrazis în cauză de împrejurarea că pârâta a făcut dovada îndeplinirii întocmai a acestei proceduri, în urma căreia au fost consultate 17 asociații, între care și reclamanta. Considerațiile cu caracter teoretic și subiectiv ale recurentelor privind interpretarea normelor pretins a fi fost încălcate, nu sunt în măsură să inducă instanței de reformare o concluzie diferită față de cea a instanței de fond, în ceea ce privește respectivele aspecte. Nu se poate reține ca fiind de natură să conducă la reformarea hotărârii nici critica referitoare la greșita opinie a instanței de fond asupra cerinței instituită de art. 1 al ordinului contestat, în sensul de a fi eliberate 2 permise de pescuit pentru zone diferite, unul de către ANPA (pentru zone aflate în administrarea sa: Dunăre, Marea Neagră și habitatele piscicole naturale necontractate de asociațiile de pescari recreativi) și altul eliberat de asociațiile de pescuit recreativ, pentru zonele piscicole naturale contractate de către această categorie de asociații. Susținerea recurentei-reclamante în sensul că normele care reglementează aspectele enunțate ar intra în coliziune cu art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008 este lipsită de suport real; este fără putere de tăgadă ca procedura investită de acest text de lege a fost întocmai respectată prin instituirea și aplicarea art. 1 din Ordinul nr. 60/2017 care cuprinde o explicitare și individualizare a zonelor piscicole supuse condiției obținerii celor două categorii de permise, fără a adăuga nepermis la actul juridic cu forță superioară, așa cum se susține. În plus, reclamanta nu a făcut dovada niciunei vătămări produsă prin aplicarea respectivului text de lege, câtă vreme în art. 1 contestat (în acord cu dispozițiile Legii nr. 1/2017), se specifică în mod expres faptul că eliberarea celor două categorii de permise menționate anterior, se face fără a fi percepută vreo taxă, deci în mod gratuit. Din perspectiva acestor considerații, este evident faptul că reclamanta nu a făcut dovada niciunui motiv de nelegalitate și nici a vătămării produse, fiind de competența autorității de a elabora legislația secundară ce reglementează în concret activitatea de pescuit și acvacultură, această împrejurare nefiind de natură a induce ideea că reprezintă o depășire a atribuțiilor sale. Nu se susține probator și faptic nici afirmația recurentei-reclamante în sensul că ar exista o contradicție între termenii folosiți de Ordinul nr. 60/2017, în ceea ce privește noțiunile de "utilizare resurselor acvatice în scop recreativ" și "asociații de pescari în scop recreativ" sau "pescari sportivi" câtă vreme, așa cum a apreciat în mod corect judecătorul fondului, termenul de "pescuit recreativ" este generic utilizat, atât pentru pescuitul în scop de agrement, cât și pentru cel în scop sportiv, de performanță; contrar susținerilor nefondate ale reclamantei, nu se produce în acest fel nicio confuzie în interpretarea sferei de aplicare a O.U.G. nr. 23/2008. Față de considerentele expuse, cu privire la fondul cererii de chemare în judecată și față de momentul procesual prezent, al judecății cauzei în recurs, nefondată apare ca fiind și critica legată de pretins greșita soluționare a cererii de suspendare a actului administrativ, nefiind probată nicio împrejurare ce poate fi asimilată noțiunii de "caz bine justificat", câtă vreme nu s-a făcut dovada niciunuia dintre motivele de nelegalitate invocate. Din perspectiva condiției pagubei iminente, în afara unor afirmații nesusținute de nicio probă, legate de pretinsele cheltuieli pe care le-ar presupune aplicarea ordinului contestat în dauna patrimoniului titularei cererii de suspendare și care nu pot fi avute în vedere, se impune a se preciza, așa cum corect a observat instanța de fond și cum s-a menționat și anterior, că operațiunea de eliberare a permiselor în discuție nu presupune niciun cost. În considerarea tuturor acestor argumente, ambele recursuri apar ca fiind nefondate, soluția respingerii lor atrăgând respingerea ca neîntemeiată a cererii de intervenție accesorie formulată de E.. 5.1. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În raport de motivele invocate, întrucât niciunul dintre recursurile declarate împotriva sentinței curții de apel nu atrage incidența în cauză a motivelor de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., urmează a le respinge, ca fiind nefondate, urmând a fi respinsă și cererea de intervenție accesorie formulată în faza de judecată a recursului.