ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5294/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. x/2015, astfel cum a fost precizată ulterior reclamanta Comuna Godeanu a solicitat anularea actelor administrativ-fiscale reprezentate de decizia nr. 48854/29.12.2015 de soluționare a contestației formulată de com. Godeanu, jud. Mehedinți, înregistrată la AFIR cu nr. x/09.12.2015, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 02.11.2015, privind proiectul "Refacerea și modernizarea infrastructurii rutiere afectată de inundații, în com. Godeanu", x, beneficiar Com. Godeanu, jud. Mehedinți, înregistrat la AFIR sub nr. x/02.11.2015, în contradictoriu cu Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 217 din 13 mai 2016 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă acțiunea în anulare formulată de reclamanta Comuna Godeanu, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. A fost respinsă cererea privind obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, reclamanta Comuna Godeanu a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, într-o primă teză a recursului, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond în vederea lămuririi întregii stări de fapt, prin completarea probatoriului cu administrarea probei cu expertiză contabilă/fiscală. Într-o a doua teză a recursului, a solicitat casarea hotărârii și, pe fond, admiterea acțiunii și anularea actelor atacate. Un prim motiv de recurs invocat de recurenta-reclamantă vizează nemotivarea soluției instanței de fond a privind respingerea cererii formulate la data de 14.09.2016, cu privire la administrarea probei cu expertiză contabilă/fiscală, motiv circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. A considerat recurenta că instanța a încălcat dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și cele ale prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. A apreciat recurenta că modalitatea în care prima instanța a motivat hotărârea pronunțată atât sub aspectul cererii de probe, cât și sub aspectul fondului pricinii echivalează cu soluționarea procesului fără a intra în judecata fondului. Pentru aceste motive, în temeiul art. 498 alin. (2) din C. proc. civ. se solicită trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. Recurenta critică hotărârea atacată pentru greșita aplicare și interpretare a normelor de drept material, vizând dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., atunci când instanța de fond a respins probele solicitate de reclamantă. A susținut recurenta-reclamantă că, în condițiile în care executarea parțială a lucrărilor aferente proiectului de către S.C. A. S.R.L. nu a condus la majorarea cheltuielilor efectuate, nu se poate reține că beneficiarul nu a acționat cu maximă diligență în executarea contactului de finanțare, aspect invocat de autoritatea de management. De asemenea, s-a invocat și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, motiv de recurs încadrat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cu referire la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, privind definiția neregulii, recurenta-reclamantă susține că în privința sa nu a fost identificată o faptă culpabilă concretă și o vinovăție determinată, avându-se în vedere că nu a avut cunoștința despre încheierea contractului de subcontractare, ci a fost doar încunoștințată despre efectuarea lucrărilor prin Notificarea nr. x/10.01.2013. Stabilirea unei diligențe maxime în executarea contractului nu echivalează cu instituirea unei răspunderi obiective, trebuind să se facă dovada încălcării standardului de diligență instituit de clauzele contractuale. Totodată, s-a arătat că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 care impun respectarea principiului proporționalității, astfel că în condițiile în care încheierea contractului de lucrări nr. x/2.11.2012 nu a condus la majorarea cheltuielilor contractului, obligarea recurentei la restituirea sumei de 1.890.502,96 de RON este disproporționată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată intimata - pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică. In esență, intimata a susținut că, în condițiile în care în cadrul procedurii de licitație nu a fost anunțat niciun subcontractant, s-a reținut încălcarea de către reclamantă a clauzelor contractuale prevăzute de art. 1 (3) din Anexa I, art. 11 alin. 3, art. 17, precum și încălcarea Hotărârii nr. 925/19 iulie 2006 și 224/5.03.2008 și a dispozițiilor art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011. A considerat intimata ca fiind inadmisibilă solicitarea recurentei de trimitere a cauzei spre rejudecare pentru completarea probatoriului în raport de dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004. Totodată, în ceea ce privește proba cu expertiză solicitată, s-a arătat că în mod corect prima instanță a respins-o, aceasta neavând relevanță în raport de obiectul cauzei. A susținut intimata - pârâtă că prin sentința atacată s-a efectuat o corectă analiză a stării de fapt și a probelor administrate.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 17 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 9 aprilie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante La data de 02.11.2015 a fost încheiat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, privind proiectul "Refacerea și modernizarea infrastructurii rutiere afectată de inundații, în comuna Godeanu, x, beneficiar comuna Godeanu, jud. Mehedinți", înregistrat sub nr. x/02.11.2015 la MADR - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. În baza formularului IRD 0.1 "Suspiciune de neregulă/suspiciune de fraudă" nr. 29.054/05.08.2015, aprobat de Directorul General al Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, echipa de control a procedat la analiza și luarea măsurilor ce se impun ca urmare a adresei A_DAF 3926/27.07.2015 ce cuprinde rezultatul controlului efectuat de ANAF la societățile B. S.R.L. și A. S.R.L., societăți implicate în derularea proiectului "Refacerea și modernizarea infrastructurii rutiere afectată de inundații, în comuna Godeanu", implementat de Comuna Godeanu, jud. Mehedinți. Verificările efectuate au avut drept scop respectarea prevederilor Contractului de Finanțare nr. x, respectiv prevederile O.U.G. nr. 34/2006 și ale H.G. nr. 925/19.07.2006. În ceea ce privește procedura de licitație organizată de beneficiar în vederea atribuirii contractului de execuție de lucrări, procedura utilizată de autoritatea contractantă, Comuna Godeanu, a fost aceea de cerere de oferte cu invitația de participare publicată în SEAP, nr. 334.902/07.09.2012, valoarea supusă licitației fiind de 3.437.691 RON, fără TVA. La licitație au depus oferte S.C. B. S.R.L., jud. Mehedinți, ofertă în valoare de 3.300.708,72 RON, fără TVA, S.C. Hidroconstrucția S.A. București, ofertă în valoare de 2.916.259 RON, fără TVA. În urma evaluării s-a întocmit Raportul procedurii de achiziție lucrări nr. x/19.10.2012 prin care a fost desemnată câștigătoare S.C. B. S.R.L., din datele prezentate la licitația organizată, nefiind anunțat niciun subcontractant. În data de 26.10.2012 S.C. B. S.R.L., în calitate de executant, a încheiat contractul de lucrări nr. x cu Comuna Godeanu, în calitate de beneficiar în cadrul proiectului "Refacerea și modernizarea infrastructurii rutiere afectate de inundații în Comuna Godeanu, jud. Mehedinți". Lucrările au fost încheiate în data de 17.11.2014, valoarea contractului încheiat între societatea S.C. B. S.R.L. și Comuna Godeanu fiind de 3.300.708,72 RON, la care se adaugă TVA. În data de 02.11.2012 între societatea S.C. B. S.R.L., în calitate de beneficiar și S.C. A. S.R.L., în calitate de executant, se încheie contractul de lucrări nr. x - "Contract de lucrări de: refacerea și modernizarea infrastructurii rutiere afectate de inundații în Comuna Godeanu, jud. Mehedinți", în conformitate cu obligațiile asumate prin contract, potrivit art. 4.1 din contractul încheiat, prețul contractului pentru execuția lucrării fiind de 1.827.464, la care se adaugă TVA. În executarea contractului au fost emise facturi în valoare totală de 1.890.502,96 RON, ce reprezintă contravaloare lucrări, conform situației de lucrări anexată. Un prim motiv de recurs îl constituie lipsa motivării referitoare la respingerea probei cu expertiză contabilă/fiscală, critică încadrată de recurentă în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reține că neregula care a determinat emiterea actelor administrative contestate este aceea că executantul lucrărilor de construcție, câștigător al procedurii de achiziție desfășurate de reclamantă a subcontractat către o terță societate contractul de lucrări de construcții, fără ca această împrejurare să fie prevăzută în oferta. Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definită ca fiind "Orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit." În această privință, se impune a se preciza faptul că în afară de prevederile din legislația națională, noțiunea de neregulă este definită în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziții care au aplicabilitate directă în legislația națională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". Plecând de la această definiție, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit, în jurisprudența sa, că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (C-465/10 pct. 47), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obținut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15). De altfel, în același sens, a fost adoptată, la data de 24.11.2014, soluția de principiu a secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție, stabilindu-se că: "în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu asupra bugetului UE/fondurilor publice naționale, cu excepția situațiilor expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență în care aplicarea corecției financiare este condiționată de existența prejudiciului". Prin urmare, susținerile recurentei - reclamante referitoare la împrejurarea că subcontractarea nu a determinat un cost suplimentar al lucrărilor nu au relevanță și nici nu au fost imputate de către pârâtă aceste costuri, obligația de restituire sau de recuperare a fondurilor U.E. subzistând independent de existența unui prejudiciu, în cauză urmând a se reține dacă există sau nu o abatere în raport de încălcarea clauzelor contractuale. Instanța fondului a precizat în cuprinsul considerentelor hotărârii că este nerelevantă apărarea în sensul că încheierea contractului de lucrări nr. x/02.11.2012 nu a condus la majorarea cheltuielilor, astfel că împrejurarea că în practicaua hotărârii nu a detaliat motivul respingerii probei cu expertiza nu constituie o nemotivare. Totodată, cu privire la motivele de recurs subsumate pct. 6 al art. 488 din C. proc. civ., analizând hotărârea din perspectiva exigențelor dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., se reține că prima instanță a explicat în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Astfel, nu se poate reține incidența acestui motiv de nelegalitate. Recurenta - reclamantă prin motivele circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sub un prim aspect a invocat încălcarea dispozițiilor art. 22 alin. (2) C. proc. civ. ce privesc rolul judecătorului în aflarea adevărului. Cu privire la acest aspect, instanța de recurs a arătat anterior de ce proba cu expertiza contabilă sau fiscală nu este utilă cauzei, motiv pentru care argumentele recurentei urmează a fi respinse. In ceea ce privește greșita aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, reține Înalta Curte că apărarea reclamantei vizează lipsa faptei culpabile și, pe cale de consecință a vinovăției determinate, însă prin actele administrative contestate, s-a imputat acesteia faptul că nu a acționat cu maximă diligență în executarea contractului de finanțare nr. x și că lucrările aferente proiectului au fost subcontractate cu încălcarea prevederilor contractului. In acest sens, reține Înalta Curte că prin subcontractarea lucariilor au fost încălcate clauzele contractului și dispozițiile ghidului solicitantului, transmiterea obiectului contractului nr. x/26.10.2012 către o entitate neautorizată, prin încheierea contractului de lucrări nr. x/2.11.2012 constituie o neregulă în înțelesul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011 și al contractului de finanțare încheiat între părți, nefiind doar o abatere excesiv de formală. Sunt incidente dispozițiile art. 11 (3) din Anexa I la Contract care prevăd că "în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței/falimentului, precum și în situația în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanții săi, nu corespund realității sau documentele/autorizațiile/avizele depuse în vederea obținerii finanțării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realității, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești. în aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă". Motivul de recurs vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, care se referă la adoptarea unor măsuri administrative adecvate, necesare, corespunzătoare scopului urmărit și proporționale cu gravitatea abuzului este, de asemenea, nefondat. Astfel cum s-a arătat prin prezenta hotărâre, nemodificarea costului contractului nu are vreun impact asupra abaterii și vinovăției, în condițiile în care prin notificarea nr. x/10.01.2013 înregistrată la Primăria Godeanu sub nr. x/05.02.2013, executantul S.C. B. S.R.L. a încunoștințat beneficiarul că la executarea lucrărilor se va folosi în calitate de prestator de servicii firma S.C. A. S.R.L., care va executa lucrări de infrastructură drum, podețe și șanțuri. Deși lipsa de proporționalitate este invocată în raport de presupusa lipsă a prejudiciului, Înalta Curte constată că în calitate de autoritate contractantă, Comuna Godeanu, avea obligația de a aduce la cunoștința executantului lucrărilor condițiile de implementare ale proiectului, printre care și interdicția de a subcontracta execuția lucrărilor, sau de a solicita prezentarea contractelor încheiate cu subcontractanți potrivit dispozițiilor art. 96 din Hotărârea nr. 925 din 19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G. nr. 34/2006. Reclamanta nu a făcut dovada și nici măcar nu a invocat că ar fi respectat prevederile art. 96 din H.G. nr. 925/2006, în conformitate cu care avea obligația de a verifica și de a se asigura ca respectivul contract să fie în concordanță cu oferta, în condițiile în care subcontractarea a fost încheiată la doar 5 zile de la atribuire. Totodată, se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a mai pronunțat, într-o situație similară privind pe aceleași părți, prin decizia nr. 3119/2019.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.