ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 656/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregisrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23.03.2017, reclamantul Ministerul Culturii și Identității Naționale prin Uniunea de Management a Proiectului (U.M.P.) a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară și Direcția Generală de Inspecție Economică-Financiară, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate nelegalitatea Deciziei nr. 5/CA/22.02.2017 și a notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/2016 și anularea acestora împreună cu actele premergătoare și suspendarea actelor atacate până la soluționarea pe fond a cauzei. În argumentele expuse în susținerea acțiunii, reclamanta a arătat că suma constatată ca neeligibilă de 100668,25 RON grevează asupra bugetului programului PA17/RO13 "Promovarea diversității în cultură și artă în cadrul patrimoniului cultural european 2009-2014 și că prejudiciul produs de actul administrativ atacat este iminent, iar neplata în termen atrage plata unei dobânzi. 1.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de Ședință din data de din 6 septembrie 2017, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Ministerul Culturii și Identității Naționale, prin Unitatea de Management a Proiectului, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, ca neîntemeiată. Totodată, a admis excepția conexității, instanța dispunând conexarea dosarului de față, nr. x/2017 la dosarul nr. x/2017, al acestei instanțe și a acordat termen la data de 27 septembrie 2017. 1.

Calea de atac exercitată Reclamantul Ministerul Culturii și Identității Naționale - prin Unitatea de Management a Proiectului a promovat împotriva încheierii din 6 septembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ. Invocând ca temei al cererii de recurs dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., prin argumentele prezentate în susținerea motivelor de nelegalitate, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condițiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat și iminenței producerii pagubei. După prezentarea detaliată a contextului raportului juridic fiscal litigios, recurentul-reclamantă a punctat îndeosebi aspectele care vizează aparența de nelegalitate a actului administrativ, susținând că instanța de fond a interpretat în mod greșit aspecte legale incidente în cauză și a arătat că suspendarea efectelor actelor atacate este motivată de iminența prejudiciului ce s-ar produce în ipoteza în care nu s-ar suspenda efectele acestor acte, prejudiciu care ar consta în faptul că, pe de o parte, suma care reprezintă corecția financiară aplicată ar fi blocată în procesul de implementare a programului, nu ar putea fi folosită în cadrul bugetului programului, iar pe de altă parte, dacă ar trebui plătită suma, nu ar putea fi folosită nici în cadrul bugetului de stat. Recurentul a apreciat că se impune suspendarea cu atât mai mult cu cât a dovedit că prin munca experților a verificat toate exigențele care au stat la baza implementării programului și a demonstrat că a cheltuit cu eficiență banii pe care i-a avut în program, pentru implementare. Atâta vreme cât pârâtul nu a motivat rațiunile pentru care a înlăturat de la aplicare dispozițiile C. civ. și a aplicat această corecție, apreciază că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ întrucât prin suspendare s-ar înlătura iminența prejudiciului care s-ar produce în patrimoniul ministerului. În opinia recurentei, sentința atacată este criticabilă sub toate aspectele fiind atât nemotivată cât și neîntemeiată. În acest sens, a susținut că aspectele invocate de reclamant în ceea ce privește nelegalitatea actului contestat denotă cu evidență aparența de nelegalitate a actului administrativ fiscal. Arată în continuare că instanța a apreciat că nu sunt îndeplinite cele două condiții ale suspendării actului administrativ, chiar dacă probele administrate în cauză de reclamantă atestă acest aspect. Referitor la cea de a doua condiție, prevenirea unei pagube iminente, recurentul a argumentat că este îndeplinită, având în vedere că în cauză s-a demonstrat o pagubă efectivă. Față de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii atacate și, rejudecând în fond cauza, admiterea cererii formulată de reclamantă, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În apărare, a arătat că cererea de suspendare nu îndeplinește cele două condiții prevăzute de Legea contenciosului administrativ, respectiv existența cazului bine justificat și paguba iminentă. În ceea ce privește cazul bine justificat, a susținut că reclamantul nu a adus motive care să creeze îndoială serioasă asupra legalității actelor administrative criticate, iar în ceea ce privește existența unui prejudiciu, afirmațiile acestuia nefiind dovedite.

Procedura în fața instanței de recurs Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de13 februarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi. II. Considerentele instanței de control judiciar Examinând cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția lipsei de interes a recursului, Înalta Curte o va respinge în raport cu împrejurarea relevată de partea recurentă, în sensul că, nefiind achitate creanțele, se pune în continuare problema calculării de majorări și penalități și pentru perioada până la pronunțarea instanței de fond sau numai ulterior acestui moment, în funcție de soluția dată recursului. În continuare, analizând sentința atacată în raport cu prevederile legale incidente și față de criticile recurentului-pârât, constată recursul nefondat și îl va respinge, pentru considerentele ce urmează. Înalta Curte reține cu referire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizând încălcarea normelor de procedură, următoarele: Împrejurarea că instanța de fond a admis, în ședința de judecată din 6 septembrie 2017, cererea de conexare nu excludea, ci, dimpotrivă, obliga la soluționarea acesteia prin chiar dispozitivul Încheierii atacate prin care a fost soluționată cererea reclamantei. O asemenea rezolvare decurgea în mod necesar din îndatorirea de principiu a instanțelor de a se pronunța în mod expres asupra cererilor cu care au fost învestite conform legii, iar cererea de conexare din prezentul proces întrunea aceste exigențe. Neprocedând astfel, instanța de fond ar fi încălcat legea, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Mai mult, art. 139 din C. proc. civ. "Exceptia conexitatii prevede: (1) Pentru asigurarea unei bune judecăti, in prima instanta este posibila conexarea mai multor procese in care sunt aceleasi parti sau chiar impreuna cu alte parti si al caror obiect si cauza au intre ele o stransa legatura ... (5) In orice stare a judecatii procesele conexate pot fi disjunse si judecate separat, daca numai unul dintre ele este in stare de judecata. Cu alte cuvinte prentru a se dispune conexarea a doua sau mai multe cauze, nu se cere sa existe identitate de parti, obiect si cauza, precum in cazul litispendentei, ci sunt necesare următoarele: a) intre obiectul si cauza pricinilor sa existe o stransa legatura, care sa impuna judecarea impreuna tocmai pentru a se asigura o buna administrare a justitiei, pentru a se evita pronunțarea unou soluții contractorii; b)pricinile sa fie în curs de solutionare; c) să se afle pe rolul aceleiasi instante sau a unor instante diferite, însa de prima instanta, ceea ce inseamna ca se pot conexa doua sau mai multe cauze daca se afla in fata primei instante. Prin notiunea de "instanta" se are in vedere numai instanta de judecata, si nu organul cu atributii jurisdictionale. Aprecierea strânsei legături între pricini revine instantei de judecată care, in functie de circumstantele fiecarei cauze, este suverană în a aprecia dacă este sau nu oportună reunirea unor cauze. Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat. Într-adevăr, exercitarea controlului de legalitate modalitatea cercetării fondului de către instanta de recurs este un element esential întrucât situatia de fapt corect determinată constituie fundamentul aplicării dispozitiilor legale și presupune luarea în examinare a tuturor elementelor care ar putea duce la stabilirea situatiei de fapt, pornind de la raporturile juridice ce au existat între părțile in proces. Astfel, în cazul în care instanta de fond nu a lămurit pe deplin situatia de fapt a cauzei, considerentele deciziei făcând imposibilă examinarea legalității soluției pronunțate de instanța de fond devine incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Este de menționat că hotărârea poate fi casată pentru motivul prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. dacă: - există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța; - există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; - lipsește motivarea soluției sau aceasta este superficială ori cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă; - instanța de control judiciar copiază considerentele hotărârii atacate fără a răspunde motivelor de critică etc. Recurenta-pârâtă invocă aspectul că sentința instanței de fond nu este motivată în fapt și-n drept, judecătorul fondului neaplicând dreptul european și încălcând actele de procedură în sensul că se impunea ca după admiterea cererii de conexare să proroge cererea de suspendare. Trebuie menționat că dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea pârâtă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, din analiza considerentelor hotărârii atacate se consideră că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că au fost indicate motivele pentru care au fost admise și cele pentru care au fost respinse susținerile reclamantei sau pârâtei. Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii reclamantei. În speță, instanța de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele stabilite de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale. Înalta Curte reține cu referire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizând încălcarea normelor de procedură, următoarele: Împrejurarea că instanța de fond admis, în ședința de judecată din 6 septembrie 2017, cererea de conexare nu excludea, ci, dimpotrivă, obliga la soluționarea acesteia prin chiar dispozitivul Încheierii atacate prin care a fost soluționată cererea reclamantei. O asemenea rezolvare decurgea în mod necesar din îndatorirea de principiu a instanțelor de a se pronunța în mod expres asupra cererilor cu care au fost învestite conform legii, iar cererea de conexare din prezentul proces întrunea aceste exigențe. Neprocedând astfel, instanța de fond ar fi încălcat legea, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. De altfel, art. 139 din C. proc. civ. "Exceptia conexitatii prevede: (1) Pentru asigurarea unei bune judecăti, in prima instanta este posibila conexarea mai multor procese in care sunt aceleasi parti sau chiar impreuna cu alte parti si al căror obiect si cauza au intre ele o stransa legatura ... (5) In orice stare a judecății procesele conexate pot fi disjunse si judecate separat, daca numai unul dintre ele este in stare de judecata. Cu alte cuvinte prentru a se dispune conexarea a doua sau mai multe cauze, nu se cere sa existe identitate de parti, obiect si cauza, precum in cazul litispendentei, ci sunt necesare următoarele: a) intre obiectul si cauza pricinilor sa existe o stransa legatura, care sa impuna judecarea impreuna tocmai pentru a se asigura o buna administrare a justitiei, pentru a se evita pronunțarea unou soluții contractorii; b)pricinile sa fie în curs de solutionare; c) să se afle pe rolul aceleiasi instante sau a unor instante diferite, însa de prima instanta, ceea ce inseamna ca se pot conexa doua sau mai multe cauze daca se afla in fata primei instante. Prin notiunea de "instanta" se are in vedere numai instanta de judecata, si nu organul cu atributii jurisdictionale. Aprecierea stransei legaturi intre pricini revine instantei de judecata, care, in functie de circumstantele fiecarei cauze, este suverana in a aprecia daca este sau nu oportuna reunirea unor cauze pentru Ca atare, toate criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. urmează a fi apreciate ca neîntemeiate. Referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare indicat de recurentă, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanța de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat instanței să se constate nelegalitatea Deciziei nr. 5/CA/22.02.2017 și a notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/2016 și anularea acestora împreună cu actele premergătoare și suspendarea actelor atacate până la soluționarea pe fond a cauzei. Instanța de fond a reținut cu justețe - în opinia Înaltei Curți - neîndeplinirea condițiilor cerute de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispunând respingerea cererii de suspendare a executării efectelor Deciziei nr. 5/CA/22.02.2017 și a notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/2016 până la soluționarea în fond a acțiunii în anularea actului administrativ. In fapt, reclamanta a arătat, pe cererea de suspendare, că suma constatată ca neeligibilă de 100668,25 RON grevează asupra bugetului programului PA17/RO13 "Promovarea diversității în cultură și artă în cadrul patrimoniului cultural european 2009-2014 și că prejudiciul produs de actul administrativ atacat este iminent, iar neplata în termen atrage plata unei dobânzi. Prin Nota constatare a neregulilor nr. 5096 din 23 noiembrie 2016 emisă de pârâta Direcția Generală de Inspecție Economico-Fiananciară din cadrul Ministerului de Finanțe i s-a aplicat reclamantului o corecție în procent de 25% pentru că atribuirea contractelor civile și de prestări servicii a fost realizată cu încălcarea prevederilor legale în materia legislației privind achizițiile publice. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Cu alte cuvinte, legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului atacat. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ rezultă cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Or, în speță, motivele invocate de recurentul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ. Prin urmare, în mod corect instanța de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiția "cazului bine justificat", având in vedere că în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa cererea referitoare la anularea actului contestat. În speță, recurenta a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să nu fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare o cere, tocmai criticile de nelegalitate invocate în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ fiscal atacat, care urmează să fie analizate de instanța învestită cu soluționarea acesteia. Or, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază înseși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau de drept au fost apreciate de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea substanțială a actului administrativ în calea recursului administrativ. Aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei. Motivele de nelegalitate prezentate de reclamant ca reprezentând un caz bine justificat nu erau de natură a fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului, necesitând o evaluare a aspectelor de fond, evaluare la care judecătorul a procedat fără depășirea limitelor procedurii sumare a suspendării executării. Mai mult decât atât, Înalta Curte constată astfel că, hotărârea prin care acțiunea principală care viza anularea actului administrativ, prin sentința civilă nr. 2773 din 13 iunie 2018, instanța a respins ca neîntemeiată cererea reclamantului privind actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat, reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită. Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, ea constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării nu le îngăduie. Totodată, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Lege nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu. Nu în ultimul rând este de precizat că un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, pierderea invocată de recurent are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege. III. Soluția instanței de recurs și temeiul legal al acesteia Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. "ș" și "t", că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul formulat de către instituția reclamantă va fi respins ca nefondat.