ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 833/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.02.2015, reclamantul Institutul de Biologie București al Academiei Române a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale-Direcția Generală Organism Intermediar pentru POSCCE-Cercetare, pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună: (1) anularea titlurilor de creanță constând în Notele de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, prin care s-au stabilit în sarcina reclamantului creanțe bugetare în sumă de 56.552,63 RON, de 107.557,57 RON, de 46.002,92 RON, respectiv de 1.102.200,94 RON; (2) suspendarea actelor administrative- titluri de creanță enumerate la pct. (1), în baza art. 50 alin. (8) și (9) din O.U.G. nr. 66/2011 și a art. 15 din Legea nr. 554/2004. La data de 16.06.2015, reclamantul, cu respectarea art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a formulat cerere completatoare, prin care: (1) a pretins, în completarea capătului (1) de cerere, anularea și a titlurilor de creanță constând în Procesele-verbale de constatare nereguli nr. x/28.01.2015 și nr. x/28.01.2015, prin care s-au stabilit în sarcina reclamantului creanțe bugetare în sumă de 13.300,75 RON, respectiv de 9.851,10 RON; (2) a solicitat, în subsidiarul capetelor de cerere formulate, în cazul constatării netemeiniciei motivelor invocate, a se dispune reducerea corecțiilor financiare/reducerilor procentuale aplicate la valoarea cea mai mică a acestora, având în vedere principiul proporționalității.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 2471 din 6 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, invocată de pârât și, pe cale de consecință, a respins cererea de chemare în judecată, completată, formulată de reclamantul Institutul de Biologie București al Academiei Române, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, (fost Ministerul Educației Naționale-Direcția Generală Organism Intermediar pentru POSCCE-Cercetare), ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii plângerii prealabile cu respectarea exigențelor impuse de textele de lege. Într-adevăr, se observă că adresele depuse de către reclamant, ca dovadă a îndeplinirii procedurii plângerii prealabile cu privire la titlurile de creanță enumerate nu au fost depuse "la autoritatea publică emitentă a titlului de creanță care este contestat", așa cum prevede imperativ art. 47 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, nu sunt certificate prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, așa cum statuează art. 12 teza II din Legea nr. 554/2004 și au fost transmise la o adresă de email (x@ancs.ro) cu privire la care, deși sarcina probei îi revenea, în temeiul art. 249 C. proc. civ., reclamantul nu a făcut dovada în sensul că a fost indicată de pârât pentru a i se face comunicarea vreunui act de procedură (inclusiv plângere prealabilă), așa cum impune art. 154 alin. (6) teza I C. proc. civ. (aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). S-a mai arătat că aceste adrese au fost transmise la o adresă de email care nu a fost indicată în contractul de finanțare nr. x/01.03.2009, susținerile reclamantului, inserate în notele scrise depuse la data de 16.06.2015, în sensul că nu putea transmite (pretinsa) plângere prealabilă la emailul menționat în contractul amintit din cauză că acesta nu mai era funcțional nefiind probate; nu fac dovada în sensul că autoritatea publică pârâtă le-a și primit, nefiind depusă de către reclamant vreo confirmare a primirii acelor acte (pretins) comunicate prin email, așa cum prevede imperativ art. 154 alin. (6) C. proc. civ., citat mai sus; au un conținut ambiguu, din care nu reiese limpede că atașamentele menționate sunt actele administrative a căror anulare se cere în prezenta acțiune în contencios administrativ.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul Institutul de Biologie București al Academiei Române, solicitând casarea cu trimitere spre rejudecare, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea acestei căi de atac, recurentul a arătat, în esență, următoarele: - s-a extrapolat în mod greșit condiția legală a prezentării unui număr de înregistrare dat de autoritatea administrativă, care într-adevăr este prevăzută imperativ de legiuitor, însă numai cu privire la cererea administrativă propriu-zisă și nu inclusiv cu privire la calea de atac a soluției administrative. - în mod inexplicabil s-a reținut faptul că plângerea nu s-ar fi depus la autoritatea publică emitentă, în condițiile în care nicăieri intimata-pârâtă nu a învederat nerecepționarea plângerii administrative, fapt care de altfel nici nu putea fi negat, atât timp cât plângerea în format email transmis s-a regăsit depusă printat la dosar. - nicăieri în legea specială ori în C. proc. civ. nu se regăsesc norme restrictive cu privire la maniera de transmitere a plângerii administrative, ba dimpotrivă se regăsesc referiri repetate la variate maniere de transmitere a actelor de procedură. - adresa de e-mail utilizată nu a fost indicată în contractul de finanțare întrucât la momentul perfectării sale nu exista.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar intimatul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice (în prezent Ministerul Cercetării și Inovării) a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că: - cu privire la susținerea recurentului-reclamant potrivit căreia nu era obligatorie prezentarea unui număr de înregistrare dat de autoritatea administrativă, se arată că textul art. 12 din Legea nr. 554/2004 este clar în sensul că reclamantul era obligat să depună la dosarul cauzei înscrisuri care să probeze în mod expres depunerea plângerii prealabile la autoritatea publică. - în mod corect s-a reținut de către instanța de fond faptul că plângerea nu s-a depus la autoritatea emitentă. În tot cuprinsul întâmpinării și în mod expres prin invocarea excepției inadmisibilității acțiunii s-a învederat faptul că nu a fost recepționată vreo plângere prealabilă depusă în cazul acestor note de constatare. - chiar dacă s-ar accepta ideea că recurentul-reclamant ar fi trimis o contestație oarecare, în mod corect s-a reținut faptul că adresa de email la care s-a transmis x@ancs.ro, nu face parte din adresele indicate pentru comunicare în contractul de finanțare nr. x din 01.03.2009.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 02.10.2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 15.11.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurentul-reclamant Institutul de Biologie București al Academiei Române a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu o acțiune îndreptată împotriva Ministerului Educației Naționale - Direcția Generală Organism Intermediar pentru POSCCE - Cercetare (în prezent Ministerul Cercetării și Inovării), solicitând instanței ca prin sentința ce se va pronunța să dispună anularea Notelor de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014 și nr. x/03.11.2014, precum și, conform cererii completatoare, anularea Proceselor-verbale de constatare nereguli nr. x/28.01.2015 și nr. x/28.01.2015, iar în subsidiar, adică în cazul constatării netemeiniciei motivelor invocate, reducerea corecțiilor financiare/reducerilor procentuale aplicate la valoarea cea mai mică a acestora, având în vedere principiul proporționalității, cu suspendarea actelor administrative - titluri de creanță enumerate. Prima instanță a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, invocată de pârât, și a respins acțiunea ca inadmisibilă pentru motivele arătate pe larg la punctul 2. Reclamantul Institutul de Biologie București al Academiei Române a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege. Or, în cauza de față, recurentul nu formulează critici privind încălcarea unor reguli de procedură de către prima instanță a căror nerespectare să atragă sancțiunea nulității, ci doar este nemulțumit de soluția pronunțată de instanță cu privire la excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, astfel încât motivul de casare invocat apare ca nefondat. Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (a) pct. 6 din C. proc. civ. și se referă la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părțile să cunoască temeiurile, fundamentele soluției adoptate de judecător, iar instanța de control judiciar să poată aprecia asupra legalității și temeiniciei acesteia. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținute de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. S-a susținut, în doctrină, că hotărârea ar putea fi casată pentru acest motiv dacă există contradicție între considerente și dispozitiv, sau între considerente, lipsește total motivarea dezlegării date de instanță unei anumite chestiuni de fapt sau de drept sau motivarea este superficială, precum și atunci când judecătorul a motivat confuz, sumar situația de fapt astfel încât instanța de recurs nu poate să determine în ce măsură o anumită normă juridică a fost sau nu corect aplicată. Este însă de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în susținerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale incidente, astfel încât critica este nefondată. Ultimul motiv de casare invocat de recurent se întemeiază pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, se constată că reclamantul a dedus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ mai multe acte administrative, note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare și procese-verbale de constatare nereguli, emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, care potrivit art. 21 alin. (20) din acest act normativ, constituie titluri de creanță, solicitând și suspendarea executării acestora. Interpretând normele legale incidente în materie, se reține că potrivit dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. O.U.G. nr. 66/2011 reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control și de atacare a acestora, anterior sesizării instanței de judecată. Potrivit dispozițiilor art. 46 - 51 din actul normativ menționat, împotriva titlului de creanță se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, urmând ca decizia pronunțată în soluționarea contestației să fie atacată de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004. Prin urmare, în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, numai decizia pronunțată în soluționarea contestației formulate împotriva titlului de creanță, iar nu, în mod direct, acest administrativ fiscal. În cauza de față au fost atacate în mod direct titlurile de creanță, susținându-se că a fost formulată contestație administrativă împotriva acestora, comunicată intimatului -pârât prin email. Autoritatea contractantă arată cu aceste contestații, pretins comunicate, nu au ajuns la instituție. Potrivit art. 12 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "În situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu." Or, în cauza de față, recurentul reclamant nu a făcut dovada că a înregistrat la autoritatea contractantă contestațiile pretins formulate. Potrivit art. 154 alin. (6) din C. proc. civ., "Comunicarea citațiilor și a altor acte de procedură se poate face de grefa instanței și prin telefax, poștă electronică sau prin alte mijloace ce asigură transmiterea textului actului și confirmarea primirii acestuia, dacă partea a indicat instanței datele corespunzătoare în acest scop. În vederea confirmării, instanța, odată cu actul de procedură, va comunica un formular care va conține: denumirea instanței, data comunicării, numele grefierului care asigură comunicarea și indicarea actelor comunicate; formularul va fi completat de către destinatar cu data primirii, numele în clar și semnătura persoanei însărcinate cu primirea corespondenței și va fi expediat instanței prin telefax, poștă electronică sau prin alte mijloace." Față de aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că recurentul avea posibilitatea comunicării contestației și prin email, însă trebuia să se asigure că textul a fost transmis și să obțină confirmarea primirii acestuia. Mai mult decât atât, așa cum a reținut și prima instanță, pretinsa contestație a fost transmisă la o adresă de email (x@ancs.ro) care nu a fost indicată în contractul de finanțare nr. x/01.03.2009. Dacă această adresă de email nu exista la momentul încheierii contractului, cum susține recurentul, cu atât mai mult trebuia să dea dovadă de diligență și să contacteze autoritatea publică și prin alte mijloace pentru a se asigura că există confirmarea primirii acesteia. Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de contencios administrativ nu încalcă dreptul de acces liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a titlului de creanță atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care în cazul admiterii contestației, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Institutul de Biologie București al Academiei Române împotriva sentinței nr. 2471 din 6 octombrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.